Một số bất cập trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi năm 2013) 

Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi năm 2013) quy định về quyền sở hữu và quyền sử dụng đất đai như sau:

Quyền sở hữu đất đai (QSHĐĐ)

Chương II, mục 1, Điều 12. Sở hữu đất đai

1. Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu.

2. Nhà nước thực hiện quyền đại diện, chủ sở hữu về đất đai như sau: quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quyết định mục đích sử dụng đất; quy định về hạn mức giao đất, hạn mức nhận quyền sử dụng đất (QSDĐ) và thời hạn sử dụng đất; quyết định thu hồi đất; quyết định trao QSDĐ cho người sử dụng đất; quyết định các chính sách tài chính về đất đai; quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất (SDĐ).

Chương II, mục 2, Điều 21. Nhà nước thống nhất quản lý về đất đai. Như vậy, có thể hiểu QSHĐĐ bao gồm một tập hợp các quyền: Quyền sở hữu (QSH), quyền định đoạt và quyền quản lý về đất đai.

Quyền sử dụng đất đai (QSDĐĐ)

Theo quy định tại chương XI, mục 1, Điều 160 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi 2013), quyền của người sử dụng đất bao gồm: (1) Được cấp giấy chứng nhận QSDĐ; 2- Được hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất; 3- Hưởng các lợi ích do công trình của Nhà nước về bảo vệ cải tạo đất nông nghiệp; 4- Được Nhà nước hướng dẫn và giúp đỡ trong việc cải tạo đất nông nghiệp; 5- Được Nhà nước bảo vệ khi người khác xâm phạm đến QSDĐ hợp pháp của mình; 6- Khiếu nại, tố cáo, khởi kiện về những hành vi vi phạm QSDĐ hợp pháp của mình và những hành vi khác vi phạm pháp luật về đất đai.

Ngoài 6 nhóm quyền chung nêu trên, người SDĐ còn được hưởng các quyền khác theo quy định tại Điều 161, chương XI là: Quyền được chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng, cho QSDĐ; quyền thế chấp, góp vốn bằng QSDĐ, quyền được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.

Như vậy, theo quy định của Luật Đất đai (sửa đổi năm 2013) cho thấy:

- QSDĐ và QSH là “tiệm cận” với nhau hay QSDĐ tiến sát tới QSH. QSDĐĐ mang lại cho người sử dụng những quyền lợi chẳng khác gì đất tư nhân. 

- Trong các QSDĐ, có một số quyền thể hiện quyền định đoạt của người được giao QSDĐ, như quyền chuyển nhượng, cho, tặng, thừa kế, theo lô-gíc hình thức và về thực chất, những quyền này phải thuộc về chủ sở hữu.

Trên phương diện lý luận, đó là những vấn đề không dễ giải thích. Có ý kiến cho rằng đó là mâu thuẫn, bởi người không có QSHĐĐ, mà lại có quyền chuyển nhượng, tặng, cho, thừa kế cho con cái. Thực chất của việc trao QSDĐĐ quá nhiều như hiện nay là một dạng thức trao QSH thực tế cho các chủ thể SDĐ, một biểu hiện của trao QSH toàn dân về đất đai cho chính những người dân sử dụng.

Những vướng mắc về lý luận đó lại là nguồn gốc của hàng loạt vấn đề phức tạp trong các quy định pháp lý và xử lý các quan hệ đất đai trong thực tế.

Thứ nhất, điều dễ thấy nhất là nguồn lực đất đai chưa được phát huy đầy đủ, hiệu quả sử dụng đất chưa cao.

Thứ hai, công tác quy hoạch, đầu tư phát triển và sử dụng đất tại các khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu kinh tế, phát triển đô thị, khu vực phi nông nghiệp… chưa được cân nhắc kỹ lưỡng dẫn đến tình trạng nhiều khu công nghiệp chưa được lấp đầy, nhiều “dự án treo”, đất bị bỏ hoang vô lối. Hệ thống lâm trường sử dụng một diện tích đất rất lớn nhưng hiệu quả chưa cao. Tích tụ đất nông nghiệp vẫn ở quy mô nhỏ chưa đủ cho sản xuất lớn trong nông nghiệp.

Thứ ba, nguồn thu từ đất đai chưa tương xứng với tiềm năng, Nhà nước chưa điều tiết hài hòa khi sử dụng quỹ đất dẫn đến hậu quả là lợi ích rơi nhiều vào túi các nhà đầu tư.

Thứ tư, công tác quản lý đất đai còn nhiều yếu kém, chưa minh bạch, tình trạng tham nhũng đất công ngày càng nặng nề. Hiệu lực quản lý chưa cao, nguồn lực bị phân tán. Quản lý thị trường bất động sản còn lỏng lẻo.

Thứ năm, lỏng lẻo trong quản lý sử dụng đất đai, những bất cập trong việc định giá đất thu hồi, giải phóng mặt bằng… đã gây nên những hiệu ứng xã hội “bất thuận”. Tình trạng khiếu kiện về đất đai ngày càng phức tạp, chưa có điểm dừng, lan dần từ thôn quê ra thành thị, từ Nam ra Bắc.

Những bất cập nêu trên, đòi hỏi phải xem lại, sửa đổi pháp luật và việc thi hành pháp luật về đất đai một cách nghiêm túc.

Xử lý mối quan hệ về quyền sở hữu, quyền quản lý của Nhà nước và quyền của các chủ thể nhận sử dụng đất

a- Phân định rõ quyền sở hữu về mặt pháp lý và QSH về mặt kinh tế (quyền chiếm hữu)

Phân định quyền sở hữu về mặt pháp lý và QSH về mặt kinh tế, tức là trong khi khẳng định “đất đai thuộc sở hữu toàn dân” và “QSDĐ là một loại tài sản và hàng hóa đặc biệt, nhưng không phải là QSH”, thì Nhà nước phải nắm chắc quyền quản lý về pháp lý và một số điểm cơ bản của QSH về kinh tế (quyền định đoạt đối với đất đai, quyền hưởng lợi từ đất), đồng thời có thể trao một phần QSH về mặt kinh tế cho các cá nhân và tổ chức được giao đất, người sử dụng đất được hưởng lợi ích kinh tế từ QSDĐ. QSDĐ là tài sản và là hàng hóa đặc biệt, nên: có quyền trị giá được bằng tiền và có thể chuyển giao trong giao dịch dân sự; có thể trở thành vốn theo một cơ chế nhất định, trong đó điều kiện có ý nghĩa quyết định là pháp luật hóa đối với tài sản của các chủ thể SDĐ, như Điều 58, mục 2, chương III, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2013) ghi: “QSDĐ là quyền tài sản được pháp luật bảo hộ”.

b- Vấn đề tài chính về đất đai và giá đất

Các chính sách kinh tế - tài chính sẽ liên quan đến QSH, quyền sử dụng, chuyển nhượng, giá chuyển nhượng, cho thuê đất nông nghiệp của Nhà nước và hộ nông dân và các vấn đề đền bù đất nông nghiệp, nhất là đất lúa. Việc tiếp tục đổi mới hệ thống tài chính trong pháp luật và chính sách đất đai là cần thiết. Đây là vấn đề cơ bản của việc giải quyết những bất cập đặt ra từ thực tiễn quản lý và SDĐĐ hiện nay. Hệ thống tài chính trong pháp luật và chính sách đất đai cần giải quyết tốt mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nước với những người SDĐ và giữa những người SDĐ với nhau.

Về mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nước với các tổ chức, cá nhân SDĐ

Việc xác định giá đất liên quan đến đất cho thuê và bồi thường khi thu hồi đất là một trong những vấn đề ảnh hưởng trực tiếp đến mối quan hệ lợi ích này.

Về giá đất, hiện vẫn còn có ý kiến cho rằng không tồn tại giá đất trong hệ thống lý luận về đất đai ở nước ta, mà chỉ có giá trị QSDĐ và hiện nay giá đất được hiểu là giá QSDĐ.

Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi năm 2013), chương VIII, mục 2 có đề cập đến cụm từ giá đất, nhưng đồng nghĩa với giá QSDĐ, như đã ghi: giá QSDĐ (sau đây gọi là giá đất), là số tiền tính trên một đơn vị diện tích đất do Nhà nước quy định hoặc được hình thành trong giao dịch về QSDĐ. Hay, điểm 21 ghi: “Giá trị QSDĐ là giá trị bằng tiền của QSDĐ đối với một diện tích đất xác định trong thời hạn sử dụng đất xác định”. Tuy nhiên, điều này làm cho tính toán trở nên “trừu tượng” như bản thân tên gọi của nó. Cần lưu ý rằng, QSDĐ được Nhà nước thừa nhận là “hàng hóa” có giá trị kinh tế đặc biệt quan trọng của cá nhân, hộ gia đình và các chủ thể khác, nhưng đã là “hàng hóa” thì QSDĐ là có giá trị, do đó không thể ghi: giá trị QSDĐ là giá trị bằng tiền...

Sự “trừu tượng” và khó tính toán đầy đủ cũng thể hiện khá rõ ở Điều 107, khoản 3, nguyên tắc định giá đất “... phù hợp với giá đất phổ biến của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng, đấu giá QSDĐ thành công (sau đây gọi chung là giá đất thị trường) hoặc phù hợp với thu nhập từ việc sử dụng đất”. Bởi vì, vấn đề đấu giá QSDĐ là khá phức tạp, bị chi phối bởi nhiều yếu tố, nên khó bảo đảm tính minh bạch, công bằng. Hơn nữa, quan niệm thế nào là đấu giá QSDĐ thành công? Vấn đề “phù hợp với thu nhập từ việc sử dụng đất” cũng là một sự trừu tượng” và khó tính toán đầy đủ.

Về điều này, theo tôi, cần phân biệt đất đai tự nhiên với tư cách là địa bàn hoạt động của con người, đặc biệt với tư cách là sản phẩm của tự nhiên thì không có giá trị vì chưa có lao động của con người kết tinh vào đó, do đó không có giá cả. Khi con người đầu tư vào đất đai để sinh lợi, lao động đã được kết tinh vào đất thì giá trị của đất được hình thành và giá đất cũng từ đó bắt đầu hình thành trên phần đất đã được đầu tư. Theo C. Mác giá đất là giá trị của địa tô trên tỷ suất lợi nhuận của sản xuất - kinh doanh đất, tức giá đất phản ánh khả năng sinh lợi từ hoạt động kinh tế trên đất và giá cả ruộng đất là địa tô tư bản của nó. Từ đó, vấn đề giá đất trong chương VIII, mục 2 Điều 107 cần được điều chỉnh như sau:

- Bám sát lý luận địa tô, đặc biệt là địa tô chênh lệch I và II của C. Mác;

- Căn cứ vào mục đích SDĐ;

- Căn cứ vào tình hình kinh tế - xã hội của cả nước, các vùng miền và địa phương trong từng thời kỳ;

- Căn cứ vào nhu cầu SDĐ và khả năng cung ứng quỹ đất và phù hợp với cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước.

- Phân biệt giá đất Nhà nước ban hành để quản lý và áp dụng trong các trường hợp thu tiền SDĐ, lệ phí trước bạ… còn giá đất liên quan đến kinh doanh, thị trường thì để cho nó vận động theo cơ chế thị trường.

- Cùng một thời điểm các thửa đất liền kề nhau, đất tại khu vực giáp ranh giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có cùng mục đích sử dụng, có điều kiện tự nhiên, kết cấu hạ tầng, khả năng sinh lợi, thu nhập từ việc SDĐ như nhau thì có mức giá như nhau.

Về vấn đề thu hồi đất, giá đất để tính bồi thường

Chương II, mục 1, thu hồi đất đã đề cập đến các trường hợp thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh (Điều 59); lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng (Điều 60) và các trường hợp thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế, xã hội (Điều 61). Căn cứ thu hồi đất để sử dụng vào 3 mục đích trên được đề cập ở Điều 62 “Việc thu hồi đất phải căn cứ vào kế hoạch SDĐ cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt”. Điều 73 đã nêu rõ các điều kiện được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào 3 mục đích nêu trên. Và, Điều 74 quy định giá đất để tính bồi thường và chi phí đầu tư vào đất còn lại.

Những vấn đề này, Luật Đất đai (sửa đổi năm 2013) đã có những quy định chi tiết, cụ thể và khá rõ ràng. Tuy vậy, vẫn còn những vấn đề cần được bổ sung, quy định cho rõ hơn:

Một là, Luật Đất đai (sửa đổi năm 2013) phải tuân thủ và phù hợp với Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2013), Điều 58, mục 3: “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân sử dụng có bồi thường theo quy định của pháp luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh vì lợi ích quốc gia, lợi ích cộng đồng và các dự án phát triển kinh tế - xã hội”. Song, theo tôi, cần điều chỉnh để Nhà nước chỉ có quyền thu hồi đất do tổ chức, cá nhân sử dụng có bồi thường theo quy định của pháp luật, trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh, vì lợi ích quốc gia, lợi ích cộng đồng, Nhà nước trưng mua hay trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân, tổ chức theo giá thị trường. Thể thức trưng mua, trưng dụng theo luật định. 

Trong các trường hợp thu hồi đất vì mục đích kinh doanh, thương mại,… sinh lợi trên đất thì bên thu hồi đất phải thỏa thuận với công dân, phải bồi thường thỏa đáng phù hợp với giá trị trường tại thời điểm quyết định thu hồi và không được dùng sức mạnh để khiến người dân ra khỏi không gian sống của họ. Điều này xuất phát từ thực tiễn hiện nay: Tính chung trong 15 năm (1996 - 2010), trung bình mỗi năm nông dân phải nhường 74.000 ha đất nông nghiệp để xây dựng các công trình nhà ở, đô thị và các khu công nghiệp, khu chế xuất. Tốc độ mất đất nông nghiệp do đô thị hóa và biến đổi khí hậu hiện nay là 1%. Theo Bộ Tài nguyên và Môi trường, trong 5 năm (2006 - 2010) diện tích đất trồng lúa giảm đến 37.546 ha. Trung bình mỗi năm giảm 7.000 ha... chủ yếu do chuyển sang mục đích phi nông nghiệp. Tuy nhiên, khi thu hồi đất nông nghiệp, chuyển đổi mục đích sử dụng sang phi nông nghiệp, do sự bất cập trong thực hiện các chính sách, cùng với quản lý đất đai lỏng lẻo... đã dẫn đến những hệ lụy xã hội là một bộ phận nông dân thuộc diện thu hồi đất sản xuất không có việc làm, phát sinh sự mất ổn định xã hội, khiếu kiện tập thể. 

Hai là, cần bổ sung chế tài liên quan đến thẩm quyền thu hồi đất. Dự thảo đã có những quy định rất rõ ràng, cụ thể về thẩm quyền và trách nhiệm của người có thẩm quyền thu hồi đất, song không thấy có điều, mục nào đề cập đến chế tài xử lý vi phạm vượt thẩm quyền, như thu hồi đất với diện tích lớn hơn nhu cầu thực tế; thu hồi đất sai đối tượng; những quyết định hành chính thu hồi đất sai... Vì thế, cần bổ sung một khoản, mục thẩm quyền thu hồi đất - chế tài xử lý vi phạm vượt thẩm quyền vào Điều 65. 

Về mối quan hệ lợi ích giữa các tổ chức và cá nhân sử dụng đất

Trên thực tế, lợi ích giữa những người có đất bị thu hồi và lợi ích của những người được giao SDĐ sau khi thu hồi đang có những bất hợp lý gây nên những mâu thuẫn về lợi ích ngày càng lớn. Ngay trong nông nghiệp, lợi ích của người trồng lúa bảo đảm an ninh lương thực với những người chuyển đổi đất trồng lúa sang nuôi trồng thủy sản hay cây trồng khác có giá trị kinh tế cao cũng chứa đựng những bất hợp lý, vì vậy, đã tạo nên sự bức xúc của nông dân khi bị thu hồi đất.

Hướng giải quyết những mâu thuẫn này như sau:

- Bổ sung vào Luật Đất đai (sửa đổi năm 2013), Chương IV quy hoạch, kế hoạch SDĐ một khoản, mục hay 1 điều: Hoàn thiện quy hoạch SDĐ nông nghiệp theo hướng đất nào, cây ấy. Quy hoạch SDĐ gắn liền với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cả nước, từng vùng, từng địa phương, vùng sản xuất lương thực hàng hóa với hệ sinh thái cây trồng ở quy mô lớn, chất lượng cao.

- Quy hoạch và có cơ chế bảo vệ vững chắc diện tích đất trồng lúa (khoảng 4 triệu héc-ta) nhằm bảo đảm an ninh lương thực ổn định và nâng cao đời sống dân cư nông thôn.

- Quy định nghiêm ngặt về quản lý và bảo vệ đất trồng lúa. Coi đất trồng lúa là tài sản quốc gia, không được xâm phạm. Nghiêm cấm việc chuyển đổi đất 2 vụ lúa ăn chắc sang các mục đích khác ngoài quy hoạch của Nhà nước.

- Việc cấp phép cho các dự án đầu tư xây dựng các khu công nghiệp, khu chế xuất, sân gôn,... cũng như việc chuyển đổi mục đích sử dụng từ đất lúa sang các loại đất khác nhất thiết phải theo quy hoạch của Nhà nước và đền bù theo giá trị trường có sự thỏa thuận với nông dân. Thực hiện chính sách tài chính cần thiết để bảo vệ môi trường sinh thái nguồn nước, hệ sinh thái cây trồng, vật nuôi, độ phì của đất nông nghiệp, nhất là đất lúa hiện có.

Điều chỉnh hạn mức đất nông nghiệp

Việc phát triển nông nghiệp theo hướng sản xuất lớn và hiện đại ở nước ta hiện nay đang bị ràng buộc bởi chính sách hạn điền. Điều 124, Dự thảo Luật Đất đai quy định: Hạn mức giao đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối cho mỗi hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp là không quá 3ha cho mỗi loại đất đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thuộc khu vực Đông Nam Bộ và khu vực đồng bằng sông Cửu Long; không quá 2ha cho mỗi loại đất đối với các tỉnh thành khác. Xin đề nghị điều chỉnh hạn mức đất nông nghiệp theo hướng:

- Đối với đất trồng lúa ở vùng đồng bằng sông Cửu Long, nên giao cho mỗi hộ nông dân trên 3 ha, có thể là 4 ha. Vì trong thực tế, những hộ nông dân có quy mô ruộng đất dưới 3ha ở đồng bằng sông Cửu Long chỉ có thu nhập đủ bảo đảm đời sống, mà chưa có phần tích lũy, nông dân muốn làm giàu phải canh tác trên diện tích lớn hơn 3 ha, nhất là đối với đất trồng lúa. 

- Nâng mức hạn điền đối với đất trồng cây dài ngày ở vùng đồng bằng từ 10 ha lên 20 ha, vùng núi là từ 30 ha lên 50 ha. Chỉ có như vậy, mới sớm hình thành được nền nông nghiệp sản xuất hàng hóa lớn, nhanh chóng giảm được lao động nông nghiệp để chuyển sang phát triển công nghiệp và dịch vụ./.