Cơ sở để cải cách chế độ công chức

Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 khóa X về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước khi đánh giá về chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức khẳng định: Chúng ta chưa định rõ chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức, chức danh, tiêu chuẩn cho từng cán bộ, công chức trong từng cơ quan hành chính, tình trạng vừa thừa, vừa thiếu cán bộ, công chức vẫn còn khá phổ biến. Trong 10 nhóm chủ trương và giải pháp được nêu trong Nghị quyết, nhóm giải pháp về tiếp tục cải cách chế độ công vụ, công chức nêu giải pháp đầu tiên là “Xác định rõ vị trí, cơ cấu và tiêu chuẩn chức danh công chức trong từng cơ quan của Nhà nước để làm căn cứ tuyển dụng và bố trí sử dụng cán bộ, công chức”, trong đó đối với các cơ quan nhà nước: “Trên cơ sở xây dựng chức danh, tiêu chuẩn, vị trí việc làm và cơ cấu công chức, từng cơ quan nhà nước rà soát lại đội ngũ công chức, đối chiếu với tiêu chuẩn để bố trí lại cho phù hợp”.

Cụ thể hóa chủ trương trên, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đưa vào quy định và định nghĩa về vị trí việc làm: “Là công việc gắn với chức danh, chức vụ, cơ cấu và ngạch công chức để xác định biên chế và bố trí công chức trong cơ quan, tổ chức, đơn vị từ việc tuyển dụng, bố trí sử dụng, nâng ngạch, đề bạt, bổ nhiệm, quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng, đánh giá...”. Đó cũng là căn cứ để sắp xếp lại đội ngũ cán bộ, công chức; phát hiện các chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ; nghiên cứu lại việc phân cấp quản lý cán bộ công chức; kiểm nghiệm lại tiêu chuẩn, chức danh, cải cách tiền lương… Do vậy, xác định vị trí việc làm được coi là nhiệm vụ bắt buộc đối với tất cả các bộ, ngành, địa phương để thực hiện đổi mới cơ chế quản lý cán bộ, công chức. Và một trong những nhiệm vụ trọng tâm trong giai đoạn 2010 - 2020 của đề án “Đẩy mạnh cải cách chế độ công vụ, công chức” được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 1557/QĐ-TTg, ngày 18-10-2012 là hoàn thiện các quy định về vị trí việc làm và triển khai xác định vị trí việc làm, cơ cấu công chức theo ngạch tại các cơ quan, tổ chức từ Trung ương đến địa phương.

Vị trí việc làm được hiểu là một vị trí hoặc một chỗ làm việc trong một cơ quan, tổ chức, đơn vị mà tại đó người công chức thực hiện một công việc hoặc một nhóm các công việc có tính ổn định, lâu dài, thường xuyên, lặp đi lặp lại, có tên gọi cụ thể theo chức danh, chức vụ hoặc theo tính chất công việc và được gắn liền với quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức đó. Mục tiêu của xác định vị trí việc làm là trả lời câu hỏi: Trong cơ quan, tổ chức có bao nhiêu vị trí và ứng với mỗi vị trí cần bao nhiêu người làm việc để hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức đó. Với cách hiểu như vậy, một vị trí việc làm có thể do một người đảm nhiệm hoặc nhiều người đảm nhiệm và ngược lại, một biên chế có thể đảm nhiệm một hoặc nhiều vị trí việc làm (vị trí việc làm kiêm nhiệm).

Vị trí việc làm được thể hiện dưới hình thức bản mô tả công việc và khung năng lực để thực hiện công việc đó. Nguyên tắc để xác định vị trí việc làm trong mỗi cơ quan, tổ chức là phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức đó, trên cơ sở bảo đảm tính khoa học và tính thực tiễn, tuân thủ các quy định về quản lý công chức và phải gắn với một chức danh nhất định.

Triển khai xác định vị trí việc làm và cơ cấu ngạch, bậc đối với công chức các cơ quan, tổ chức nhà nước từ trung ương đến địa phương được thực hiện theo hướng dẫn tại Nghị định số 36/2013/NĐ-CP, ngày 22-4-2013 của Chính phủ và Thông tư số 05/2013/TT-BNV của Bộ Nội vụ về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức; căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của đơn vị, tính chất, đặc điểm công việc, mức độ hiện đại hóa công sở…, các cơ quan sẽ tiến hành xác định danh mục vị trí việc làm của công chức trong cơ quan. Sử dụng phương pháp tổng hợp giữa phương pháp phân tích tổ chức, mô tả công việc với phương pháp thống kê, rà soát thực tế, xác định vị trí việc làm được hướng dẫn thực hiện theo các bước: 

+ Trước hết là, thống kê công việc theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức, đơn vị. Bước này do từng cán bộ, công chức thực hiện theo nguyên tắc chỉ kê khai những công việc thường xuyên, liên tục, ổn định, lâu dài, lặp đi lặp lại có tính chu kỳ. Tại bảng kê khai này, công chức phải ước tính tỷ lệ phần trăm thời gian thực hiện công việc, khối lượng công việc hoàn thành, các điều kiện cơ sở vật chất bảo đảm thực hiện công việc và các yêu cầu về năng lực cần có của công việc. 

+ Từ bảng liệt kê toàn bộ công việc của tất cả công chức, tiến hành phân nhóm công việc vào 3 nhóm lớn gồm nhóm công việc quản lý điều hành, nhóm công việc chuyên môn nghiệp vụ và nhóm công việc hỗ trợ phục vụ. Với mỗi nhóm có thể tiếp tục phân thành các nhóm công việc chi tiết hơn có tính chất, đặc thù tương tự nhau. Việc phân chia các nhóm công việc nhỏ hơn sẽ là cơ sở chính xác, cụ thể để xác định tên của các vị trí việc làm trong 3 nhóm công việc.

+ Tiếp đó là xác định các yếu tố ảnh hưởng đến vị trí việc làm bao gồm: tính chất, đặc điểm, độ phức tạp công việc; quy mô, phạm vi, đối tượng quản lý; quy trình chuyên môn nghiệp vụ, xử lý công việc; chế độ làm việc, cách thức tổ chức công việc; mức độ hiện đại hóa công sở; yêu cầu về hiệu quả, hiệu lực quản lý, chất lượng công việc; thực trạng đội ngũ cán bộ, công chức; các yếu tố mang tính đặc thù của ngành, lĩnh vực. Ngoài ra đối với việc xác định vị trí việc làm tại các cơ quan, tổ chức địa phương còn phải tính đến các yếu tố ảnh hưởng như: quy mô dân số, diện tích tự nhiên; trình độ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; số lượng đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã; đặc điểm lịch sử văn hóa, an ninh, chính trị, trật tự xã hội. Việc xác định các yếu tố ảnh hưởng là rất quan trọng bởi với mức độ khác nhau của các yếu tố ảnh hưởng sẽ cho cách nhìn nhận khác nhau để đánh giá về hiệu quả làm việc của công chức tại mỗi vị trí việc làm. Với một vị trí việc làm có độ phức tạp công việc như nhau nhưng sẽ phải sử dụng số lượng biên chế khác nhau ở những cơ quan, tổ chức có mức độ hiện đại hóa công sở, có trình độ phát triển kinh tế địa phương… khác nhau.

+ Trên cơ sở bảng thống kê công việc và nhận định các yếu tố ảnh hưởng, thực hiện đánh giá thực trạng đội ngũ công chức, việc sử dụng và mức độ hoàn thành nhiệm vụ của đội ngũ cán bộ, công chức, đánh giá sự phù hợp với yêu cầu nhiệm vụ, sự phù hợp của việc phân công, bố trí, sử dụng và mức độ hoàn thành nhiệm vụ của từng người. Việc đánh giá này là căn cứ để xác định biên chế hiện tại là đủ, thừa hay thiếu so với các vị trí việc làm đã được xây dựng ở trên, từ đó có kế hoạch tuyển dụng mới, tinh giản hay tiếp tục duy trì biên chế hiện có.

+ Sau đó là các bước xây dựng bản mô tả công việc đối với từng vị trí việc làm (gồm các nhiệm vụ chính phải làm, tiêu chí đánh giá hoàn thành công việc, kết quả sản phẩm, điều kiện làm việc) và khung năng lực của từng vị trí công việc (gồm các năng lực và kỹ năng cần có) để từ đó xác định ngạch công chức tương ứng với vị trí việc làm.

Vấn đề mới và khó

Với các bước thực hiện như trên cho thấy, Đề án xác định vị trí việc làm không chỉ đơn giản là một bản mô tả công việc của các cơ quan, tổ chức mà để xây dựng nó còn gắn với nhiều vấn đề khác như việc quy định chức năng, nhiệm vụ của một đơn vị, việc đánh giá công chức, việc xác định ngạch công chức và các chức danh lãnh đạo quản lý… Chưa kể tới hệ thống khái niệm, lý luận cũng như phương pháp thực hiện còn quá mới mẻ, chưa thống nhất, chưa đủ căn cứ khoa học, việc triển khai xác định vị trí việc làm còn phụ thuộc không nhỏ vào nhận thức, ý chí chủ quan và quyết tâm của những người đứng đầu cơ quan, tổ chức. Chính vì thế, dù được triển khai thí điểm tại Bảo hiểm Xã hội Việt Nam và Bộ Nội vụ từ cuối năm 2011, nhưng đến nay theo đánh giá của Bộ Nội vụ tại Hội nghị tổng kết ngành cuối năm 2013, công tác xác định vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức được tiến hành chậm, vướng mắc, lúng túng chưa được tháo gỡ kịp thời. Thực tế triển khai tại các cơ quan, tổ chức đang bộc lộ những vấn đề cần sớm được giải quyết.

Một là, việc khó thống kê công việc thường niên của từng cán bộ, công chức. Một số công chức do phân công kiêm nhiệm nhiều việc nên khi xác định vị trí việc làm các cơ quan, tổ chức, đơn vị gặp lúng túng, không biết có thống kê cả những nhiệm vụ khác ngoài chuyên môn vào hay không bởi thực tế các công việc này chiếm không ít thời gian của họ. Việc xác định thế nào là công việc có tính ổn định, lâu dài, thường xuyên, lặp đi lặp lại; lựa chọn tên gọi vị trí việc làm thế nào cho phù hợp và bao quát được tính chất công việc… Một số công việc của các công chức bộ, ngành mang tính dài hạn như xây dựng các kế hoạch, đề án… khó xác định thời gian hoàn thành và sản phẩm đầu ra.

Hai là, không ít đơn vị khi xây dựng đề án vị trí việc làm chỉ tập trung vào việc xác định nhiệm vụ, kết quả, sản phẩm mà chưa và rất khó mô tả được các tiêu chuẩn cần thiết cũng như các yếu tố ảnh hưởng để xác định biên chế tại vị trí đó. Thông thường có xu hướng dựa vào các tiêu chuẩn hiện tại của những công chức đang giữ vị trí việc làm đó để xây dựng chứ không dựa vào các yêu cầu của vị trí việc làm. 

Ba là, điểm được quan tâm lớn nhất và cũng khó khăn nhất chính là việc tính toán một cách khoa học biên chế dành cho mỗi vị trí việc làm tại các đơn vị sao cho vừa bảo đảm khoa học lại phải sát với thực tế yêu cầu công việc. Xác định vị trí việc làm có thể khiến số biên chế của đơn vị tăng lên hoặc giảm đi. Số lượng biên chế tăng (nếu có) phải bảo đảm phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, khối lượng công việc của đơn vị. Biên chế dự kiến theo Đề án xác định vị trí việc làm căn cứ để cơ quan có thẩm quyền xem xét giao số lượng biên chế cho phù hợp với từng đơn vị. Do đó, việc xác định lại số lượng biên chế công chức đã giao cho từng cơ quan, đơn vị sẽ có điều chỉnh chung theo từng cơ quan đã được Chính phủ giao cho. Tuy nhiên, theo Kết luận Hội nghị Trung ương 7 khóa XI về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ trung ương đến cơ sở: Từ nay đến năm 2016 cơ bản không tăng tổng biên chế của cả hệ thống chính trị (trừ trường hợp lập thêm tổ chức hoặc được giao nhiệm vụ mới). Vì vậy, không ít đơn vị trong khi xây dựng đề án mô tả vị trí việc làm có tâm lý muốn tăng thêm hoặc chí ít là giữ nguyên biên chế nên chưa mô tả hết thực chất tính chất công việc của từng vị trí việc làm, công chức kê khai không đúng tỷ lệ thời gian thực hiện công việc của mình do lo sợ bị giảm biên chế.

Bốn là, thực trạng bố trí, sử dụng cán bộ, công chức không đúng chuyên ngành đào tạo tại các đơn vị cũng đã gây khó khăn, ảnh hưởng trong việc: phân nhóm công việc hoạt động chuyên môn, nghiệp vụ; quy trình quản lý chuyên môn, nghiệp vụ và xử lý công việc; xác định khung năng lực (năng lực cốt lõi về chuyên môn).

Theo cách xác định vị trí việc làm nêu trên có thể thấy chúng ta đang thực hiện phương pháp xác định vị trí việc làm theo cơ cấu số lượng vị trí việc làm. Theo đó chủ yếu căn cứ vào các số liệu từ tính toán lượng lao động hao phí, năng suất lao động hoặc tiêu chuẩn hao phí lao động đối với một đơn vị sản phẩm để xác định cần bao nhiêu biên chế cho mỗi vị trí việc làm. Tuy nhiên, phương pháp này chưa bao quát được tính chất đặc thù của từng vị trí, thậm chí với cùng một vị trí thì những lĩnh vực khác nhau cũng có thể cho ra những kết luận khác nhau về số lượng biên chế. Có nghĩa là chúng ta chưa bao hàm cả độ phức tạp của công việc, những yếu tố có tác động đến kết quả công việc…

Một số đề xuất

Bộ Nội vụ hiện đang lấy ý kiến tham gia vào dự thảo Nghị định của Chính phủ về chính sách tinh giản biên chế. Dự thảo Nghị định căn cứ số liệu báo cáo kết quả thực hiện tinh giản biên chế trong 4 năm theo Nghị định số 132/2008/NĐ-CP, dự kiến sau 6 năm thực hiện tinh giản biên chế khoảng 100.000 nghìn người, trong đó khoảng 80% giải quyết nghỉ hưu trước tuổi và 20% giải quyết thôi việc. Theo đó, cùng với việc kế thừa những quy định trước đây, dự thảo Nghị định lần này bổ sung một số quy định về trường hợp tinh giản như: những người có chuyên ngành đào tạo không phù hợp với vị trí việc làm hiện đang đảm nhiệm nhưng không thể bố trí việc làm khác; những người có hai năm liên tiếp được phân loại, đánh giá xếp vào mức hoàn thành nhiệm vụ nhưng còn hạn chế về năng lực, hoặc có hai năm liên tiếp, trong đó có một năm hoàn thành nhiệm vụ nhưng còn hạn chế về năng lực và một năm không hoàn thành nhiệm vụ nhưng không thể bố trí việc làm khác phù hợp. Những quy định này nhằm giúp việc sắp xếp lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức theo đúng ngành, nghề đào tạo, tạo điều kiện cho việc đưa ra khỏi bộ máy những trường hợp có năng lực yếu qua việc đánh giá, phân loại hằng năm để góp phần nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức.

Đây có thể được coi là ý chí chính trị mạnh mẽ trong việc cải cách chế độ công chức, công vụ ở nước ta trong giai đoạn từ nay đến năm 2020. Nó được đề cập đến cùng thời điểm các cơ quan, tổ chức triển khai xây dựng đề án xác định vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức càng khiến cho công tác này thêm phần lúng túng, đòi hỏi sớm có những giải pháp giải quyết.

Thứ nhất, đẩy mạnh việc nghiên cứu khoa học về vị trí việc làm, không chỉ để đáp ứng yêu cầu xác lập cơ sở lý luận cho việc xây dựng, hoạch định chính sách mà còn góp phần, hỗ trợ hoạt động triển khai thực hiện chính sách về cải cách công vụ, công chức. Nghiên cứu khoa học về vị trí việc làm là một nội dung thuộc phạm trù “khoa học tổ chức nhà nước”. Ở nước ta, nghiên cứu khoa học về vị trí việc làm là khá mới mẻ vì trước khi có quy định của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 nội dung này chỉ được được đề cập dưới dạng vấn đề riêng lẻ, tản mát trong các nghiên cứu có tính bao quát rộng hơn. Từ năm 2008 đến nay đã có nhiều nghiên cứu riêng về vấn đề này hơn nhưng tính chất, quy mô, cấp độ nghiên cứu cũng hạn hẹp với các bài viết trên tạp chí, đề tài cấp bộ, một phần trong một số sách tham khảo. Các nghiên cứu cơ bản (chương trình, đề tài khoa học cấp nhà nước), nghiên cứu chiến lược về vấn đề này chưa được cơ quan, tổ chức, đơn vị có chức năng, nhiệm vụ về vấn đề này thực hiện.

Thứ hai, trên cơ sở nghiên cứu lý luận, căn cứ vào tình hình thực tiễn và những yêu cầu của cải cách, hệ thống các văn bản pháp luật liên quan về vị trí việc làm cũng cần phải được tiếp tục sửa đổi, hoàn thiện. Nghị định số 36/2013/NĐ-CP ngày 22-4-2013, của Chính phủ; Thông tư số 05/2013/TT-BNV, của Bộ Nội vụ về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức khi đưa vào thực hiện cũng đã phát sinh những khó khăn đã nêu ở trên. Cùng với đó là việc thiếu các văn bản hướng dẫn cụ thể hơn như tiêu chí, tiêu chuẩn đánh giá công chức, việc thống kê số lượng công chức. Chẳng hạn một số vị trí đang sử dụng lao động dưới hình thức hợp đồng theo Nghị định 68/2000/NĐ-CP, ngày 17-11-2000, của Chính phủ, họ được tuyển dụng theo các quy định chặt chẽ như đối với công chức, thực hiện các công việc thường xuyên theo chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, thậm chí là những vị trí hết sức quan trọng nhưng họ không phải là công chức thì có thống kê hay không…

Thứ ba, cải cách là một quá trình đòi hỏi sự nhận thức tiến bộ, hơn thế, cải cách chế độ công vụ, công chức càng cần sự thay đổi sâu sắc, toàn diện, đầy đủ và đặc biệt có trách nhiệm của từng cá nhân, đơn vị. Với một hệ thống lý luận khoa học, hệ thống pháp luật đầy đủ, nhưng sự thành công của cải cách lại phụ thuộc rất lớn vào ý chí chủ quan của con người khi áp dụng vào thực tế. Cần có một sự thay đổi tư duy “biên chế nhà nước” trong cơ cấu việc làm xã hội, xóa bỏ văn hóa “duy tình” trong đánh giá công chức, xây dựng thói quen “có vào, có ra” trong sử dụng công chức… Đó là những cải cách cần có về nhận thức trong quá trình cải cách chế độ công vụ, công chức hiện nay./.