1 - Vì sao phải xây dựng quy chế bảo vệ môi trường ở cấp cơ sở

Bảo vệ môi trường đang trở thành một yêu cầu tối quan trọng không những của riêng từng quốc gia, mà còn là của toàn cầu. Kinh nghiệm của nhiều quốc gia cho thấy, hy sinh lợi ích môi trường sống để đạt được tăng trưởng nhanh sẽ phải trả giá đắt hơn nhiều lần (thậm chí là khó khắc phục những tổn hại về môi trường).

Bởi vậy, nếu chúng ta không đặt đúng vị trí, vai trò của công tác bảo vệ môi trường, sẽ không thể kiểm soát nổi các hành vi vi phạm, xâm hại đến môi trường. Trước hết, yếu tố tổ chức quản lý môi trường có ý nghĩa quyết định. Nghĩa là phải có một hệ thống tổ chức theo ngành dọc (hoặc chuyên trách hoặc kiêm nhiệm) nhưng có đủ quyền lực để xử lý nghiêm và kịp thời những hành vi vi phạm môi trường, đồng thời cũng có biện pháp để khuyến khích những cá nhân hay tổ chức có tinh thần trách nhiệm trong việc bảo vệ môi trường, và phải được bắt đầu từ các cấp chính quyền cơ sở.

Một là, các hiện tượng xâm hại đến môi trường sinh thái đều xuất phát từ các hoạt động sản xuất và sinh hoạt của con người, nghĩa là trong quá trình tác động vào thế giới tự nhiên để tạo ra các giá trị sử dụng phục vụ cho chính mình. Mặc dầu các hoạt động sản xuất và sinh hoạt rất đa dạng và phong phú làm cho các dạng thức gây hại đến môi trường cũng muôn hình muôn vẻ, nhưng chúng, trước hết và trực tiếp nhất, tác động tiêu cực đến cộng đồng dân cư nơi xẩy ra các hành vi vi phạm môi trường. Tuy quy mô và mức độ gây hại môi trường có thể là nhỏ, nhưng về số lượng thì các hành vi vi phạm môi trường cấp cơ sở, nơi có khu dân cư, chợ và các cơ sở sản xuất nhỏ..., thường chiếm tỷ lệ cao nhất. Tác động tiêu cực của các hành vi cấp cơ sở này thường là trực tiếp đến sức khỏe của người dân trong khu dân cư, như ô nhiễm rác bẩn, nước thải sinh hoạt, tiếng ồn.

Theo nguyên tắc quản lý theo vùng và lãnh thổ, thì chúng đều phải chịu sự quản lý của một cấp chính quyền địa phương hay cơ sở nào đó, và trước hết là chịu sự quản lý của các cấp chính quyền cơ sở. Và chính các cấp cấp cơ sở là nơi có đủ khả năng xử lý trực tiếp và kịp thời nhất các hành vi vi phạm môi trường (có thể gọi là ở mức xử lý ban đầu hay sơ cấp).

Hai là, vai trò giám sát và kiểm tra của cộng đồng có một ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong việc phát hiện các hành vi vi phạm môi trường. Nhiều địa phương, thôn, bản sở dĩ làm tốt công tác bảo vệ môi trường sống là do đã xây dựng được các hương ước, lấy quan hệ luật tục làm cơ sở điều chỉnh hành vi, trong đó quy định rõ ràng những điều khoản cần thiết để điều tiết các hành vi của các thành viên, như: xây dựng nhà vệ sinh, khu chăn nuôi, khu vực sản xuất, tiếng ồn, thu gom rác thải sinh hoạt...

Kinh nghiệm cho thấy, phát động quần chúng tham gia bảo vệ môi trường có thể được coi là phương pháp tốt nhất, có một ý nghĩa sâu xa và quyết định, nhất là trong điều kiện cảnh sát môi trường nước ta chưa kiện toàn và hoàn chỉnh. Biến hàng triệu tai mắt của quần chúng thành những ngọn đèn pha soi rọi khắp nơi, không để cho bất kỳ một hành động nào của con người có thể làm hại đến môi trường sống, trước hết là đến môi trường không khí, môi trường nước, môi trường đất và tiếng ồn... có thể bị bỏ qua. Điều này là rất phù hợp với năng lực quản lý môi trường của các cấp hành chính cơ sở.

Ba là, về mặt không gian và thời gian, chính quyền cấp cơ sở là nơi gần và sát với các hoạt động sản xuất và sinh hoạt của người dân, có đủ khả năng nắm bắt kịp thời các thông tin về vi phạm và bảo vệ môi trường. Từ đó, các cấp cơ sở có khả năng đưa ra những biện pháp ban đầu hữu hiệu có tác dụng ngăn chặn kịp thời, tránh được những hậu quả tiêu cực lớn do để vi phạm kéo dài.

Bởi vậy, tăng cường quyền lực thực sự cho các cấp cơ sở trong việc kiểm soát và thực thi pháp luật về bảo vệ môi trường là thực sự cần thiết. Tuy nhiên, vấn đề quan trọng là phải lựa chọn các hình thức cụ thể để tăng cường quyền lực ấy. Trong xu thế cải cách hành chính hiện nay, vừa phải giảm biên chế mạnh, tinh giản bộ máy nhưng vừa phải tăng hiệu suất công việc là yêu cầu rất quan trọng. Do đó, song song với việc kiện toàn bộ máy ngành dọc từ cấp trung ương tới cơ sở, thiết nghĩ cũng nên xây dựng quy chế bảo vệ môi trường ở các cấp này.

2 - Biện pháp nâng cao vị trí, vai trò của chính quyền cấp cơ sở trong bảo vệ môi trường

Thực tế qua mấy năm thực hiện Chỉ thị 30 của Bộ Chính trị và các nghị định của Chính phủ về xây dựng Quy chế Dân chủ cơ sở, việc khuyến khích các yếu tố tự quản, phát huy vai trò của quần chúng thực sự có tác dụng tốt. Việc triển khai cácnghị định: 29/NĐ-CP, 07/NĐ-CP, 71/NĐ-CP cho thấy việc quản lý thông qua các quy chế nhằm đề cao vai trò tự quản là rất phù hợp với hoàn cảnh cụ thể của nước ta.

Qua khảo sát bước đầu, chúng tôi thấy, việc xây dựng quy chế bảo vệ môi trường ở các cấp cơ sở có thể giải quyết được mấy nhiệm vụ quan trọng, như sau:

- Xây dựng một hệ thống các văn bản chính thức, có tính chất quy chế về bảo vệ môi trường ở cấp cơ sở, thông qua việc thảo luận công khai trong nhân dân với những điều khoản đơn giản, dễ hiểu, dễ thực hiện và sát thực với từng điều kiện cụ thể của địa phương thuộc phạm vi quản lý của các cấp, trong đó có cấp cơ sở, làm cho nhận thức về bảo vệ môi trường được thẩm thấu vào từng người dân ngay từ trong quá trình thảo luận xây dựng quy chế bảo vệ môi trường.

- Mọi người dân đều được huy động vào việc giám sát,phát hiện các hành vi viphạm môi trường. “Môi trường là của mọi người”, mỗi vi phạm dù nhỏ cũng ảnh hưởng đến mình và những người khác trong cộng đồng. Do đó, vai trò của cộng đồng thực sự được phát huy thông qua quy chế bảo vệ môi trường. Những phát hiện, dù nhỏ, cũng có tác dụng quản lý rất hiệu quả, vì người hoặc cơ quan quản lý có nguồn thông tin kịp thời để đề ra biện pháp xử lý.

- Khi quản lý môi trường bằng việc thực hiện quy chế có tác dụng phát huy tinh thần làm chủ tập thể của người dân, thì không nhất thiết phải cơ cấu nhiều biên chế quản lý. Điều này là rất phù hợp với hoàn cảnh hiện nay của nước ta.

3 - Nội dung của việc xây dựng các điều khoản thưởng, phạt viphạm môi trường

Một trong những biện pháp có tính chất hỗ trợ cho công tác kiện toàn tổ chức cấp cơ sở và xây dựng quy chế là thiết kế các điều khoản thưởng/phạt bằng kinh tế và hành chính để các cấp cơ sở có thể áp dụng trong quá trình thực thi quy chế và quản lý môi trường cấp cơ sở.

Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng quy chế thưởng, phạt kinh tế và hành chính đối với các vi phạm và bảo vệ môi trường xuất phát từ hai công cụ điều tiết chính:

Công cụ kinh tế được áp dụng xuất phát từ nguyên tắccơ bản là: “người gây ô nhiễm phải trả tiền đền bù”, “người làm lợi cho môi trường phải được thưởng thích đáng”. Các nước đã áp dụng rộng rãi các phương pháp kinh tế và thực tế cho thấy, chúng đã đem lại tác dụng rất tốt. Chẳng hạn, một cá nhân hay tập thể thường dễ nhận thấy một món tiền phạt nặng hay một phần thưởng thích đáng là thiết thân hơn so với các hình phạt bằng hành chính hay luật pháp. Hơn thế nữa, các hình thức thưởng, phạt bằng kinh tế thường dễ áp dụng cho các hành vi vi phạm môi trường ở cấp cơ sở, và thông qua các quy chế bảo vệ môi trường hoặc các hương ước nội bộ của từng địa phương.

Ngoài ra, lệ phí hoặc thuế về bảo vệ môi trường sẽ có tác dụng tạo nguồn tài chính cho các hoạt động bảo vệ môi trường ở ngay cơ sở, giảm bớt gánh nặng đầu tư ngân sách của Nhà nước. Nhờ đó sự gắn kết trách nhiệm trong cộng đồng sẽ được cải thiện, đồng thời kích thích các thành viên trong cộng đồng nâng cao tinh thần bảo vệ môi trường.

Thưởng bằng kinh tế là làm cho lợi ích kinh tế của cá nhân hay tổ chức được tăng lên do đã có hành động tích cực nhằm bảo vệ môi trường sống trong phạm vi quản lý của các cấp cơ sở. Nó còn có tác dụng làm gương cho người khác thấy được cái lợi và niềm vinh dự của việc có đóng góp tích cực cho công tác bảo vệ môi trường.

Phạt bằng kinh tế là làm cho các cá nhân hay tổ chức đã có hành vi vi phạm, gây hại đến môi trường, buộc phải có những đền bù thỏa đáng. Mức đền bù đó được huy động vào một quỹ chung do các tổ chức bảo vệ môi trường ở các cấp cơ sở quản lý. Ngoài ra, phạt bằng kinh tế còn có tác dụng răn đe, làm cho mọi người thấy trước được tác hại của việc thiếu trách nhiệm đối với môi trường sống, để có biện pháp bảo vệ môi trường trong tất cả các khâu của sản xuất và sinh hoạt.

Các biện pháp thưởng/ phạt bằng kinh tế thường có tính linh hoạt và mềm dẻo, dễ áp dụng đối với các cấp cơ sở và mang lại hiệu quả cao trong việc thực thi các biện pháp bảo vệ môi trường.

Biện pháp hành chính trong quản lý môi trường thường dựa vào các biện pháp chỉ huy và kiểm soát, cao hơn nữa là kiểm soát trực tiếp bằng luật lệ do cảnh sát môi trường trực tiếp tiến hành. Các phương pháp hành chính thường có giới hạn nhất định đối với chính quyền cấp cơ sở, như: cần phải có một lực lượng cán bộ kiểm tra, kiểm soát lớn mới có thể thu thập thông tin, chứng cứ để thi hành các biện pháp thưởng/phạt hành chính; ít khuyến khích tính tự nguyện và sự gắn kết lợi ích cộng đồng dân cư trong việc tự nguyện bảo vệ và phát hiện các hành vi vi phạm môi trường.

Thưởng bằng hành chính là việc sử dụng các công cụ khuyến khích về mặt pháp chế và tinh thần để thông qua các tấm gương tiêu biểu trong công tác bảo vệ môi trường trong phạm vi quản lý của các cấp cơ sở.

Phạt bằng hành chính ở cấp cơ sở là mức đầu tiên thực thi pháp luật nhằm cảnh báo hoặc răn đe các cá nhân và tổ chức có dấu hiệu hoặc hành vi làm hại đến môi trường sống.

Các biện pháp thưởng/ phạt hành chính cho phép các cơ quan quản lý môi trường cấp cơ sở kiểm soát hành vi của các cá nhân hay tập thể trong khu vực mình quản lý, giám sát hậu quả của các hành vi đó đối với môi trường. Do đó, chúng luôn có tính cưỡng chế, bắt buộc đối với việc tuân thủ các quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường.

Tất cả các biện pháp phạt bằng kinh tế và hành chính thường chỉ áp dụng đối với các hành vi đang ở mức độ nhẹ, nghĩa là chưa tới mức phải đưa ra truy tố trước pháp luật về các tội danh quy định như trong Luật Bảo vệ môi trường. Cho nên chúng vừa rất kịp thời trong việc thực thi áp dụng, vừa phù hợp với tầm quản lý và quyền hạn của cấp cơ sở.

Trong điều kiện nước ta, khi ngân sách nhà nước còn eo hẹp, các nguồn lực cho công tác bảo vệ môi trường nói chung, và ở cấp cơ sở nói riêng còn hạn chế, thì việc có một hệ thống các quy chế thưởng/phạt như vậy sẽ vừa có tác dụng giáo dục vừa tăng nguồn thu cho việc thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường cho các cấp cơ sở; khuyến khích kịp thời nhân dân thực hiện nghiêm chỉnh các quy định của Nhà nước về bảo vệ môi trường; tạo ra phong trào quần chúng rộng lớn bảo vệ môi trường sống.