Một số yếu tố chủ yếu ảnh hưởng đến tích tụ, tập trung ruộng đất

- Về mặt pháp lý, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai đã cơ bản đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, sản xuất nông nghiệp; thể hiện được ý chí, nguyện vọng của đa số các tầng lớp nhân dân nói chung và nông dân nói riêng. Quy hoạch quỹ đất nông nghiệp cũng khá ổn định, thời hạn giao đất lâu dài giúp người nông dân yên tâm đầu tư vốn, khoa học - kỹ thuật và hình thành những vùng sản xuất hàng hóa tập trung trong nông nghiệp. Thời hạn giao đất nông nghiệp trong hạn mức cho hộ gia đình, cá nhân từ 20 năm tăng lên 50 năm, thống nhất cho các loại đất nông nghiệp (đất trồng cây hằng năm và cây lâu năm, đất lâm nghiệp), hết hạn nếu phù hợp quy hoạch và không vi phạm trong quá trình sử dụng đất thì tiếp tục được gia hạn, tạo điều kiện cho người dân và các tổ chức kinh tế yên tâm đầu tư sản xuất.

Người sử dụng đất nông nghiệp được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất sẽ có đủ các quyền: chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất. Như vậy, về quyền lợi và nghĩa vụ của người sử dụng đất ở nước ta không khác so với quyền lợi và nghĩa vụ của chủ sở hữu đất đai ở một số nước. Nhà nước quyết định mục đích sử dụng đất thông qua việc quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất; quy định về hạn mức giao đất và thời hạn sử dụng đất; quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; định giá đất; thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; thu thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất; điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại; trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất ổn định; quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Như vậy, gần như người dân có đủ quyền sở hữu đất đai mà Nhà nước khó can thiệp khi cần thiết.

Hạn mức giao đất trồng cây hằng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối cho mỗi hộ gia đình, cá nhân ở Đông Nam Bộ và vùng đồng bằng sông Cửu Long không quá 3ha đối với mỗi loại đất, các vùng còn lại không quá 2ha; hạn mức giao đất trồng cây lâu năm cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không quá 10ha đối với các xã, phường, thị trấn ở đồng bằng, không quá 30ha đối với các xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi; hạn mức giao đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không quá 30ha đối với mỗi loại đất. Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao nhiều loại đất bao gồm đất trồng cây hằng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối thì tổng hạn mức giao đất không quá 5ha; trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao thêm đất trồng cây lâu năm thì hạn mức đất trồng cây lâu năm không quá 5ha đối với các xã, phường, thị trấn ở đồng bằng; không quá 25ha đối với các xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi; trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao thêm đất rừng sản xuất thì tổng hạn mức giao đất rừng sản xuất là không quá 25ha.

Về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân, Luật Đất đai năm 2013 đã cho phép hộ gia đình, cá nhân nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp không quá 10 lần hạn mức giao đất nông nghiệp. Không quy định hạn mức sử dụng đất đối với doanh nghiệp. Đối với các dự án sản xuất, kinh doanh, nhà đầu tư được thỏa thuận nhận chuyển nhượng, thuê, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất để có đất thực hiện dự án. Khuyến khích phát triển hợp tác, liên kết sản xuất gắn với tiêu thụ nông sản, xây dựng cánh đồng lớn đối với các hộ gia đình, cá nhân tự nguyện tham gia tổ liên kết để tạo cánh đồng lớn, hỗ trợ nhau trong sản xuất về giống, kỹ thuật, chất lượng sản phẩm đầu ra theo Nghị định số 62/2013/QĐ-TTg, ngày 25-10-2013, của Thủ tướng Chính phủ “Về chính sách khuyến khích phát triển hợp tác, liên kết sản xuất gắn với tiêu thụ nông sản, xây dựng cánh đồng lớn”.

Cơ chế bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp được Luật Đất đai năm 2013 quy định chặt chẽ, bảo đảm lợi ích của người sử dụng đất nông nghiệp: Thu hồi đất phải thông qua hội đồng nhân dân tỉnh; giá bồi thường, hỗ trợ bảo đảm ngang bằng giá thị trường trong điều kiện bình thường. Xác định giá trị quyền sử dụng đất nông nghiệp đã từng bước theo nguyên tắc phù hợp với cơ chế thị trường, có sự quản lý của Nhà nước, nhờ đó bảo đảm thị trường quyền sử dụng đất đai phát triển đúng hướng, ngăn chặn được đầu cơ, đồng thời tạo nguồn vốn cho người nông dân khi bị thu hồi đất nông nghiệp. Luật cũng quy định tương đối rõ ràng các trường hợp nhà đầu tư phải thực hiện thỏa thuận với người sử dụng đất thông qua các hình thức nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất để sản xuất, kinh doanh, nhà đầu tư có nhiều phương án để thỏa thuận với người sử dụng đất.

- Sản xuất nông nghiệp mang tính thời vụ rất cao, phụ thuộc vào điều kiện tự nhiên, thời tiết nên đòi hỏi quy mô sản xuất phù hợp, bảo đảm phải theo sát quá trình sản xuất diễn ra trong từng thời điểm, tùng khu vực, thậm chí đến từng loại cây trồng, vật nuôi, để có thể tác động đúng lúc, đúng cách theo quá trình sinh trưởng, phát triển thì mới đạt năng suất và hiệu quả cao nhất. Điều đó lý giải vì sao trang trại gia đình là hình thức tổ chức kinh doanh phổ biến, làm ra phần lớn nông sản hàng hóa trong nền kinh tế thị trường. Đó là sự hạn chế lợi thế kinh tế theo quy mô trong nông nghiệp so với công nghiệp và cũng là sự khác biệt giữa tổ chức kinh doanh nông nghiệp và tổ chức kinh doanh công nghiệp, dịch vụ.

- Tâm lý chung của người nông dân là muốn giữ đất nông nghiệp như một tài sản và công cụ “bảo hiểm” cho cuộc sống, không muốn chuyển nhượng quyền sử dụng đất, mặc dù có thể có nguồn thu nhập bảo đảm từ các hoạt động sản xuất phi nông nghiệp.

Các hình thức tích tụ, tập trung ruộng đất cơ bản ở nước ta hiện nay

1- Nhận chuyển nhượng, thừa kế, tặng, cho quyền sử dụng đất.

Theo kết quả điều tra mức sống của hộ gia đình năm 2014, về nguồn gốc đất nông nghiệp ở nông thôn có 40% do Nhà nước giao, 34% do thừa kế, chỉ 12% do mua trực tiếp hoặc đấu giá, còn lại là đất khai hoang hoặc nguồn gốc khác. Hoạt động chuyển nhượng quyền sử dụng đất của thị trường đất nông nghiệp có xu hướng giảm. Trong số đất nông nghiệp được mua có 29% được mua trước năm 1994, 41% được mua trong giai đoạn 1994 - 2003, 30% được mua trong giai đoạn từ năm 2004 đến nay. Hình thức thừa kế, tặng, cho quyền sử dụng đất nông nghiệp chiếm tỷ trọng không lớn trong nguồn gốc đất nông nghiệp của các hộ gia đình, cá nhân.

Việc doanh nghiệp nhận chuyển quyền sử dụng đất của hộ nông dân để sản xuất, kinh doanh nông nghiệp (trừ đất lúa, đất rừng đặc dụng, rừng phòng hộ) diễn ra chậm, chưa phổ biến do quá trình thỏa thuận giá với mỗi người dân rất phức tạp và tốn thời gian; giá chuyển nhượng đất nông nghiệp khá cao so với khung giá do Nhà nước quy định, rất khó để sản xuất nông nghiệp có lãi (giá giao dịch hiện tại ở vùng đồng bằng song Cửu Long, đồng bằng sông Hồng khoảng1 tỷ - 2 tỷ đồng/ha đối với đất lúa, 3 tỷ - 5 tỷ đồng/ha đối với đất vườn).

2- Thuê quyền sử dụng đất nông nghiệp.

Doanh nghiệp, hộ gia đình thuê quyền sử dụng đất để tổ chức sản xuất, kinh doanh nông nghiệp đất từ 5 năm đến 20 năm của nông dân. Mô hình này đã được thực hiện chủ yếu ở các tỉnh miền Bắc, như Hà Nam, Nam Định, Thái Bình… nhưng tỷ lệ còn thấp, do doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp của Việt Nam chưa nhiều (chiếm tỷ lệ chưa tới 1% tổng số doanh nghiệp trên cả nước) và nhiều khó khăn vướng mắc trong quá trình thực hiện. Khi thuê đất doanh nghiệp phải hợp đồng với quá nhiều đối tượng với những điều kiện và yêu cầu khác nhau. Ở một số địa phương, như Hà Nam, chính quyền đã đứng ra thuê đất của người dân để tạo quỹ đất “sạch” rồi cho doanh nghiệp thuê lại. Hình thức này chỉ mới có ở một số tỉnh chứ không phổ biến trên cả nước do chưa có khung pháp lý rõ ràng để áp dụng. Năm 2014, tỷ lệ hộ cho thuê đất nông nghiệp chỉ ở mức 10,5% và tỷ lệ đất nông nghiệp cho thuê dưới mức 5%, thậm chí cá nhân hộ gia đình cho thuê đất phần lớn chỉ giới hạn trong gia đình, họ hàng.

3- Nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất vào doanh nghiệp.

Mô hình nông dân góp đất với doanh nghiệp trồng cao-su ở các tỉnh Tây Bắc, như Điện Biên, Sơn La, Lai Châu, khoảng 27.000ha. Mô hình góp vốn bằng quyền sử dụng đất của nông dân ở Công ty Mía đường Lam Sơn (tỉnh Thanh Hóa) với thời hạn 20 năm, Công ty đầu tư giống, vốn, kỹ thuật, nông dân vẫn sản xuất trên mảnh đất của mình nhưng vẫn được hưởng tiền công lao động vào khoảng 18 triệu đồng/ha/năm... Các mô hình này phần lớn tập trung ở khu vực miền núi phía Bắc, đồng bằng sông Hồng và Đông Nam Bộ. Đây là hình thức nông dân góp quyền sử dụng đất với doanh nghiệp, doanh nghiệp tổ chức sản xuất, người nông dân có đủ điều kiện được nhận vào làm công nhân trong doanh nghiệp và được hưởng sản phẩm theo tỷ lệ thỏa thuận. Hình thức này chưa phổ biến, còn gặp nhiều khó khăn trong thực tiễn, do chưa có những quy định rõ ràng về phương thức, chế tài xử lý khi góp giá trị quyền sử dụng đất tham gia cổ phần.

4- Hợp tác, liên kết sản xuất, xây dựng Cánh đồng lớn.

Doanh nghiệp ký hợp đồng với nhiều hộ nông dân, hợp tác xã cung ứng vật tư, giống, hướng dẫn kỹ thuật, bao tiêu sản phẩm theo hợp đồng trên diện tích lớn. Đến hết năm 2016, cả nước có khoảng trên 500.000ha thực hiện theo hình thức cánh đồng lớn; trong đó có 337,4 nghìn héc-ta sản xuất lúa canh tác theo mô hình cánh đồng lớn, chủ yếu tập trung ở đồng bằng sông Cửu Long (259,4 nghìn héc-ta), miền Bắc (78 nghìn héc-ta). Nhiều vùng sản xuất cây công nghiệp, cây ăn quả hàng hóa tập trung quy mô lớn được duy trì, mở rộng: vùng cao-su, cà-phê, điều, hồ tiêu (Đông Nam Bộ và Tây Nguyên); vùng chè (trung du miền núi phía Bắc và Lâm Đồng); vùng cây ăn quả ở Nam Bộ, thanh long ở Bình Thuận, vải thiều ở Bắc Giang...

5- “Dồn điền, đổi thửa”.

“Dồn điền, đổi thửa” không làm thay đổi quyền sử dụng ruộng đất của hộ sản xuất nông nghiệp mà chỉ giảm đi số thửa ruộng canh tác, tạo ra những thửa ruộng lớn hơn của một hộ gia đình, cá nhân để thuận lợi trong sản xuất, kinh doanh nông nghiệp. Trong những năm vừa qua, việc triển khai thực hiện “dồn điền, đổi thửa” được triển khai thực hiện trên cả nước đã giảm nhanh số thửa/hộ, mở rộng diện tích sản xuất/thửa đã có tác dụng rất lớn trong tổ chức sản xuất, giảm giá thành sản phẩm. Tại Ninh Bình, “dồn điền, đổi thửa” lần 1 diễn ra vào năm 2002 - 2003 đã giảm số thửa bình quân/hộ từ 7 thửa xuống còn 4 thửa; “dồn điền, đổi thửa” lần 2 thực hiện cùng với Chương trình xây dựng nông thôn mới đã giảm số thửa bình quân/hộ từ 4 thửa xuống còn 2 thửa.

Những khó khăn, vướng mắc trong tích tụ, tập trung ruộng đất

Một là, đối với hộ gia đình, cá nhân còn có những vướng mắc về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất trồng cây hằng năm, đất nuôi trồng thủy sản không quá 10 lần hạn mức giao đất (Điều 130, Luật Đất đai năm 2013). Ở khu vực Đông Nam Bộ và đồng bằng sông Cửu Long hạn mức không quá 30ha và không quá 20ha cho mỗi loại đất đối với các hộ gia đình, cá nhân ở các tỉnh thuộc các khu vực còn lại. Hộ gia đình, cá nhân không được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất lúa, nếu không trực tiếp sản xuất nông nghiệp hoặc đất nông nghiệp trong khu rừng phòng hộ, trong phân khu bảo vệ nghiêm ngặt, phân khu phục hồi sinh thái rừng đặc dụng nếu không sinh sống trong khu rừng (các khoản 3, 4 của Điều 191 Luật Đất đai năm 2013). Việc chuyển đổi quyền sử dụng đất lúa chỉ được thực hiện trong cùng một xã, phường, thị trấn.

Hai là, doanh nghiệp có đủ tiềm lực về vốn, công nghệ có nhu cầu sản xuất nông nghiệp không được nhận chuyển nhượng đất lúa, đất rừng phòng hộ. Việc tiếp cận đất nông nghiệp của các doanh nghiệp còn gặp khó khăn do công tác công bố, công khai quỹ đất dành cho phát triển nông nghiệp trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa rõ ràng. Điều kiện để doanh nghiệp được giao đất, cho thuê đất thực hiện dự án quy mô lớn trong nông nghiệp còn rất phức tạp, chưa có quy định trong việc hỗ trợ doanh nghiệp thuê lại hoặc nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất nông nghiệp của nông dân nên việc triển khai các dự án đầu tư của doanh nghiệp sản xuất nông nghiệp quy mô lớn còn gặp khó khăn.

Ba là, việc chuyển đổi sử dụng đất trồng lúa sang đất nuôi trồng thủy sản, chăn nuôi còn nhiều bất cập. Chế tài xử lý ruộng bị đất bỏ hoang hóa chưa đủ mạnh, nên có xu hướng giữ ruộng làm vật “bảo hiểm”, sử dụng kém hiệu quả, ngừng canh tác.

Bốn là, giá trị chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp khá cao, lợi nhuận trong sản xuất nông nghiệp thấp, nhiều rủi ro, cơ chế, chính sách hỗ trợ chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất chưa đủ mạnh, nên thị trường đất nông nghiệp hoạt động trầm lắng, kém hiệu quả./.