Năm 2001, sau 8 năm thực hiện Hiến pháp năm 1992, nhu cầu sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp với trọng tâm là sửa đổi, bổ sung một số điều về tổ chức bộ máy nhà nước làm cơ sở cho việc tiếp tục cải cách bộ máy nhà nước(2) đã được đặt ra và trình Quốc hội quyết định. Trong 8 điều sửa đổi liên quan đến bộ máy nhà nước thì việc sửa đổi Điều 137 - điều chỉnh phạm vi, chức năng của viện kiểm sát (viện kiểm sát thôi không thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội, tập trung thực hiện tốt chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp) được đánh giá là sửa đổi lớn nhất về bộ máy nhà nước. Lý do Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp lập luận cho việc điều chỉnh chức năng của viện kiểm sát là để viện kiểm sát tập trung vào thực hiện chức năng công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp - là những nhiệm vụ không thể giao cho các cơ quan khác thực hiện và là hai lĩnh vực rất bức xúc. Không giao chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật cho viện kiểm sát cũng là để khắc phục những trùng lặp về chức năng, nhiệm vụ trong tổ chức bộ máy của Nhà nước ta(3).

Triển khai thực hiện quan điểm, tư tưởng chỉ đạo của Đảng đối với vấn đề viện kiểm sát, nhiều đề án nghiên cứu cải cách tư pháp do các cơ quan hữu trách, cũng như hoạt động nghiên cứu độc lập của giới khoa học pháp lý nước nhà đã được triển khai thực hiện và đưa ra đề xuất. Qua theo dõi quá trình nghiên cứu cải cách thiết chế viện kiểm sát nói riêng và nghiên cứu sửa đổi Hiến pháp năm 1992 nói chung, hình thành 2 nhóm quan điểm chính:

- Quan điểm thứ nhất: Tiếp tục khẳng định mô hình viện kiểm sát với chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, vẫn đặt ở Chương X của Hiến pháp hiện hành.

- Quan điểm thứ hai: Nghiên cứu chuyển viện kiểm sát thành viện công tố, thuộc nhánh hành pháp có chức năng truy tố tội phạm và buộc tội trước tòa.

Căn cứ vào các quan điểm, chủ trương, định hướng và nội dung xây dựng nhà nước pháp quyền, cải cách tư pháp được thể hiện trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) và các văn kiện Đại hội XI của Đảng; xuất phát từ tính chất đặc thù của hoạt động tư pháp cũng như thực trạng công tác tư pháp ở nước ta hiện nay; đặc biệt là xuất phát từ kết quả thực hiện chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp của viện kiểm sát ở nước ta trong suốt hơn 50 năm qua, chúng tôi cho rằng, quan điểm chuyển viện kiểm sát thành viện công tố là không phù hợp vì những lý do sau đây:

Thứ nhất, Nghị quyết số 05-NQ/TW, ngày 12-7-2011, của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI, về việc triển khai thực hiện chủ trương nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 nêu rõ: “Việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 phải dựa trên cơ sở tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992 và các đạo luật có liên quan; phải căn cứ vào định hướng, nội dung của Cương lĩnh (bổ sung, phát triển năm 2011) và các văn kiện khác của Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng; tiếp tục kế thừa những quy định của Hiến pháp năm 1992 và các bản Hiến pháp trước đây còn phù hợp; đồng thời, chỉ sửa đổi, bổ sung những vấn đề thực sự cần thiết, phù hợp với tình hình mới và những nội dung đã được Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng xác định”. Qua tổng kết thực tiễn thi hành Hiến pháp năm 1992 cho thấy, các quy định về vị trí, chức năng, nhiệm vụ của viện kiểm sát đã góp phần quan trọng vào việc đấu tranh có hiệu quả đối với mọi loại tội phạm và vi phạm pháp luật, bảo vệ tính nghiêm minh của pháp luật, giữ vững an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Đại hội XI của Đảng khẳng định, viện kiểm sát vẫn thực hiện chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, tiếp tục đổi mới để viện kiểm sát thực hiện tốt hơn hai chức năng trên.

Thứ hai, hoạt động tư pháp là một loại hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước, gắn với việc giải quyết các vụ án cụ thể, đánh giá tính đúng, sai của vụ việc tranh chấp, xác định là tội phạm hay không phải tội phạm và ra các phán quyết ảnh hưởng trực tiếp đến những quyền quan trọng nhất của con người (quyền tự do, quyền sống). Đặc biệt, quá trình thực hiện hoạt động tư pháp, các cơ quan tiến hành tố tụng còn được pháp luật trao thẩm quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế tố tụng (bắt, tạm giữ, tạm giam...). Những sai sót, vi phạm trong hoạt động tư pháp luôn có khả năng dẫn đến oan, sai cho công dân, dẫn đến những thiệt hại không thể bù đắp được. Do vậy, hoạt động tư pháp phải chịu sự kiểm tra, giám sát của nhiều cơ chế khác nhau (bao gồm cả cơ chế tự kiểm tra bên trong hệ thống và cơ chế giám sát từ bên ngoài hệ thống), đặc biệt, phải thiết lập cho được cơ chế giám sát trực tiếp, thường xuyên, có tính chuyên nghiệp cao. Trong điều kiện cụ thể của Nhà nước ta, cơ chế đó chính là hoạt động kiểm sát của viện kiểm sát vì viện kiểm sát có bộ máy từ Trung ương đến địa phương, tổ chức phù hợp với hệ thống tòa án, cơ quan điều tra, cơ quan thi hành án các cấp, với đội ngũ cán bộ,  kiểm sát viên được đào tạo cử nhân luật và nghiệp vụ kiểm sát; được tổ chức theo nguyên tắc tập trung, thống nhất lãnh đạo trong ngành; đồng thời là cơ quan tiến hành tố tụng duy nhất được pháp luật quy định tham gia tất cả các lĩnh vực tư pháp (tư pháp hình sự, tư pháp dân sự, tư pháp hành chính) và có trách nhiệm tham gia tất cả các giai đoạn tố tụng (từ khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án). Điều đó bảo đảm cho viện kiểm sát có điều kiện thuận lợi hơn bất kỳ cơ quan nhà nước nào trong đấu tranh phòng, chống tội phạm và thực hiện kiểm sát hoạt động tư pháp. Thực tiễn kiểm sát hoạt động tư pháp của viện kiểm sát thời gian qua đạt được những kết quả rất quan trọng. Mỗi năm, viện kiểm sát các cấp phát hiện và ban hành hàng nghìn kiến nghị, kháng nghị yêu cầu các cơ quan tư pháp khắc phục vi phạm, được thực tiễn kiểm nghiệm và chứng minh là cơ chế giám sát tư pháp hữu hiệu.

Thứ ba, sau khi Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 49-NQ/TW, ngày 02-6-2005, về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, các vấn đề liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy của viện kiểm sát được triển khai nghiên cứu, tổng kết và nhiều vấn đề đã được Đảng kết luận, Quốc hội thể chế hóa trong các đạo luật. Qua sơ kết 3 năm thực hiện Nghị quyết số 49-NQ/TW, Bộ Chính trị nêu rõ một trong những nguyên nhân làm cho chất lượng xét xử các vụ án dân sự thời gian qua còn thấp là do chưa có cơ chế giám sát, kiểm sát hiệu quả việc giải quyết các vụ án này(4). Kết luận số 79-KL/TW, ngày 28-7-2010, của Bộ Chính trị khẳng định: “Viện kiểm sát nhân dân có chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp như hiện nay”(5). Báo cáo chính trị tại Đại hội XI của Đảng yêu cầu “bảo đảm tốt hơn các điều kiện để  viện kiểm sát nhân dân thực hiện hiệu quả chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp”(6). Trên cơ sở đó, các đạo luật liên quan đến lĩnh vực tư pháp, như Luật Thi hành án dân sự, Luật Thi hành án hình sự, Luật Tố tụng hành chính, Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Tố tụng dân sự đã được sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới. Các đạo luật này đều đặt trách nhiệm cao hơn với viện kiểm sát trong kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động tư pháp, viện kiểm sát có trách nhiệm tham gia đầy đủ, kiểm sát chặt chẽ việc giải quyết các vụ án hành chính, vụ việc dân sự  của tòa án. Việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp phải thể chế hóa đầy đủ quan điểm của Đảng, phù hợp với tình hình thực tiễn thể hiện ở các luật vừa được Quốc hội ban hành liên quan đến vai trò, trách nhiệm của viện kiểm sát trong kiểm sát các hoạt động tư pháp.

Thứ tư, khác với một số nước trên thế giới chỉ quy định hoạt động xét xử là hoạt động tư pháp và chỉ có tòa án là cơ quan thực hiện quyền tư pháp, thì ở nước ta, kể từ Hiến pháp năm 1946 đến nay, luôn quy định hoạt động tư pháp và cơ quan tư pháp theo nghĩa rộng. Hiến pháp năm 1946 quy định cơ quan tư pháp gồm các tòa án. Song, thời kỳ này, cơ quan công tố là một bộ phận tổ chức bên trong tòa án, hệ thống thẩm phán gồm thẩm phán ngồi (là các thẩm phán thực hiện nhiệm vụ xét xử) và thẩm phán đứng (là các thẩm phán thực hiện nhiệm vụ công tố). Các nghị quyết của Đảng về cải cách tư pháp cũng xác định hoạt động tư pháp bao gồm hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án; cơ quan tư pháp gồm tòa án, viện kiểm sát, cơ quan điều tra, cơ quan thi hành án, trong đó, tòa án được xác định là trung tâm của hệ thống tư pháp, hoạt động xét xử là hoạt động trọng tâm trong các hoạt động tư pháp(7). Đặc biệt, tính chất tư pháp của viện kiểm sát ở nước ta còn được thể hiện rõ nét ở chỗ, viện kiểm sát khi thực hiện chức năng công tố không chỉ với vai trò là “bên buộc tội” như quy định của nhiều nước, mà còn được giao trách nhiệm ban hành các quyết định liên quan đến việc hạn chế quyền tự do của công dân (như bắt, tạm giữ, tạm giam) và phải chịu trách nhiệm về những oan, sai trong bắt, tạm giữ, tạm giam thuộc thẩm quyền phê chuẩn của mình. Tham khảo hiến pháp và pháp luật nhiều nước cũng quy định viện kiểm sát/ viện công tố là cơ quan tư pháp hoặc đặt trong chế định về các cơ quan tư pháp (I-ta-li-a, Hàn Quốc, Pháp, Tây Ban Nha, Nga, Cô-lôm-bi-a, Bun-ga-ri, Gru-di-a, Ca-dắc-xtan...). Do vậy, đề xuất quy định chỉ có tòa án là cơ quan thực hiện quyền tư pháp cần được hết sức cân nhắc nhằm bảo đảm phù hợp với truyền thống pháp luật nước ta, cũng như các nghị quyết của Đảng về cải cách tư pháp. Việc xác định viện kiểm sát/viện công tố là cơ quan tư pháp hay không đang tồn tại rất nhiều ý kiến khác nhau ngay cả ở các nước và với các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn trong nước. Vì vậy, không nên đặt ra yêu cầu sửa đổi, bổ sung những vấn đề còn chưa thống nhất.

Thứ năm, nghiên cứu xu hướng cải cách viện công tố trên thế giới cho thấy,  các nước ngày càng có xu hướng tăng cường sự độc lập cho viện công tố và mở rộng phạm vi lĩnh vực hoạt động của viện công tố ra ngoài lĩnh vực hoạt động truyền thống là truy cứu trách nhiệm hình sự. Kết luận tại Hội nghị Viện công tố ở châu Âu trong thế kỷ XXI tổ chức tại thành phố Strat-buc, tháng 5-2000,  nêu rõ: “Nếu chỉ có lĩnh vực hình sự thì quá hạn chế, do vậy nên nhìn nhận vai trò của viện công tố trong lĩnh vực pháp luật dân sự, thương mại và xã hội. Hơn nữa với mục đích bảo đảm sự phản ứng hiệu quả trước hiện tượng tội phạm, cần nghiên cứu khả năng hoạt động của viện công tố trong lĩnh vực thuế, tài chính, hành chính và các lĩnh vực khác”. Theo dõi quá trình cải cách viện kiểm sát ở các nước thời gian qua, nhất là ở Nga và một số nước xã hội chủ nghĩa trước đây ở Đông Âu cho thấy, mặc dù các nước này có sự thay đổi về thể chế chính trị, song phần lớn vẫn giữ mô hình viện kiểm sát với hai chức năng là thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật (Nga, Hung-ga-ri, Bun-ga-ri, U-crai-na...), thậm chí có nước còn giao cho viện kiểm sát nhiều thẩm quyền để thực hiện hiệu lực, hiệu quả hai chức năng này.

Từ những lý do nêu trên, việc tiếp tục duy trì mô hình viện kiểm sát như trong Hiến pháp năm 1992 hiện hành là phù hợp và rất cần thiết. Đất nước ta đang bước vào giai đoạn phát triển mới - giai đoạn đẩy mạnh tiến trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Một trong những yêu cầu quan trọng của xây dựng nhà nước pháp quyền và cải cách tư pháp được đề ra trong các văn kiện gần đây nhất của Đảng là tăng cường các cơ chế kiểm tra, giám sát, kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước. Trong khi đó, nhìn vào thực trạng của việc thực hiện yêu cầu về kiểm tra, giám sát quyền lực nhằm bảo đảm pháp chế, kỷ cương và kỷ luật, phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa và quyền lực của nhân dân, nhiều công trình nghiên cứu thời gian qua đã chỉ rõ sự thiếu đồng bộ của hệ thống các cơ chế kiểm tra, giám sát; sự bất cập của một số cơ chế so với yêu cầu của việc kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền lực, thậm chí là một khoảng trống của cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền lực(8).

Như vậy, có thể thấy rằng, nhu cầu kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước đã được đặt ra một cách cấp thiết hơn bao giờ hết trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta. Trong điều kiện hiện nay, chúng ta đang nỗ lực phấn đấu xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam - Nhà nước mà trong đó đề cao Hiến pháp và pháp luật, bảo đảm cho Hiến pháp và pháp luật được tôn trọng và tuân thủ tuyệt đối, bảo đảm ngày càng tốt hơn quyền con người, loại bỏ mọi hành vi vi phạm quyền con người trong các hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước; khẳng định và quán triệt nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, không áp dụng nguyên tắc phân quyền, dùng quyền lực kiểm soát quyền lực; trong điều kiện thực tiễn hoạt động tư pháp nói chung và hoạt động bảo vệ công lý cho người dân nói riêng chưa đáp ứng yêu cầu, đòi hỏi của nhân dân và xã hội, cần đẩy mạnh hơn nữa việc thực hiện Chiến lược cải cách tư pháp để xây dựng một nền tư pháp vì dân, phục vụ ngày càng tốt hơn yêu cầu của nhân dân nên rất cần thiết phải duy trì cơ chế kiểm sát việc tuân theo pháp luật của viện kiểm sát. 

Từ những phân tích nêu trên, chúng tôi đề nghị việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp cần tiếp tục duy trì mô hình viện kiểm sát. Đồng thời, để thể chế hóa đầy đủ yêu cầu của Nghị quyết Hội nghị lần thứ hai và Kết luận Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI “Những vấn đề về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước cần quy định rõ trong Hiến pháp”  đề nghị sửa Điều 137 Hiến pháp hiện hành về chức năng, nhiệm vụ của viện kiểm sát thực hành quyền như sau: Viện kiểm sát thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp và thực hiện những nhiệm vụ khác do luật định. Theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, viện kiểm sát nhân dân là cơ quan tiến hành tố tụng duy nhất tham gia tất cả các giai đoạn tố tụng (từ khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử và thi hành án), có điều kiện thuận lợi nhất để thực hiện các nhiệm vụ thống kê quốc gia về tội phạm; làm đầu mối tương trợ tư pháp về hình sự; dẫn độ; chuyển giao người đang chấp hành hình phạt tù..., nên được Quốc hội giao viện kiểm sát thực hiện. Những nhiệm vụ này không thuộc phạm vi chức năng thực hành quyền công tố, cũng không thuộc chức năng kiểm sát các hoạt động tư pháp. Việc bổ sung quy định “và thực hiện những nhiệm vụ khác do luật định” như trên chính là nhằm bảo đảm tính hợp hiến của các đạo luật do Quốc hội ban hành. Cùng với đó, sửa đổi Hiến pháp lần này cần khẳng định rõ trách nhiệm của viện kiểm sát trong bảo vệ quyền con người, quyền công dân và phải coi đây là hướng ưu tiên trong hoạt động của ngành kiểm sát thời gian tới./.

----------------------------------------------------

(1) Xem: Nguyễn Thái Phúc: Kỷ yếu Hội thảo Viện Nhà nước và Pháp luật “Những vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản về công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp trong nhà nước pháp quyền” - kinh nghiệm của CHLB Đức, tháng 4-2011

(2) Xem: Tờ trình Quốc hội về việc sửa đổi một số điều của Hiến pháp năm 1992

(3) Xem: Tờ trình Quốc hội về việc sửa đổi một số điều của Hiến pháp năm 1992

(4) Thông báo số 230-TB/TW, ngày 26-3-2009, thông báo Kết luận của Bộ Chính trị về sơ kết 3 năm thực hiện Nghị quyết số 49-NQ/TW

(5) Kết luận số 79-KL/TW, ngày 28-7-2010, của Bộ Chính trị về Đề án đổi mới tổ chức và hoạt động của tòa án, viện kiểm sát và cơ quan điều tra theo Nghị quyết 49-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020

(6) Văn kiện  Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng, Nxb. Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội, 2011, tr. 251

(7) Nghị quyết số 08-NQ/TW, ngày 02-1-2002, của Bộ Chính trị, về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới; Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02-6-2005, của Bộ Chính trị, về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020

(8) GS, TSKH. Đào Trí Úc: “Về Viện Kiểm sát ở Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 4-2011