Nội hàm của ngoại giao công chúng

Thuật ngữ “ngoại giao công chúng” xuất hiện lần đầu tiên trong một bài báo viết về Tổng thống thứ 14 của Hoa Kỳ Phranh-cơ-lin Pi-xơ (Franklin Pierce), đăng trên tờ Thời báo Luân-đôn (Anh) vào tháng 1-1856, trong đó “ngoại giao công chúng” được đề cập đến với ý nghĩa tương tự cụm từ “văn minh” khi yêu cầu những nhà chính khách ngoại giao Mỹ cần có tác phong chuẩn mực, làm gương cho người dân trên toàn đất nước. Đây có thể được xem là một trong những nội hàm đầu tiên của thuật ngữ “ngoại giao công chúng”.

Hơn 100 năm sau, năm 1965, Ét-mun Gu-lai-ân (Edmund Gullion) - Hiệu trưởng Trường Luật quốc tế và Ngoại giao Fletcher danh tiếng thuộc Đại học Tufts của Mỹ, đưa ra khái niệm khá đầy đủ về ngoại giao công chúng, khi thành lập Trung tâm Ngoại giao công chúng mang tên Edward R. Morrow. Thuật ngữ “ngoại giao công chúng” của nhà ngoại giao E. Gu-lai-ân khi đó bao trùm tất cả các hoạt động thông tin của Cục Thông tin Hoa Kỳ (USIA) và chức năng trao đổi văn hóa do Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ đảm trách. Theo đó, ngoại giao công chúng xử lý những vấn đề liên quan tới tác động của công luận đối với quá trình hoạch định và triển khai chính sách đối ngoại. Ngoại giao công chúng đề cập tới các phương diện của quan hệ quốc tế vượt ra ngoài khuôn khổ của ngoại giao truyền thống; định hướng dư luận của chính phủ ở các nước khác; sự tương tác giữa các nhóm lợi ích phi chính phủ của nước này với nước khác; tuyên truyền về công tác đối ngoại và tác động của nó đến chính sách; thông tin, tiếp xúc giữa các nhà ngoại giao và giới truyền thông nước ngoài; các quá trình thông tin, giao lưu giữa các nền văn hóa. Trọng tâm của ngoại giao công chúng là luồng thông tin và ý tưởng xuyên quốc gia(1). Tuy nhiên, thuật ngữ này sau đó đã gây nên nhiều tranh cãi do mang nặng tính tuyên truyền, chưa có tính hai chiều và chủ yếu nhằm đối phó với những chính sách, hệ tư tưởng của các nước xã hội chủ nghĩa lúc đó.

Năm 1987, Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ đã định nghĩa lại: “ngoại giao công chúng” là “những chương trình do chính phủ bảo trợ, nhằm cung cấp thông tin hay tác động vào ý kiến công chúng các nước thông qua những công cụ chính là các ấn phẩm, phim ảnh, các hoạt động trao đổi văn hóa, đài phát thanh và truyền hình”.

Hiện nay, định nghĩa được chấp nhận rộng rãi nhất về ngoại giao công chúng đó là quá trình truyền thông của một chính phủ tới công chúng các nước khác nhằm mang lại sự hiểu biết về quan điểm và tư tưởng của nước đó, thể chế và văn hóa cũng như mục tiêu và chính sách của nước đó. Cách hiểu này cho thấy, ngoại giao công chúng hướng tới đối tượng bên ngoài của một quốc gia, là phương thức ngoại giao có nhiều chủ thể của quốc gia tham gia và sử dụng các phương tiện truyền thông đa dạng nhằm tác động đến tình cảm, suy nghĩ của công chúng nước ngoài, tạo một hình ảnh đẹp về quốc gia mình, qua đó tác động tới chính sách, quan hệ ngoại giao đối với chính phủ nước ngoài.

Vì vậy, ngoại giao công chúng là cách thức một quốc gia, tổ chức hay cá nhân giao tiếp, tương tác với nhân dân, công chúng, chủ thể phi nhà nước của các nước khác, nhằm hình thành nhận thức về giá trị, tư tưởng và văn hóa, thể chế, mục tiêu phát triển, các chính sách hiện thời của quốc gia đó... trong các đối tượng này, từ đó có ảnh hưởng đến những quyết định chính trị của các đối tượng.

Về phương thức triển khai, ngoại giao công chúng là quá trình chuyển tải thông tin về chính sách nhằm thu hút, thuyết phục đối tượng và xây dựng các mối quan hệ tin cậy, cấu trúc xã hội để thúc đẩy các mục tiêu chính sách, bao gồm bốn phương thức chính có liên hệ mật thiết với nhau: 1- Quản lý thông tin (thông tin thường xuyên về chính sách, xử lý khủng hoảng truyền thông); 2- Truyền thông chiến lược (các chiến dịch vận động, hoạt động, sự kiện, dự án dài hạn để củng cố thông điệp về chính sách); 3- Hoạt động hợp tác, trao đổi, giao lưu trực tiếp (về văn hóa, học thuật, khoa học - kỹ thuật, giáo dục, thể thao...); 4- Xây dựng lòng tin, kết nối và mở rộng mạng lưới quan hệ với các cá nhân có ảnh hưởng.

Do tầm quan trọng về chiến lược và tính tổng hợp, toàn diện, khái niệm “ngoại giao công chúng” được cho là bao trùm cả ngoại giao văn hóa, ngoại giao kinh tế và thông tin, tuyên truyền đối ngoại... Ngoại giao công chúng cũng là một thành tố trong “sức mạnh mềm” của quốc gia. Khi phân tích về mối quan hệ giữa “sức mạnh mềm” và “ngoại giao công chúng”, Giô-xép Nai (Joseph Nye) - Giáo sư quan hệ quốc tế tại Trường Quản lý nhà nước John F. Kennedy thuộc Đại học Harvard của Mỹ nhấn mạnh, ngoại giao công chúng với tư cách là công cụ chuyển tải thông điệp và huy động nguồn lực chỉ có thể tạo nên “sức mạnh mềm” với điều kiện bản thân các nguồn lực đó phải hấp dẫn, lôi cuốn (văn hóa, giá trị) hay chính danh, hợp lệ (chính sách)(2). Như vậy, có thể hiểu “sức mạnh mềm” và “ngoại giao công chúng” là hai khái niệm bổ trợ cho nhau. “Sức mạnh mềm” là một nguồn tài nguyên, còn “ngoại giao công chúng” đóng vai trò là một cơ chế tìm kiếm và tận dụng các nguồn lực tài nguyên “sức mạnh mềm” đó.

Cùng với sự phát triển của toàn cầu hóa, khoa học - công nghệ, nhất là công nghệ thông tin và xu hướng đề cao “sức mạnh mềm”, tính toàn diện trong các hoạt động ngoại giao và vai trò của các chủ thể phi nhà nước trong hoạch định và triển khai chính sách đối ngoại của các quốc gia ngày càng gia tăng, ngoại giao công chúng đang trở thành xu thế phổ biến, là một trong những ưu tiên của nhiều quốc gia nhằm hỗ trợ cho các hoạt động ngoại giao nhà nước. Mỹ, Trung Quốc, Hàn Quốc, Nga... đều đã thành lập cơ quan chuyên trách hoặc có các chương trình riêng dành cho việc nghiên cứu, phát triển các chính sách về ngoại giao công chúng dưới nhiều hình thức, cách thức khác nhau, mang lại hiệu quả đối với công tác thông tin đối ngoại, cũng như góp phần duy trì ảnh hưởng nhất định của mỗi quốc gia đối với khu vực và thế giới. Thực tế cho thấy, không chỉ các cường quốc mới triển khai ngoại giao công chúng thành công. Theo bảng xếp hạng “Sức mạnh mềm” toàn cầu năm 2017 của Trung tâm Ngoại giao công chúng thuộc Đại học Southern California, (Mỹ), Thụy Sĩ xếp thứ 7 và Xin-ga-po xếp thứ 20 về “sức mạnh mềm” toàn cầu, trong khi Trung Quốc xếp thứ 25 và Nga xếp thứ 26, mặc dù có nguồn lực lớn hơn nhiều.

Có thể thấy, các nước bắt đầu triển khai ngoại giao công chúng khi đạt được một số điều kiện trong và ngoài nước, cụ thể là: trong nước, có tiềm năng “sức mạnh mềm”, tiềm lực kinh tế, độ ổn định chính trị; ngoài nước, có ảnh hưởng quốc tế đạt đến một mức độ nhất định. Vào giữa thập niên đầu thế kỷ XXI, khi vượt qua “giai đoạn đen tối”, bắt đầu bước vào giai đoạn hồi phục và phát triển, nước Nga nhận thức được mức độ quan trọng của ngoại giao công chúng. Việc cải thiện hình ảnh quốc tế của Nga càng trở nên cấp bách hơn giai đoạn trong và sau cuộc chiến Gru-di-a (năm 2008), giai đoạn 2011 - 2012 với những cuộc xuống đường phản đối chính phủ liên quan đến cuộc khủng hoảng Crưm. Nga đã triển khai một chiến dịch đưa thông tin, hình ảnh của Nga ra nước ngoài, tái cấu trúc, định hình lại hình ảnh để thích ứng với bối cảnh và lợi ích của mình. Kênh truyền hình Nước Nga ngày nay (Russian Today), nhất là Quỹ Thế giới Nga (Ruski Mir) do Tổng thống Nga V. Pu-tin ký sắc lệnh thành lập chính là sản phẩm của ngoại giao công chúng Nga với mục tiêu thúc đẩy ngôn ngữ, văn hóa và quan điểm của Nga ra toàn thế giới.

Mặt khác, trong bối cảnh môi trường thông tin đang thay đổi nhanh chóng dưới tác động của cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư (Cách mạng công nghiệp 4.0), các phương thức triển khai thông tin đối ngoại và văn hóa đối ngoại - hai thành tố chính của ngoại giao công chúng - đến nay đã bộc lộ sự “tới hạn”. Các hình thức, như xuất bản các tờ báo đối ngoại, ấn phẩm tuyên truyền, tổ chức các tuần/ngày văn hóa... hầu hết đã và đang phát huy hiệu quả. Cách làm kiểu “xuôi chiều” mang tính chất tuyên truyền không gần với nhu cầu công chúng, thiếu hấp dẫn, thiếu độ tin cậy, đã cho thấy sự giới hạn của nó. Do đó, việc tìm những phương thức, cách thức mới có hiệu quả hơn là vấn đề cần thiết. Sự phát triển của truyền thông mới, nhất là mạng xã hội đang tạo ra những cơ hội lớn cho ngoại giao công chúng, giúp các nước đi tắt, đón đầu; tạo điều kiện cho việc thực hiện nhiều hình thức tuyên truyền khác nhau, với dung lượng thông tin lớn hơn, dễ chia sẻ; tạo ra sự tương tác hai chiều thuận tiện, đồng thời hỗ trợ đắc lực cho công tác đối ngoại giữa cơ quan đối ngoại của Nhà nước với các tổ chức phi chính phủ, giữa Nhà nước với nhân dân diễn ra dễ dàng, hiệu quả hơn. Mạng xã hội mở ra cơ hội có thể sử dụng vào ngoại giao công chúng một cách “nhanh về thời gian, rộng về diện tiếp cận và rẻ về chi phí” mà các phương thức truyền thống không có được(3). Theo thống kê hiện nay, trong số 7.676 tỷ người trên thế giới có 4.388 tỷ người dùng in-tơ-nét, 3.484 tỷ người sử dụng mạng xã hội...(4). Với quy mô dân số khoảng 95 triệu người (xếp thứ 15 trên thế giới, trong đó, tỷ lệ người sử dụng in-tơ-nét chiếm hơn 60% dân số), Việt Nam là quốc gia đứng thứ 16 trên thế giới về số lượng người sử dụng in-tơ-nét. Tính đến giữa năm 2018, Việt Nam có khoảng 360 mạng xã hội của tổ chức, doanh nghiệp trong nước được cấp giấy phép và đang hoạt động. Với khoảng 55 triệu người sử dụng mạng xã hội, chiếm khoảng 57% dân số và chủ yếu tập trung sử dụng các mạng xã hội lớn, như Facebook, YouTube, Zalo(5)..., Việt Nam đứng thứ 7 trên thế giới về số người sử dụng mạng xã hội(6).

Sự phát triển của các phương thức thông tin đối ngoại tất yếu dẫn đến sự thay đổi trong tư duy, cách thức đối ngoại của các quốc gia. Mười hai năm sau khi mạng in-tơ-nét được giới thiệu đến với thế giới, năm 2004, Trung Quốc đã thành lập Phòng Ngoại giao công chúng, trực thuộc Vụ Thông tin, Bộ Ngoại giao Trung Quốc. Việc ứng dụng ngoại giao công chúng vào công tác thông tin đối ngoại đã giúp Trung Quốc tạo dựng ảnh hưởng không chỉ đối với các quốc gia láng giềng, mà còn vươn xa tới các quốc gia phương Tây, như Mỹ, Ca-na-đa... Nếu không theo kịp sự phát triển của công nghệ, giữ nguyên tư duy, phương thức cũ trong thông tin đối ngoại, nền đối ngoại sẽ dần mất đi sự tin cậy, xa rời nhu cầu của công chúng.

Bên cạnh đó, tình hình thế giới trong những năm gần đây xuất hiện nhiều biến động mới, bất định, khó lường, đe dọa đến an ninh toàn cầu, chủ nghĩa đa phương, làm nảy sinh căng thẳng giữa các quốc gia không cùng lợi ích. Những biện pháp ngoại giao truyền thống không còn phát huy tác dụng tối ưu trong việc tham gia giải quyết các mối căng thẳng này, đặc biệt là khi xuất hiện mâu thuẫn có thể dẫn tới xung đột vũ trang. Vì vậy, ngoại giao công chúng trở thành biện pháp mới nhằm ứng phó với những thách thức mới, các vấn đề bao trùm, mang tính toàn cầu. Theo nhà nghiên cứu Giô-xép Nai, ngoại giao công chúng cũng là công cụ giải quyết khủng hoảng. Thay cho các hoạt động trao đổi, quan hệ giữa các chính phủ và các chính khách, ngoại giao công chúng hướng phần nhiều tới người dân, qua đó giúp xây dựng mối quan hệ bền vững, hiệu quả hơn và tránh các xung đột không cần thiết.

Để đẩy mạnh ngoại giao công chúng ở Việt Nam

Nền ngoại giao Việt Nam hiện đại gắn liền với những tư tưởng lớn về ngoại giao Hồ Chí Minh. Có thể nói, Chủ tịch Hồ Chí Minh là người đặt nền móng đầu tiên cho ngoại giao công chúng ở Việt Nam - đó chính là “ngoại giao tâm công”, ngay từ những ngày đầu tiên khi nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa mới ra đời, nhờ đó đã giành được sự ủng hộ quý báu của nhân dân tiến bộ trên toàn thế giới và các tổ chức quốc tế đối với sự nghiệp cách mạng của Việt Nam.

Tuy chưa định hình thật rõ, nhưng nhiều năm qua, đặc biệt là trong quá trình hội nhập quốc tế, ngoại giao công chúng đã và đang được triển khai hiệu quả ở Việt Nam. Chiến lược ngoại giao văn hóa, việc đẩy mạnh giao lưu nhân dân, sử dụng các công cụ văn hóa và thông tin đối ngoại trong quan hệ quốc tế... chính là những biểu hiện sinh động của ngoại giao công chúng, phát huy “sức mạnh mềm”.

Sau hơn 30 năm đổi mới, Việt Nam đang trở thành một quốc gia tầm trung, xét cả về thực lực và vị thế. Nói cách khác, Việt Nam đã bước sang giai đoạn có “nguồn lực”, “năng lực” và “nhu cầu” cần phải triển khai ngoại giao công chúng. Hội nghị Ngoại giao lần thứ 30 (năm 2018) của Việt Nam với chủ đề “Ngoại giao Việt Nam: Chủ động, sáng tạo, hiệu quả, thực hiện thắng lợi Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XII” đã phân tích, chỉ ra một số biểu hiện cho thấy dáng dấp của một “cường quốc hạng trung”, xét trên cả bốn tiêu chí là định lượng, chức năng, hành vi và bản sắc. Là quốc gia có diện tích đứng thứ 65, dân số đứng thứ 15 và quy mô nền kinh tế đứng thứ 46 thế giới(7); là thành viên của các tổ chức, diễn đàn khu vực và quốc tế quan trọng, như Diễn đàn Hợp tác kinh tế châu Á - Thái Bình Dương (APEC), Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN), Diễn đàn Hợp tác Á - Âu (ASEM)...; lần thứ hai đảm nhiệm vị trí Ủy viên không thường trực Hội đồng bảo an Liên hợp quốc và là nước ASEAN duy nhất có quan hệ đối tác chiến lược và đối tác toàn diện với toàn bộ Nhóm các nền công nghiệp phát triển hàng đầu thế giới (G-7); 16/20 nước thuộc Nhóm các nền kinh tế phát triển và mới nổi (G-20), Việt Nam đã và đang chủ động tham gia các công việc quốc tế, phát huy vai trò trên các diễn đàn đa phương, trở thành một thành viên tích cực trong việc gìn giữ hòa bình, đầu tư, phát triển toàn cầu.

Việt Nam đang bước vào giai đoạn mới trong tiến trình hội nhập quốc tế. Do vậy, để triển khai một nền ngoại giao toàn diện và hiện đại, đã đến lúc cần tăng cường phát huy “sức mạnh mềm”, đẩy mạnh ngoại giao công chúng để đáp ứng hiệu quả những yêu cầu mới đặt ra.

Để công tác ngoại giao công chúng được triển khai cụ thể, hiệu quả, thiết thực trong thời gian tới, không thể chỉ dựa vào những hiệu ứng truyền thông và cách làm dựa trên kinh nghiệm như thời gian qua; ngoại giao công chúng cần được xây dựng trở thành một hình thức ngoại giao song hành cùng với các hình thức ngoại giao truyền thống khác. Cụ thể là:

Thứ nhất, nghiên cứu để có chiến lược/chính sách ngoại giao công chúng, trong đó xác định nội hàm của ngoại giao công chúng của Việt Nam, cũng như các phương thức thực hiện ngoại giao công chúng và phải được thể chế hóa bằng văn bản. Các nước có nền ngoại giao công chúng mạnh đều đưa nội hàm ngoại giao công chúng vào văn bản về chính sách đối ngoại. Đơn cử như, Nhật Bản đề cập đến ngoại giao công chúng trong Sách Xanh ngoại giao năm 2004, trong đó trọng tâm là văn hóa hiện đại; Mỹ xác định nội hàm ngoại giao công chúng trong nhiều văn bản của Bộ Ngoại giao, Chính phủ và Quốc hội Mỹ... Về nội hàm, ngoại giao công chúng của Việt Nam có thể bao gồm hai thành tố chính là thông tin đối ngoại và văn hóa đối ngoại, tạo ra các phương thức để giao tiếp và tác động đối với công chúng cũng như các chủ thể phi nhà nước của các quốc gia khác, truyền tải thông điệp, các giá trị và xây dựng hình ảnh quốc gia của Việt Nam theo hướng tích cực nhằm triển khai các mục tiêu đối ngoại và phục vụ lợi ích quốc gia, dân tộc. Theo đó, cần phải xác định được thông điệp quốc gia, các giá trị cần được tôn vinh, đồng thời định vị được hình ảnh quốc gia, cũng như xác định các công cụ, phương thức truyền tải, tiếp cận với công chúng bên ngoài. Đó có thể là công cụ truyền thông báo chí và công cụ trong các lĩnh vực khác, như văn hóa, giáo dục, du lịch, thể thao...

Thứ hai, việc triển khai nghiên cứu về ngoại giao công chúng không chỉ bó hẹp trong phạm vi các cơ quan nhà nước mà còn cần có sự phối hợp với các chủ thể phi nhà nước và các đối tượng khác, như các doanh nghiệp, các cơ quan truyền thông, giới học giả...; cần có sự trao đổi học thuật và thực tiễn với các đối tác bên ngoài. Ngoại giao công chúng sẽ thực sự hiệu quả và lan tỏa nếu có các chủ thể khác cùng tham gia, lấy người dân và doanh nghiệp làm trung tâm. So với các quốc gia khác, ngoại giao công chúng đối với Việt Nam còn khá mới mẻ, những gì chúng ta đã triển khai chủ yếu dựa vào kinh nghiệm chủ quan. Thành công và thất bại của các quốc gia, nhất là những nước có xuất phát điểm, điều kiện tương đồng với Việt Nam là những kinh nghiệm quý để chúng ta có thể tham khảo, học hỏi.

Thứ ba, đầu tư thích đáng về nhân lực và vật lực. Ngoại giao công chúng đòi hỏi nguồn nhân lực và cơ sở vật chất đáp ứng những yêu cầu của thời kỳ hiện đại. Việc chú trọng đào tạo, bồi dưỡng lớp cán bộ mới có hiểu biết đúng về ngoại giao công chúng, có kỹ năng làm việc hiện đại, chuyên nghiệp, nhất là các kỹ năng mềm, cùng với việc trang bị các công cụ hiện đại để thực hiện công tác ngoại giao công chúng là hai nhiệm vụ cần thiết, cần sớm được triển khai. Ngoài việc chuẩn hóa chương trình đào tạo về ngoại giao công chúng cũng cần mời hoặc thuê các chuyên gia nước ngoài trong lĩnh vực này trực tiếp tham gia đào tạo và trao đổi học thuật, kinh nghiệm, tư vấn cho chúng ta.

Tóm lại, với điều kiện và những chuyển biến của tình hình thế giới và trong nước như hiện nay, để thực hiện được những mục tiêu đối ngoại lớn, việc đẩy mạnh ngoại giao công chúng một cách bài bản, hiệu quả là một đòi hỏi mang tính cấp thiết. Thêm vào đó, việc nghiên cứu và triển khai ngoại giao công chúng là bước đi tất yếu trong xây dựng một nền “ngoại giao toàn diện”, tiệm cận đến những cách làm chung, tiêu chuẩn chung của ngoại giao thế giới./.

----------------------------------

(1) Nicholas J. Cull: Public Diplomacy before Gullion: The evolution of Phrase
(2) Joseph Nye, Jr: “Public Diplomacy and Soft Power”, Annals of the American Academy of Political and social Science, Vol. 616, March 2008, tr. 95
(3) Các cơ quan nhà nước của Việt Nam chậm nhất so với các nước khu vực trong việc ứng dụng truyền thông mới, mạng xã hội vào công tác. Bộ Ngoại giao ASEAN 5, gồm: Xin-ga-po, Thái Lan, Ma-lai-xi-a, In-đô-nê-xi-a, Phi-líp-pin có trang Facebook, Twitter, Youtube; Bộ Ngoại giao Nga sử dụng cả mạng xã hội của phương Tây, như Facebook, Twitter cùng mạng xã hội của Nga, như Vkontekte; Bộ Ngoại giao Trung Quốc sử dụng các nền tảng mạng của Trung Quốc, như Weibo, Wechat
(4) Nguồn: Thống kê của Smartinsight, tháng 1-2019
(5) Nguồn: Thống kê của Viện Chiến lược Thông tin và Truyền thông, Bộ Thông tin và Truyền thông, tháng 5-2018
(6) Nguồn: Wearesocial, tháng 5-2018
(7) Theo số liệu Báo cáo của Ngân hàng Thế giới năm 2018