Chủ quyền quốc gia là một phạm trù gắn liền với việc xuất hiện nhà nước và thường được hiểu là “quyền được hoàn toàn định đoạt công việc xây dựng, thực hiện chính sách quốc gia và quyền không bị can thiệp bởi các quốc gia bên ngoài”. Vì thế, chủ quyền quốc gia thường được coi như một đặc tính của mỗi nhà nước⁽¹⁾, như một trong những biểu tượng cho sự tồn vong của mỗi nhà nước.

Với cách hiểu chủ quyền quốc gia là một khái niệm “toàn vẹn, tuyệt đối và đầy đủ” như trên, trong bối cảnh toàn cầu hóa, hội nhập quốc tế, cùng với thời gian, quyền lực tuyệt đối của chủ quyền quốc gia dần bị “mềm” đi bởi tác động của nhiều yếu tố, cả bên trong và bên ngoài. Quá trình “mềm hóa” này có thể chia thành 3 làn sóng chính:

Làn sóng thứ nhất gắn liền với chính sách bành trướng của chủ nghĩa thực dân thông qua các biện pháp bạo lực theo kiểu “ngoại giao pháo hạm” khiến các nước nhỏ, yếu luôn đứng trước nguy cơ bị xâm lược hay bị can thiệp vào công việc nội bộ. 

Làn sóng thứ hai bắt đầu từ cuộc cách mạng công nghiệp với sự phát triển của khoa học - kỹ thuật, đã tạo điều kiện cho quá trình quốc tế hóa phát triển mạnh. Thương mại càng phát triển thì càng thúc đẩy sự thâm nhập, phụ thuộc và ràng buộc lẫn nhau giữa các quốc gia. Những quyết sách của nhà nước nhằm thể hiện chủ quyền của mình ngày càng chịu tác động của các nhóm lợi ích, trước hết là của các tập đoàn kinh tế hay quân sự. Chủ quyền quốc gia, vì thế, cũng “mềm hóa” đi. Điều này thể hiện rõ nét nhất qua cách biện giải về chủ quyền quốc gia trong Hiến chương Liên hợp quốc.

Tôn trọng chủ quyền quốc gia là một trong những nguyên tắc cơ bản của luật quốc tế, được ghi trong Hiến chương Liên hợp quốc. Theo Điều 2, khoản 7, Hiến chương này không cho phép Liên hợp quốc có quyền can thiệp bất cứ ở mức độ nào vào những việc thuộc thẩm quyền quốc gia của một nước và không đòi hỏi các hội viên đưa những việc về loại này ra giải quyết theo thủ tục của Hiến chương. Tuy nhiên, nguyên tắc này không cản trở việc thi hành những biện pháp cưỡng chế. Theo Điều 54-56 của Hiến chương, Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc có quyền can thiệp vào các nước thành viên trong những trường hợp cần thiết để bảo vệ an ninh và hòa bình thế giới. Như vậy, chủ quyền quốc gia giờ đây đã bị hạn chế bởi những nghĩa vụ quốc tế mà quốc gia đó tình nguyện cam kết thực hiện với hy vọng rằng, những ràng buộc này, trong một hoàn cảnh nhất định, sẽ bảo vệ chủ quyền quốc gia cho họ.

Làn sóng thứ ba bắt nguồn từ khi những rào cản của Chiến tranh lạnh mờ đi, quá trình hợp tác, liên kết giữa các quốc gia phát triển trên quy mô rộng khắp toàn cầu. Khi toàn cầu hóa ngày càng mở rộng từ lĩnh vực kinh tế sang các lĩnh vực khác của đời sống xã hội, thì chủ quyền quốc gia phải chịu những áp lực theo kiểu không gian ba chiều: từ trên xuống (các tổ chức quốc tế mà quốc gia đó là thành viên); từ dưới lên (các nhóm lợi ích, sắc tộc, tôn giáo v.v..); từ chiều ngang (các quốc gia khác).

Như vậy, trong bối cảnh hiện nay các mối quan hệ đan xen, ràng buộc nhau, mỗi quốc gia sẽ phải có những thay đổi về biện pháp mới có thể bảo vệ được chủ quyền của mình.

Hội nhập quốc tế: cơ hội hay thách thức đối với chủ quyền quốc gia?

Theo nghĩa rộng nhất, hội nhập quốc tế được hiểu là quá trình tham gia đời sống quốc tế của một chủ thể nào đó, trước hết là của một quốc gia. Ở một góc độ nhất định, hội nhập quốc tế còn có thể được coi là thước đo về khả năng của một quốc gia trong so sánh với số còn lại, đồng thời hội nhập quốc tế cũng phản ánh mức độ “mở” của hệ thống quan hệ quốc tế.

Tuy nhiên, những hệ lụy trái chiều của quá trình hội nhập quốc tế không khỏi dấy lên những nghi ngờ về hiệu quả của nó, đặc biệt trong việc  bảo đảm chủ quyền quốc gia. Hội nhập quốc tế luôn gắn liền với trách nhiệm quốc tế và để thực hiện được những trách nhiệm này, đôi khi phải chấp nhận hy sinh một phần lợi ích quốc gia, và sâu xa hơn, là một phần chủ quyền quốc gia (quốc gia không thể hành động hoàn toàn và tuyệt đối theo ý muốn chủ quan được).

Đơn cử như trong trường hợp đối với Xéc-bi-a, CHDCND Triều Tiên hay Li-bi. Nếu như các quốc gia này không phải là thành viên của Liên hợp quốc thì liệu những nghị quyết trừng phạt của Hội đồng Bảo an kiểu như Nghị quyết 1718 (đối với CHDCND Triều Tiên) hay 1973 (đối với Li-bi) có thể áp dụng được không? Một ví dụ khác, đó là cuộc chiến vì chủ quyền giữa các nước công nghiệp phát triển và các nước đang phát triển vẫn đang diễn ra gay gắt xung quanh vấn đề trợ giá nông nghiệp trong khuôn khổ Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) hay vấn đề cắt giảm khí thải trong khuôn khổ các hội nghị về biến đổi khí hậu toàn cầu.

Thực chất của tình trạng lưỡng nan xoay quanh mối quan hệ giữa chủ quyền quốc gia và chính sách hội nhập quốc tế đối với bất cứ quốc gia nào hiện nay có lẽ là ở sự không tương đồng giữa mô hình phát triển kinh tế - xã hội công nghiệp (mô hình đòi hỏi phải tăng cường hợp tác, trao đổi trong mọi lĩnh vực) và hệ thống “luật chơi” toàn cầu (mô hình quản lý trong đời sống quốc tế). Chính thực trạng này khiến chủ quyền của một số quốc gia có nguy cơ bị đe dọa hay bị xâm phạm khi hội nhập quốc tế. Một số quốc gia khác, vì e ngại chủ quyền bị xâm hại, nên bỏ lỡ cơ hội trong tiến trình hội nhập quốc tế. Trong không ít trường hợp, nhiều quốc gia lâm vào cả hai tình trạng trên.

Mối quan hệ giữa chủ quyền quốc gia và chính sách hội nhập quốc tế 

Như trên đã phân tích, mối quan hệ giữa chủ quyền quốc gia và chính sách hội nhập quốc tế vừa có tính bổ sung, vừa có tính hạn chế lẫn nhau. Trong đời sống quốc tế đương đại, dưới tác động của quá trình toàn cầu hóa, tính hai mặt này được thể hiện ngày càng rõ nét. Những biến chuyển nhanh chóng và phức tạp của tình hình thế giới trong thời gian vừa qua càng thúc đẩy phải có những nhận thức mới về tính hai mặt này để có những hành động phù hợp.

Để tìm câu trả lời cho câu hỏi: “Bản chất của chủ quyền quốc gia trong thời kỳ hội nhập quốc tế là gì và để hội nhập quốc tế hiệu quả thì phải làm gì mà không phương hại, hoặc hạn chế đến mức thấp nhất thiệt hại, đến chủ quyền?”, có thể phân tích một số ví dụ dưới đây.

Trong trường hợp của Hy Lạp, quá trình chủ quyền của quốc gia này bị giảm sút đã diễn ra hoàn toàn tự nhiên. Trong suốt những thập niên 80 - 90 của thế kỷ XX, đất nước này đã đạt được sự phồn thịnh nhờ chính sách hội nhập toàn diện vào Liên minh châu Âu (EU). Tuy chỉ với số dân 11 triệu người, nhưng nhờ có những khoản vay ưu đãi từ EU kèm theo những hợp đồng đầu tư ồ ạt đổ vào đã giúp Hy Lạp nhanh chóng đạt được những thành công về kinh tế. Sự phồn thịnh mau lẹ này khiến các nhà lãnh đạo Hy Lạp không nhìn nhận hết những mặt trái của chính sách hội nhập quốc tế. Trong hàng loạt nguyên nhân dẫn đến cuộc khủng hoảng nợ công trầm trọng của Hy Lạp hiện nay, những tác động tiêu cực của tiến trình hội nhập được các chuyên gia đánh giá là một trong số nguyên nhân quan trọng nhất. Là một quốc gia nhỏ, nghèo tài nguyên, năng lực cạnh tranh thấp nhưng vì là một thành viên của EU nên Hy Lạp cũng phải thiết lập một tỷ lệ thu thuế cũng như chi phúc lợi và an sinh xã hội theo tiêu chuẩn của khối, tuy không ở mức cao trong so sánh với Đức hay Pháp nhưng là cao so với năng lực của Hy Lạp. Theo các tiêu chuẩn mà EU đề ra, Hy Lạp chưa đủ điều kiện tham gia khu vực đồng tiền chung châu Âu, nhưng có lẽ do áp lực của chính sách hội nhập, Chính phủ Hy Lạp vẫn quyết định gia nhập khu vực đồng ơ-rô vào ngày 1-1-2001. Chính sự vội vàng trong chính sách hội nhập cộng với ít nhiều ảo tưởng về sự thành công nhanh chóng do tiến trình hội nhập đem lại đã dẫn đến tình trạng nợ công hiện nay. Để có thể nhận được những gói cứu trợ của Quỹ Tiền tệ quốc tế  (IMF) và EU, Chính phủ Hy Lạp phải cam kết thực hiện triệt để những điều kiện rất khắc nghiệt của những thiết chế tài chính này, mà một trong số đó là phải thực hiện chính sách thắt chặt chi tiêu công. Thế nhưng, chính việc đáp ứng điều kiện này lại là nguyên nhân tạo ra những cuộc biểu tình liên miên chống Chính phủ của người dân trong thời gian qua. Nói cách khác, chủ quyền của Hy Lạp đang bị đe dọa nghiêm trọng từ cả hai phía. Còn từ phía IMF và EU, hai tổ chức này cũng hoàn toàn trông chờ vào việc nâng cao khả năng quản lý, điều hành đất nước của Chính phủ Hy Lạp, bởi Chính phủ Hy Lạp mới là yếu tố quyết định đưa đất nước này thoát khỏi khủng hoảng nợ, và chỉ như vậy, các gói cứu trợ của IMF và EU mới đạt kết quả như mong muốn. Điều này có nghĩa là, cả IMF và EU đều không muốn Hy Lạp bị phá sản, chủ quyền quốc gia của Hy Lạp bị mất đi. Chủ quyền của Hy Lạp giờ đây sẽ phải được thể hiện, trước hết, qua việc xử lý vấn đề nợ công.

Trong trường hợp của Li-bi, thoạt nhìn, chủ quyền của Li-bi dường như bị đe dọa bởi chính hệ thống luật lệ của Liên hợp quốc, tuy nhiên, nếu đánh giá tổng quát hơn,  việc vi phạm chủ quyền của quốc gia này thể hiện cả ba mối tương tác giữa các sức ép từ bên trong (mâu thuẫn giữa chính quyền của tổng thống khi đó là ông
Ca-đa-phi với lực lượng nổi dậy); từ bên ngoài (Liên hợp quốc và Li-bi); và giữa một số quốc gia, như Anh, Pháp, Mỹ với Li-bi.

Một thí dụ khác. Cuộc khủng hoảng tài chính, suy thoái kinh tế toàn cầu hiện nay lại cho thấy ít nhất ba chuyển biến mới có tác động mạnh tới chủ quyền quốc gia cũng như chính sách hội nhập quốc tế. Thứ nhất, sự phát triển của khuynh hướng bảo hộ trong chính sách của một số quốc gia. Để chống lại sự lây lan nhanh chóng của khủng hoảng tài chính - kinh tế cũng như hy vọng khắc phục được hậu quả của nó, không ít quốc gia có khuynh hướng đưa ra những chính sách bảo hộ như dựng lên những hàng rào thuế quan hay đưa ra chính sách tiền tệ có lợi cho riêng mình. Khuynh hướng này rõ ràng đi ngược lại quá trình toàn cầu hóa. Thực chất, khủng hoảng kinh tế khiến các nhà lãnh đạo phải chấp nhận hy sinh một phần lợi ích của tiến trình hội nhập quốc tế. Thứ hai, sự nổi lên của một số nền kinh tế, điển hình như các nền kinh tế thuộc nhóm BRICS. Do nhiều nguyên nhân, những nước này không những khắc phục được hậu quả của cuộc khủng hoảng tài chính - kinh tế toàn cầu nhanh hơn mà còn duy trì được đà tăng trưởng. Những nền kinh tế này đang có những đóng góp quan trọng cho nền kinh tế thế giới, và đương nhiên, họ đòi hỏi phải có những thay đổi trong hệ thống “luật chơi” hiện hành (như việc phải thay đổi lại tỷ trọng phiếu bầu trong IMF). Sự biến chuyển của hệ thống luật đó, có lẽ trước hết là trong hệ thống quản lý nền kinh tế thế giới, sẽ có ảnh hưởng sâu sắc đến cả chủ quyền của các quốc gia lẫn định hướng hội nhập quốc tế. Thứ ba, sự nổi lên gay gắt của những vấn đề toàn cầu, như xung đột vũ trang, khủng bố, dịch bệnh, và nhất là biến đổi khí hậu. Sự bế tắc tại các hội nghị về biến đổi khí hậu toàn cầu tại Cô-pen-ha-ghen (năm 2009) hay Can-cun (năm 2010), Đu-ban (năm 2011) cho thấy: quá trình giải quyết những vấn đề này cũng sẽ có tác động rất mạnh tới chủ quyền quốc gia, trước hết là chủ quyền của các nước nhỏ, đang phát triển.

Những ví dụ nêu trên cho thấy rõ ràng hơn mối quan hệ qua lại ngày càng phức tạp giữa chủ quyền quốc gia và chính sách hội nhập quốc tế. Sự đan xen giữa các yếu tố trong nước và bên ngoài càng làm cho nhiệm vụ bảo vệ chủ quyền quốc gia thêm khó khăn và phức tạp. Để vừa giữ được chủ quyền nhưng vẫn phải bảo đảm được tính hiệu quả, năng động trong quá trình hội nhập, rất cần có những nhận thức mới về cả hai phạm trù này.

Thực tiễn cho thấy, chủ quyền quốc gia giờ đây cần được hiểu, trước hết, là khả năng quản lý, điều hành đất nước một cách chủ động và hiệu quả. Khả năng này chính là “thẻ bảo hiểm” cho sự tồn vong của một đất nước trong tiến trình hội nhập quốc tế. Quản lý nhà nước tốt sẽ giúp giải quyết cả những vấn đề vô cùng quan trọng như vấn đề toàn vẹn lãnh thổ đối với chủ quyền quốc gia. Hiện nay, để đất nước phát triển, tất yếu cần tăng cường hội nhập quốc tế. Thế nhưng, bất cứ một nguồn vốn viện trợ nào, dù ODA hay FDI, cũng sẽ kèm theo những điều kiện. Giữ vững chủ quyền quốc gia chính là việc biết chấp nhận những điều kiện đó, song cũng phải biết cách hạn chế tối đa những tác động tiêu cực của chúng. Sẽ không có chủ nợ nào không đưa ra những điều kiện có lợi cho họ, nhưng cũng không có chủ nợ nào lại muốn cho một con nợ không biết cách sử dụng hiệu quả đồng vốn vay được. Nhận thức về chủ quyền quốc gia như vậy, tất yếu sẽ làm nảy sinh một đòi hỏi về sự hiểu biết cách thức hội nhập. Đây cũng chính là điều kiện tiên quyết để bảo đảm tính hiệu quả của chính sách hội nhập quốc tế. Những “luật chơi” đa phương hiện nay ngày càng phức tạp, và thậm chí, tạo rất nhiều kẽ hở bất lợi cho các nước đang phát triển. Vì thế, cần có sự hiểu biết thấu đáo về các cơ chế quốc tế khi tham gia. 

Chủ quyền quốc gia luôn là vấn đề quan trọng hàng đầu thể hiện sự tồn vong của mỗi quốc gia, nhưng bảo vệ được nó trong quá trình toàn cầu hóa lại là một nhiệm vụ không đơn giản. Một trong những công cụ hữu hiệu nhất để thực hiện nhiệm vụ này chính là hội nhập quốc tế. Tuy nhiên, hội nhập quốc tế lại thường bị coi như là “con dao hai lưỡi”, chỉ có những người biết sử dụng nó thì mới đạt được hiệu quả như mong muốn. Chính vì mối quan hệ phức tạp hai chiều trái ngược giữa chủ quyền quốc gia và hội nhập quốc tế nên trình độ quản lý, điều hành đất nước trở thành thước đo cho cả hai./.

-------------------------------------------------

(1) “Chủ quyền quốc gia là thuộc tính chính trị - pháp lý không thể tách rời của quốc gia. Nội dung của chủ quyền quốc gia gồm quyền tối cao của quốc gia trong phạm vi lãnh thổ của mình và quyền độc lập của quốc gia trong quan hệ quốc tế” (Xem: Từ điển Bách khoa Việt Nam, Nxb. Từ điển Bách khoa, Hà Nội, 1995, t. 1, tr. 519