Cơ sở hoàn thiện các quy định của Hiến pháp về cơ quan tư pháp

Việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp về các cơ quan tư pháp được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lê-nin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng ta về Nhà nước và pháp luật. Trong đó có hai vấn đề rất quan trọng cơ bản:

Một là, chúng ta đang xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, do Đảng lãnh đạo. 

Xây dựng nhà nước pháp quyền tư tưởng xuyên suốt được thể hiện trong các văn kiện của Đảng ta nhiều năm nay. Từ góc độ tổ chức và hoạt động của cơ quan tư pháp, nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa mang những đặc điểm chính sau đây:

- Bảo đảm dân chủ xã hội chủ nghĩa; tôn trọng và bảo đảm quyền con người, quyền công dân. Tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước, nhất là cơ quan tư pháp phải nhằm mục đích bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân theo quy định của pháp luật. 

Hoạt động tư pháp là hoạt động giải quyết các tranh chấp, xử lý các vi phạm pháp luật. Hoạt động đó liên quan trực tiếp đến các quyền và lợi ích của con người, của công dân; trong hoạt động đó, vi phạm quyền con người có nguy cơ xảy ra rất cao.

- Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. 

Đối với nội dung này, có hai vấn đề cần phải được nghiên cứu, giải quyết đúng đắn, hợp lý:

+ Vấn đề thứ nhất, quyền lực nhà nước (cũng là quyền lực của nhân dân) là thống nhất, không thể phân chia; nhưng việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp phải được phân công rõ ràng theo chức năng cơ bản của mỗi loại cơ quan: Quyền lập pháp phải do cơ quan lập pháp (Quốc hội) thực hiện; quyền hành pháp phải do cơ quan hành pháp thực hiện; quyền tư pháp phải do cơ quan tư pháp thực hiện. Không thể để tình trạng giao cho cơ quan hành pháp thẩm quyền ban hành các văn bản pháp luật (thuộc chức năng lập pháp) hoặc thẩm quyền xử lý các vi phạm pháp luật (thuộc chức năng tư pháp) và ngược lại. Bởi vì điều đó trái với nguyên tắc phân công thực hiện quyền lực của nhà nước pháp quyền, dẫn đến tình trạng chồng chéo nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan và vì vậy làm giảm hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà nước.

+ Vấn đề thứ hai, khi đã có sự phân công thực hiện quyền lực nhà nước thì không thể thiếu sự giám sát, kiểm soát việc thực hiện quyền lực giữa các cơ quan đó để tránh lạm quyền. Đây là điểm mới rất quan trọng trong quan điểm xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Đảng ta. 

Tuy nhiên, việc xây dựng các cơ chế (giám sát ngoài hệ thống, giám sát trong từng hệ thống; giám sát nhà nước và giám sát xã hội...) để hoạt động giám sát phù hợp với từng loại cơ quan, tránh chồng chéo, trùng lắp, bảo đảm khách quan, hiệu quả là rất cần thiết.

Đặc biệt, đối với cơ quan tư pháp, nhất là tòa án, cơ chế giám sát, kiểm soát có những đặc điểm xuất phát từ chức năng (xét xử, áp dụng pháp luật để xử lý các vi phạm, tranh chấp pháp luật), tổ chức (theo cấp xét xử, không theo đơn vị hành chính) và các nguyên tắc hoạt động cơ bản, như nguyên tắc xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; nguyên tắc hai cấp xét xử; nguyên tắc tòa án cấp trên giám đốc hoạt động xét xử tòa án cấp dưới… Từ bên ngoài hệ thống, tòa án chịu sự giám sát của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội, của hội đồng nhân dân, giám sát của Chủ tịch nước, phân cấp ngân sách của Chính phủ hoặc Chính phủ là một bên trong các tranh chấp pháp luật. Trong hệ thống này, với tư cách là cơ quan lập pháp, Quốc hội là cơ quan quan trọng nhất trong giám sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan khác, trong đó có cơ quan tư pháp. Chúng tôi cho rằng, Quốc hội có thể thiết lập một hệ thống cơ quan chuyên trách để thực hiện việc giám sát này (tương tự như cơ quan Kiểm toán nhà nước). Đồng thời, các tòa án còn chịu sự giám sát của nhân dân, chủ thể chính của quyền lực nhà nước ở nước ta. Từ bên trong hệ thống, tòa án cấp dưới chịu sự giám đốc xét xử của tòa án cấp trên; chịu sự giám sát của các bên tham gia tố tụng, nhất là tổ chức, cá nhân có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan đến các vụ án do các tòa án xét xử (bằng hình thức kháng cáo, kháng nghị bản án, quyết định của tòa án để xét xử phúc thẩm theo nguyên tắc hai cấp xét xử; đề nghị giám đốc thẩm, tái thẩm; khiếu nại, tố cáo các hành vi, quyết định của tòa án...). 

Từ cách nhìn đó, chúng tôi cho rằng, cần xem xét lại chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp của viện kiểm sát hiện nay. Bởi vì, chúng ta không thể xác định đó là hình thức giám sát trong hay ngoài hệ thống. Hơn nữa, trong nhiều hoạt động tố tụng, nhất là tố tụng hình sự, thông thường viện kiểm sát là một bên tranh tụng; việc giao thêm cho viện kiểm sát chức năng kiểm sát tư pháp dẫn đến tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi”, ảnh hưởng đến tính đúng đắn, khách quan của hoạt động tư pháp. Trong tố tụng hình sự, thực ra điều tra, truy tố đều là hoạt động buộc tội; nhiệm vụ điều tra, truy tố là chung và viện kiểm sát đóng vai trò quyết định (thực hành quyền công tố); trong xét xử, viện kiểm sát vừa buộc tội (thực hành quyền công tố), vừa kiểm sát xét xử là không hợp lý, thiếu khách quan, ảnh hưởng đến nguyên tắc độc lập của tòa án. Cũng chính vì điều này mà trong các luật tố tụng tư pháp nước ta rất khó xác định địa vị tố tụng của viện kiểm sát; thực tiễn cũng cho thấy những năm qua việc thực hiện chức năng này của viện kiểm sát cũng khá hạn chế.

Hai là, thực hiện Chiến lược cải cách tư pháp ở nước ta nhằm mục đích xây dựng hệ thống tư pháp trong sạch, vững mạnh, hiệu quả, bảo vệ công lý, tôn trọng và bảo vệ quyền con người.

Để đạt được mục đích đó, theo chúng tôi, hai vấn đề quan trọng sau đây cần được giải quyết:

- Làm rõ quyền tư pháp và từ đó xác định cơ quan có chức năng thực hiện quyền tư pháp. 

Quyền tư pháp là quyền xét xử, tức quyền áp dụng pháp luật để ra phán quyết về các vi phạm pháp luật và các tranh chấp. Tòa án là cơ quan duy nhất thực hiện quyền tư pháp, là cơ quan xét xử duy nhất của Nhà nước. Vì vậy, xử lý các vi phạm pháp luật bằng chế tài nhà nước, giải quyết các tranh chấp bằng quyền lực nhà nước đều phải thuộc thẩm quyền của tòa án. Các cơ quan nhà nước khác tham gia việc xử lý, giải quyết đó không phải với tư cách thay mặt Nhà nước tiến hành tố tụng mà chỉ như một trong những bên tham gia tố tụng (bảo vệ lợi ích công) hoặc hỗ trợ hoạt động tố tụng. Chỉ có tòa án bằng các thủ tục tố tụng tư pháp chặt chẽ và kịp thời mới bảo đảm cho khả năng chứng minh nhanh chóng, chính xác, phán quyết khách quan; bảo đảm quyền con người, nhất là quyền những người tham gia tố tụng. Hơn nữa, phán quyết của tòa án có tính thực thi cao vì được bảo đảm thực hiện bằng bộ máy cưỡng chế nhà nước - các cơ quan thi hành án. Đồng thời, để áp dụng pháp luật ra phán quyết về các vấn để liên quan đến lợi ích Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, tòa án phải là cơ quan bảo đảm cho pháp luật được hiểu và áp dụng thống nhất. Vì vậy, mở rộng thẩm quyền của tòa án trong xét xử các loại vụ án, giao cho tòa án giải thích và bảo đảm áp dụng thống nhất pháp luật là xu thế tất yếu của nhà nước pháp quyền. Điều đó thể hiện vị trí trung tâm của tòa án trong hệ thống tư pháp; vị trí trọng tâm của hoạt động xét xử trong các hoạt động tư pháp.

- Bảo đảm sự độc lập của tòa án trong thực hiện chức năng tài phán.

Xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật là nguyên tắc quan trọng và đặc thù của hoạt động tư pháp. Độc lập xét xử của tòa án phải được bảo đảm bằng hệ thống các biện pháp pháp lý, tổ chức và chính sách hợp lý.

+ Về pháp lý, nguyên tắc độc lập phải được Hiến pháp ghi nhận và cụ thể hóa trong các văn bản pháp luật khác, nhất là luật tổ chức và các luật tố tụng tư pháp;

+ Về tổ chức, xây dựng các tòa án trên cơ sở các quan hệ tố tụng, không ràng buộc lẫn nhau bằng các quan hệ mệnh lệnh, phục tùng. Cơ chế, thẩm quyền, bổ nhiệm, nhiệm kỳ thẩm phán phải được quy định hợp lý không cản trở thẩm phán, hội thẩm trong các phán quyết của mình. 

+ Về chính sách, bảo đảm cho thẩm phán không phụ thuộc vào các quan hệ hành chính; bảo đảm quyền lợi chính trị và vật chất để họ an tâm trong việc thực hiện nhiệm vụ xét xử. Hay nói cách khác, sự độc lập của thẩm phán phụ thuộc rất nhiều vào chế độ, nhiệm kỳ bổ nhiệm, chế độ lương, phụ cấp nghề nghiệp và các chính sách đặc thù khác... bảo đảm cho họ yên tâm thực hiện nhiệm vụ của mình.

Những bất cập trong quy định của Hiến pháp năm 1992 về cơ quan tư pháp 

Qua thực tiễn hoạt động tư pháp, nhất là hoạt động xét xử của tòa án các cấp những năm qua, trong điều kiện phát triển mới của đất nước, trước yêu cầu của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và cải cách tư pháp ở nước ta, chúng tôi thấy quy định của Hiến pháp hiện hành về các cơ quan tư pháp còn có những bất cập, hạn chế sau đây:

Một là, Hiến pháp chưa xác định rõ cơ quan tư pháp trong hệ thống cơ quan nhà nước. Nếu như theo Hiến pháp thì chỉ có tòa án, viện kiểm sát được coi là các cơ quan tư pháp; nhưng theo các văn kiện của Đảng và nhận thức lý luận cũng như thực tiễn thì phạm vi các cơ quan tư pháp rộng hơn, bao gồm cả cơ quan điều tra, cơ quan thi hành án…

Chúng tôi cho rằng, để xác định vị trí của một cơ quan trong hệ thống bộ máy nhà nước, cần căn cứ vào chức năng mà cơ quan đó thực hiện, chứ không phải các hoạt động mà cơ quan đó tham gia. Ví dụ, Chính phủ, Tòa án Nhân dân tối cao trình các dự án luật (hoạt động lập pháp), nhưng không có nghĩa đó là các cơ quan lập pháp. 

Chức năng tư pháp là chức năng xét xử, tức xem xét, phán quyết về các vi phạm pháp luật và các tranh chấp pháp luật theo quy định của pháp luật. Xem xét, xử lý các vi phạm pháp luật bằng chế tài nhà nước, giải quyết các tranh chấp bằng quyền lực nhà nước thuộc thẩm quyền của tòa án. Hay nói cách khác, hoạt động tư pháp có thể do nhiều cơ quan thực hiện, nhưng chức năng tư pháp duy nhất thuộc về tòa án. Và vì vậy, chỉ nên gọi duy nhất tòa án là cơ quan tư pháp.

Hai là, hệ thống tòa án được tổ chức chưa đủ để thực hiện hết chức năng tư pháp. Trong đó có việc giao cho cơ quan hành pháp xử phạt hành chính (vi cảnh) là trái với nguyên tắc phân công thực hiện quyền lực nhà nước, dẫn đến tình trạng lạm quyền trong xử lý hành chính hiện nay, vi phạm quyền con người. Cần có các tòa án vi cảnh để thực hiện chức năng này.

Ba là, hệ thống tòa án được tổ chức theo đơn vị hành chính và xác định thẩm quyền xét xử theo đơn vị hành chính, việc tổ chức nhiều cấp xét xử ở Tòa án Nhân dân tối cao... là thiếu hợp lý, trái với nguyên tắc hai cấp xét xử, ảnh hưởng đến nguyên tắc độc lập xét xử của tòa án, đến tính kịp thời và hiệu quả của hoạt động xét xử. 

Bốn là, cần xem xét lại quy định của Hiến pháp về việc thành lập các tổ chức ở cơ sở để giải quyết các tranh chấp nhỏ trong nhân dân. Bởi vì, tổ chức này không phải là tư pháp về chức năng cũng như bản chất hoạt động. Thực tiễn cũng cho thấy tính hiệu quả của tổ chức này không cao. Vì vậy, thiết nghĩ cần xem xét có nên đưa thiết chế mang tính xã hội này đến mức hiến định và coi đó như một thiết chế tư pháp hay không?

Tuy nhiên, trong giải quyết các tranh chấp trong các lĩnh vực khác nhau, việc hòa giải giữa các bên đương sự cần được khuyến khích giúp cho vụ việc được giải quyết nhanh chóng, tiết kiệm và hiệu quả; bảo đảm trật tự, an toàn xã hội.

Năm là, một số nguyên tắc hoạt động được Hiến pháp quy định chưa thật phù hợp, gây khó khăn, hạn chế hiệu quả hoạt động tố tụng tư pháp. Việc mở rộng thẩm quyền xét xử của tòa án trong bối cảnh hiện nay là rất cần thiết, phù hợp với xu thế cải cách tư pháp, xây dựng nhà nước pháp quyền. Tuy nhiên, việc mở rộng thẩm quyền sẽ làm tăng nhanh số lượng các vụ việc. Trong bối cảnh đó, việc tòa án vẫn phải tuân theo nguyên tắc xét xử tập thể, xét xử có hội thẩm tham gia trong mọi trường hợp là không hợp lý. 

Sáu là, vị trí, chức năng của viện kiểm sát trong bộ máy nhà nước chưa được xác định rõ ràng. Cần xem xét lại chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp của viện kiểm sát: thay cho kiểm sát điều tra, viện kiểm sát phải chỉ đạo điều tra để thực hiện chức năng buộc tội (công tố) như Nghị quyết số 49-NQ/TW, về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 đã đưa ra; kiểm sát xét xử trong khi vẫn thực hành quyền công tố trong các vụ án hình sự dẫn đến tình trạng vừa buộc tội, vừa kiểm sát thiếu khách quan; tham gia tố tụng các vụ án dân sự, kinh doanh thương mại... là trái với quyền tự quyết, nguyên tắc công bằng, bình đẳng của các đương sự trong xét xử. Đồng thời, việc “tham gia” trực tiếp của viện kiểm sát vào các phiên tòa để kiểm sát xét xử là vi phạm nguyên tắc độc lập xét xử của tòa án.

Bảy là, kỹ thuật lập hiến vẫn còn những bất cập, thiếu thống nhất trong quy định về các cơ quan. Việc dùng các mục không xác định trước các điều luật quy định về tòa án nhân dân, viện kiểm sát nhân dân là không cần thiết…

Những kiến nghị hoàn thiện các quy định của Hiến pháp năm 1992 về cơ quan tư pháp

Trên cơ sở các quan điểm lý luận đã phân tích, những tư tưởng chỉ đạo và yêu cầu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp và những bất cập của Hiến pháp năm 1992, chúng tôi có một số kiến nghị như sau:

Thứ nhất, tách các quy định về tòa án nhân dân và viện kiểm sát nhân dân thành các chương khác nhau trong Hiến pháp. Chức năng tư pháp (xét xử) thuộc duy nhất tòa án; vì vậy, tòa án là cơ quan tư pháp trong bộ máy nhà nước bất kỳ quốc gia nào. Một số cơ quan khác mặc dù thực hiện các hoạt động tư pháp nhưng không phải là cơ quan tư pháp.

Còn chức năng của viện kiểm sát cho đến nay chưa được xác định rõ ràng. Thay mặt Nhà nước thực hiện việc điều tra, truy tố người phạm tội ra trước tòa án và bảo vệ sự buộc tội đó trước tòa thuộc chức năng hành pháp. Còn viện kiểm sát được thiết lập để kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong các lĩnh vực đời sống xã hội thuộc chức năng giám sát. 

Và từ đây có thể có hai phương án tổ chức viện kiểm sát: 1- Thành lập cơ quan công tố thuộc Chính phủ (như Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 đã đề cập. Trong trường hợp này, mối quan hệ giữa cơ quan hành pháp và tư pháp thông qua cơ quan công tố); 2- Thành lập viện kiểm sát như một cơ quan giám sát chung của Quốc hội thuộc cơ quan lập pháp có vị trí độc lập tương đối (tương tự cơ quan Kiểm toán nhà nước).

Thứ hai, quy định của Hiến pháp về các cơ quan nhà nước nói chung, về tòa án nhân dân, viện kiểm sát nhân dân nói riêng phải thể hiện đầy đủ bốn yếu tố: 1- Hệ thống tổ chức; 2- Chức năng; 3- Vị trí, mối quan hệ với các cơ quan nhà nước khác; 4- Các nguyên tắc tổ chức và hoạt động cơ bản. 

Thứ ba, như vậy, các quy định về tòa án nhân dân (cơ quan tư pháp) trong Hiến pháp gồm:

- Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử, thực hiện quyền tư pháp. Tòa án nhân dân bao gồm Tòa án Nhân dân tối cao, tòa án nhân dân các cấp khác (bao gồm tòa vi cảnh) và các tòa án quân sự. Trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền, hội nhập quốc tế và tôn trọng, bảo vệ quyền con người hiện nay, nên chăng bỏ quy định về tòa án đặc biệt.

- Tòa án Nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất, giám đốc hoạt động xét xử của các tòa án cấp dưới và tòa án đặc biệt. Tòa án cấp trên giám đốc hoạt động xét xử của tòa án cấp dưới. Tòa án Nhân dân tối cao có nhiệm vụ bảo đảm áp dụng thống nhất pháp luật bằng cách tổng kết thực tiễn xét xử, giải thích pháp luật và ban hành án lệ.

- Chánh án Tòa án Nhân dân tối cao do Quốc hội bầu; Thẩm phán Tòa án Nhân dân tối cao do Chủ tịch nước bổ nhiệm vô thời hạn căn cứ vào phê chuẩn của Quốc hội; chế độ bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi miễn, nhiệm kỳ thẩm phán tòa án các cấp và chế độ bầu cử, nhiệm kỳ của hội thẩm nhân dân nên để cho luật định.

- Các tòa án nhân dân chịu sự giám sát của cơ quan dân cử. Chánh án Tòa án nhân dân tối cao chịu trách nhiệm và báo cáo công tác tòa án trước Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước. Các tòa án khác chỉ báo cáo trước cơ quan dân cử.

- Các nguyên tắc hoạt động cơ bản sau của tòa án cần được quy định trong Hiến pháp: 1- Nguyên tắc hai cấp xét xử; 2- Nguyên tắc độc lập xét xử; 3- Nguyên tắc xét xử có Hội thẩm tham gia, trừ trường hợp luật định khác; 4- Nguyên tắc xét xử công khai trừ trường hợp luật định khác; 5- Nguyên tắc xét xử tập thể, trừ trường hợp luật định khác; 6- Nguyên tắc bảo đảm quyền bào chữa của bị cáo, quyền bảo vệ quyền lợi của đương sự; 7- Nguyên tắc tranh tụng.

Những nội dung trên cần được thể hiện bằng ngôn ngữ lập hiến chặt chẽ, rõ ràng. Những kiến nghị của chúng tôi cho thấy cả về nội dung và kỹ thuật lập hiến, hầu hết các điều của Hiến pháp năm 1992 đều được sửa đổi hoặc hủy bỏ và cần bổ sung một số điều. Vì vậy, chúng tôi đề nghị cần phải sửa đổi căn bản Hiến pháp năm 1992./.