Chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay được tổ chức theo mô hình sau: “Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã. Thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn. Thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường.

Việc thành lập hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân ở các đơn vị hành chính do luật định” (Điều 118 Hiến pháp Việt Nam năm 1992). Trong các đơn vị hành chính thì đơn vị hành chính cấp cơ sở chiếm số lượng nhiều nhất và do vậy ở cấp cơ sở cũng thành lập nhiều cơ quan nhà nước và có số cán bộ, công chức đông nhất. Các cơ quan chính quyền cấp cơ sở được xem là ít quan liêu nhất trong hệ thống các cơ quan nhà nước, chúng giống như những cầu nối giữa Nhà nước với tư cách là bộ máy công quyền thực hiện chức năng quản lý với đối tượng quản lý là các tổ chức và cá nhân trong đất nước. Nếu chính quyền cấp cơ sở làm việc có hiệu quả thì đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước sẽ dễ dàng đi vào cuộc sống, trở thành hoạt động thực tế của nhân dân, tạo ra sự phấn khởi, sự tin tưởng của nhân dân vào sự đúng đắn trong đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước; đồng thời tạo ra sự gắn kết giữa Đảng, Nhà nước và nhân dân. Ngược lại, nếu chính quyền cơ sở không giải quyết một cách thấu đáo những thắc mắc, bức xúc trong nhân dân, các cán bộ cơ sở làm việc không tốt có thể sẽ làm bùng phát nhiều phản ứng tiêu cực của nhân dân đối với chính quyền nhà nước, với chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước.

Trong những lần cải cách bộ máy nhà nước trước đây, chúng ta chủ yếu tập trung vào việc sáp nhập hoặc chia tách các đơn vị hành chính cấp tỉnh và cấp huyện mà chưa chú trọng đúng mức vào đơn vị hành chính cấp cơ sở. Do nhiều lý do số lượng các đơn vị hành chính, trong đó có các đơn vị hành chính cơ sở luôn có xu hướng được tách ra, dẫn đến số lượng các đơn vị hành chính các cấp, nhất là cấp cơ sở quá nhiều và quy mô quá nhỏ trong điều kiện hiện nay. Cùng với sự gia tăng về số lượng các đơn vị hành chính thì các cơ quan chính quyền đi kèm được thành lập thêm quá nhiều, đội ngũ cán bộ, công chức ngày một nhiều thêm trong khi hiệu quả hoạt động lại không cao. Theo nhận định của Phó Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc tại cuộc họp Ban chỉ đạo Đề án đẩy mạnh cải cách chế độ công vụ, công chức ngày 25-1-2013, “Chế độ công chức của chúng ta hiện nay vẫn nặng tính bao cấp, nên chưa phát huy được trí tuệ của cán bộ. Chúng ta hiện đang có 2,8 triệu công chức, nhưng thực sự 2,8 triệu công chức ấy có cống hiến hết mình hay không? Chế độ chi cho công chức, công vụ của chúng ta hiện nay vẫn tính trên tổng biên chế nói chung, mà chưa tính đến việc làm cụ thể của từng vị trí công chức. Biên chế càng lớn thì chi thường xuyên càng lớn. Trong bộ máy chúng ta có tới 30% số công chức làm việc theo kiểu “sáng cắp ô đi, tối cắp về”, không mang lại bất cứ thứ hiệu quả công việc nào”.

Trước tình hình kém hiệu quả của bộ máy nhà nước, những năm gần đây trong các văn kiện Đại hội Đảng và các chính sách của Nhà nước luôn đề cập tới vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động bộ máy nhà nước, như cần “điều chỉnh cơ cấu chính quyền địa phương cho phù hợp với những thay đổi chức năng, nhiệm vụ. Phân biệt rõ những khác biệt giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị để tổ chức bộ máy phù hợp. Tăng cường đào tạo, bồi dưỡng và kiểm tra hoạt động của bộ máy chính quyền cơ sở”(1), không ngừng “nâng cao chất lượng hoạt động của hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp, bảo đảm thực hiện đúng thẩm quyền và tự chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân cấp”(2)… Thực hiện quan điểm của Đảng và Nhà nước, tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đã có nhiều thay đổi, hiệu quả hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương từng bước nâng cao. Tuy nhiên, để nâng cao hơn nữa hiệu quả tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương đòi hỏi sự thay đổi nhiều hơn trong pháp luật, nhất là sự thay đổi các quy định của Hiến pháp về chính quyền địa phương. Vì vậy, trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 về chính quyền địa phương đã có những thay đổi, như tên chương “Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân” trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 Chương IX được đổi thành “Chính quyền địa phương”; các đơn vị hành chính lãnh thổ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam cũng được phân định như cũ, nhưng đã bổ sung thêm là “Việc thành lập hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân ở các đơn vị hành chính lãnh thổ do luật định phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý”. Như vậy, tên chương được thay đổi từ “Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân” thành “Chính quyền địa phương”, số lượng các điều từ 8 điều rút xuống còn 5 điều, sửa chữa một số quy định cho chính xác, chặt chẽ hơn, song số các đơn vị hành chính không có gì thay đổi và mô hình tổ chức chính quyền địa phương mới chỉ dừng lại ở việc sao cho phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý. Chúng tôi cho rằng, sự sửa đổi về chính quyền địa phương trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp lần này còn chưa triệt để. Vì vậy, chúng tôi đưa ra một số góp ý về tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay như sau:

Việc tổ chức chính quyền địa phương phải bảo đảm tính đặc thù của mỗi địa phương

Do những đặc điểm về địa lý, dân cư và những đặc điểm khác mà mỗi địa phương có sự phát triển khác nhau trên các phương diện khác nhau (thành thị, nông thôn, miền núi, đồng bằng, hải đảo...), mỗi địa phương đều có những nhu cầu, điều kiện khác nhau nên đòi hỏi bộ máy quản lý nhà nước ở mỗi nơi cũng cần có những đặc thù nhất định. Nghĩa là, chính quyền địa phương ở đô thị phải được tổ chức khác với chính quyền địa phương ở nông thôn, ở vùng đồng bằng phải được tổ chức khác với ở vùng núi, hải đảo... Chẳng hạn, ở những vùng nông nghiệp, nông thôn trong chính quyền địa phương cần có bộ phận chuyên trách về nông nghiệp, ở những vùng mà cư dân chủ yếu làm nghề đánh bắt hải sản thì nên có bộ phận chuyên phụ trách về ngư nghiệp... Do vậy, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 quy định: “Việc thành lập hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân ở các đơn vị hành chính lãnh thổ do luật định phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý” (Điều 115). Việc quy định như vậy sẽ cho phép tạo điều kiện để mỗi địa phương có thể tổ chức bộ máy quản lý ở địa phương phù hợp với những đặc thù của địa phương và với việc phân cấp quản lý nhưng vẫn bảo đảm những nguyên tắc chung về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của một chính quyền địa phương. 

Nên theo hướng quy mô ngày càng lớn hơn

Như trên đã trình bày, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 chỉ mới tập trung vào “xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, phân định rõ trách nhiệm giữa các cơ quan, giữa các cấp chính quyền, giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn, giữa tập thể và người đứng đầu cơ quan hành chính”(3)… mà chưa chú ý đến quy mô của các đơn vị hành chính và thẩm quyền của chúng. 

Trước hết phải khẳng định rằng, việc phân chia các đơn vị hành chính và quy mô của chúng như hiện nay đã được thực hiện từ lâu và phù hợp với điều kiện khi mà giao thông và thông tin liên lạc ở nước ta còn chưa phát triển. Song, đất nước ta đã trải qua chặng đường dài phát triển, mọi thứ đã thay đổi từ kết cấu hạ tầng đến năng lực, trình độ của cán bộ, công chức và nhân dân nên quy mô các đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn (cấp cơ sở) như hiện nay là không còn phù hợp nữa. Do vậy, chúng tôi cho rằng, quy mô (diện tích và cư dân) các đơn vị hành chính nên mở rộng hơn, đặc biệt là quy mô của các đơn vị hành chính cơ sở. Các xã, phường, thị trấn cần phải có quy mô bằng 2 hoặc 3 so với hiện nay, nghĩa là, quy mô mỗi xã sẽ bằng 2 hoặc 3 xã như hiện nay (tùy theo điều kiện vùng núi hay đồng bằng… mà có sự tổ chức cho phù hợp), quy mô mỗi phường sẽ bằng 3 hoặc 4 phường hiện nay. Tương tự như vậy, có thể điều chỉnh địa giới hành chính và quy mô đối với một số tỉnh, huyện trên địa bàn cả nước sao cho phù hợp hơn với sự phát triển và sự phân cấp quản lý. Trong mỗi đơn vị hành chính tùy thuộc vào điều kiện của mỗi địa phương mà việc tổ chức hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân sẽ có những quy mô đặc thù. Việc tập trung phân chia lại đơn vị hành chính lãnh thổ cơ sở và tổ chức lại các cơ quan chính quyền cơ sở sẽ có nhiều thuận lợi và có tính khả thi cao là vì: 

Thứ nhất, giảm bớt được số lượng các đơn vị hành chính, nhất là các đơn vị hành chính cơ sở. Với những quy định pháp luật như hiện nay dẫn đến trên thực tế số các đơn vị hành chính được thành lập ở nước ta là quá nhiều so với quy mô của một nước không lớn lắm. Việc giảm bớt các đơn vị hành chính sẽ kéo theo sự giảm bớt số lượng các cơ quan chính quyền và các tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương. Khi đó sự chỉ đạo của huyện, quận, thành phố thuộc tỉnh đến các đơn vị cơ sở sẽ dễ dàng hơn. 

Thứ hai, giảm bớt đáng kể số lượng đội ngũ cán bộ, công chức của bộ máy nhà nước. Với quy mô đơn vị cấp cơ sở lớn hơn thì số cán bộ, công chức trong một đơn vị có thể tăng lên so với một đơn vị hiện nay nhưng tổng thể sẽ giảm. Khi số lượng cán bộ, công chức cũng như số lượng những người hưởng lương từ ngân sách giảm bớt, thì sẽ có điều kiện để nâng lương cao hơn cho đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức nhà nước, đồng thời nâng cao hơn trách nhiệm công vụ của họ.

Thứ ba, có điều kiện áp dụng được nhiều thành tựu khoa học, công nghệ vào quản lý. Do quy mô các đơn vị hành chính, nhất là đơn vị hành chính cơ sở đã lớn hơn, sự phối hợp các hoạt động trong mỗi đơn vị hành chính cũng thuận lợi hơn, không bị chia sẻ, cắt vụn như hiện nay và việc áp dụng các thành tựu khoa học, công nghệ vào hoạt động quản lý nhà nước sẽ có điều kiện tốt hơn.

Việc đề xuất mô hình như trên vì những lý do sau:

Hiện nay giao thông đã được cải thiện đáng kể, cán bộ, công chức cũng như người dân đã có phương tiện để đi lại; hệ thống thông tin, liên lạc phát triển khá thuận lợi; đài phát thanh, vô tuyến truyền hình và các mạng thông tin đã bao phủ gần như khắp nơi; nhiều thành tựu công nghệ hiện đại được áp dụng trong quản lý nhà nước… Do vậy, sự giao tiếp, thông tin giữa người dân với chính quyền thuận lợi, kịp thời, chính xác hơn.

Việc sáp nhập các xã, phường liền kề với nhau thành các đơn vị hành chính lớn hơn sẽ khá dễ dàng vì các đơn vị hành chính nói trên đã có những mối liên hệ mật thiết với nhau về nhiều phương diện, như kinh tế, văn hóa, giao thông, điện, nước…

Trình độ học vấn, ý thức pháp luật và lối sống theo pháp luật trong nhân dân đã được củng cố, nâng cao. Hơn nữa khả năng tự điều chỉnh và hoạt động tự quản của các cộng đồng dân cư ngày càng được phát huy.

Trình độ và năng lực quản lý của cán bộ, công chức cơ sở đã được nâng cao đáng kể. Có thể nói hầu hết cán bộ cơ sở đã tốt nghiệp phổ thông trung học, nhiều người tốt nghiệp đại học và thậm chí có người còn có trình độ sau đại học.

Tiếp tục tăng cường phân cấp quản lý, tăng thẩm quyền cho địa phương, nhất là cho cấp cơ sở

Trong hoạt động quản lý nhà nước hiện vẫn còn tình trạng ôm đồm, bao biện, nghĩa là các cơ quan cấp cao hơn có quyền giải quyết nhưng lại không có khả năng giải quyết tốt, còn các cơ quan cấp cơ sở là cấp sát với cuộc sống và có khả năng nhưng lại không có quyền giải quyết. Với những quy định pháp luật như vậy nên vừa qua đã có tình trạng các cơ quan, đơn vị cấp trên thường phải ủy quyền cho cơ quan, đơn vị cấp dưới thực hiện một phần những chức năng nhiệm vụ mà họ không có điều kiện thực hiện tốt. Để tránh hiện tượng quan liêu, bao biện, đồng thời giảm bớt hiện tượng ách tắc trong giải quyết công việc nhà nước đòi hỏi phải phân cấp quản lý nhiều hơn nữa, tăng cường thêm nhiệm vụ, quyền hạn cho chính quyền cấp cơ sở (chủ yếu là những nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến việc tổ chức, thực hiện pháp luật) để các cơ quan chính quyền cơ sở có thể tự giải quyết được hầu hết các công việc liên quan đến đời sống hằng ngày của người dân. Tăng quyền hạn, đồng thời cũng có nghĩa là tăng thêm trách nhiệm và lợi ích cho cơ sở, tăng cán bộ có năng lực cho cấp cơ sở. 

Đối với nước ta hiện nay cần tiếp tục phân quyền, phân cấp nhiều hơn cho chính quyền cơ sở, nhất là tăng cường tính tự quản cho cơ sở phát huy khả năng sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của nhân dân và chính quyền cấp cơ sở. Về nguyên tắc, nếu địa phương hay cấp dưới đủ năng lực để tiến hành các hoạt động nhà nước nào đó có hiệu quả hơn so với Trung ương, so với cấp trên thì cần mạnh dạn phân cấp cho địa phương, cho cấp dưới để Trung ương, cấp trên có điều kiện giải quyết các vấn đề vĩ mô, mang tính chất chiến lược cho đất nước, không mất nhiều công sức, thời gian vào những công việc mà Trung ương hoặc cấp trên giải quyết ít hiệu quả. Do vậy, chúng tôi đề nghị trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cần có những quy định về tính chất tự quản của đơn vị hành chính cấp cơ sở. Những quy định này cần mang tính nguyên tắc để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ trong việc thực hiện quyền lực nhà nước thống nhất, còn những vấn đề cụ thể, chi tiết nên dành cho các văn bản luật khác. 

Bảo đảm sự thống nhất trong vận hành bộ máy nhà nước

Bảo đảm sự quản lý thống nhất từ Trung ương tới cơ sở tạo ra chính quyền thống nhất, vững mạnh, tránh hiện tượng không kiểm soát được đối với sự phát triển của địa phương, của chính quyền địa phương là vấn đề đang phải giải quyết ở nước ta hiện nay. Giữa Trung ương và địa phương, giữa các ngành và các cấp chính quyền phải luôn có sự phối hợp, giúp đỡ, kiểm tra, giám sát lẫn nhau để chính quyền địa phương các cấp có thể hoàn thành tốt những nhiệm vụ, quyền hạn được trao theo tinh thần mà Nghị quyết Đại hội XI của Đảng đề ra là: “... xây dựng, bổ sung các thể chế và cơ chế vận hành cụ thể để bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”(4) để cùng phát triển vì mục tiêu “dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”. Do vậy, trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cần phải có các quy định về thiết chế, nguyên tắc, trình tự, thủ tục để giải quyết những tranh chấp giữa Trung ương với địa phương hoặc giữa các địa phương với nhau. Với những lý do như đã nêu cần phải: “Cơ cấu lại các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước các cấp,...”(5). Phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, chức năng của các cơ quan nhà nước, các công việc thuộc thẩm quyền của mỗi cấp để tránh trùng lặp. Cụ thể là: nhóm công việc thuộc thẩm quyền của các cơ quan Trung ương, nhất là liên quan đến lĩnh vực lập pháp; nhóm công việc thuộc thẩm quyền của các cơ quan nhà nước ở địa phương, trong đó cũng phân công theo từng cấp cho phù hợp với khả năng thực hiện; nhóm các công việc có sự phối hợp thực hiện giữa Trung ương và địa phương, nghĩa là thuộc thẩm quyền của Trung ương, nhưng được thực hiện thông qua các địa phương. Sự phân định như vậy sẽ vừa bảo đảm được sự thống nhất chung trên phạm vi cả nước, vừa bảo đảm tính đa dạng, thiết thực, linh hoạt trong quản lý nhà nước ở mỗi địa phương; đồng thời cũng tạo cho mỗi địa phương sự chủ động, sáng tạo khi quyết định các vấn đề có liên quan đến lợi ích của địa phương mình, tạo ra sự thi đua giữa các địa phương trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật.

Nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ, công chức địa phương

Nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức ở địa phương, nhất là của cấp cơ sở để khi phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương thì đội ngũ cán bộ, công chức này đủ khả năng, năng lực hoàn thành có hiệu quả những nhiệm vụ, quyền hạn được trao. Trình độ dân trí của nhân dân đã được nâng cao, tính chất quản lý ngày càng phức tạp đòi hỏi việc quản lý nhà nước cần phải khoa học hơn vào trình độ của cán bộ cấp cơ sở cũng phải được nâng cao. Nhà nước nên có những quy định cụ thể về tiêu chuẩn đối với cán bộ cấp cơ sở. Muốn cho số sinh viên tốt nghiệp đại học làm việc ở các cơ quan chính quyền cấp cơ sở thì Nhà nước cần nâng cao tiền lương, nhiệm vụ, quyền hạn cũng như trách nhiệm của cán bộ cấp cơ sở./.

------------------------------------

(1), (2) Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, tr. 254, 292

(3) Xem: Nghị quyết số 17 - NQ/TW, ngày 01-8-2007, của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá X “Về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý bộ máy nhà nước”

(4) Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội, 2011, tr. 247

(5) Văn kiện Đại hội X đã dẫn, tr. 254