Bối cảnh triển khai chính sách

Là giao điểm của hai trong số những tuyến hàng hải nhộn nhịp và quan trọng nhất thế giới, kết nối lục địa châu Á với châu Đại Dương và Ấn Độ Dương với Thái Bình Dương, Đông Nam Á được xem là cửa ngõ để các cường quốc châu Á vươn mình ra thế giới, đồng thời là vùng đệm quan trọng để các cường quốc bên ngoài khu vực thiết lập ảnh hưởng và triển khai các chiến lược lớn. Dưới góc độ kinh tế, đây cùng là một thị trường tiềm năng với tốc độ phát triển nhanh, ổn định; tài nguyên thiên nhiên phong phú và cơ cấu dân số trẻ.

Tình hình thế giới và khu vực trong những năm gần đây chứng kiến nhiều biến động lớn, tính bất an, bất định và bất thường tăng cao, xuất hiện ngày càng nhiều nhân tố cản trở, làm chậm xu hướng hợp tác và phát triển, như xu thế dân túy, xung đột nội bộ, tranh chấp chủ quyền biển, đảo, dịch bệnh… Xu thế tập hợp, củng cố lực lượng diễn ra ngày càng đa dạng, nhiều tầng nấc, giữa nhiều nhóm nước, trên nhiều lĩnh vực từ chính trị, kinh tế đến quốc phòng, an ninh. Với vị trí địa - chiến lược của mình, Đông Nam Á nằm giữa vòng xoáy của những giao thoa xung đột, cạnh tranh chiến lược của các nước lớn, nhất là cạnh tranh Mỹ - Trung Quốc.

Trung Quốc xem khu vực Đông Nam Á là điểm khởi đầu để triển khai Sáng kiến “Vành đai, Con đường” (BRI) trong khi “Chiến lược Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương tự do và rộng mở” (IPS) của Mỹ lại lấy Đông Nam Á làm tâm điểm kết nối hai đại dương. Đây đều là những chiến lược mang tầm vóc toàn cầu, quyết định triển vọng về vị thế, sức mạnh của hai cường quốc trong trật tự thế giới và tại khu vực châu Á trong hiện tại cũng như tương lai. Vai trò của khu vực Đông Nam Á vì thế ngày càng trở nên quan trọng, cơ hội và thách thức đặt ra đối với Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) cũng như với từng nước trong khối ngày càng lớn.

Sự phát triển của mối quan hệ Mỹ và Đông Nam Á trong 10 năm qua thực sự bắt đầu từ thời chính quyền của cựu Tổng thống Mỹ Barack Obama với chiến lược “tái cân bằng châu Á - Thái Bình Dương”. Thành tựu quan trọng của chính quyền của Tổng thống B. Obama thời kỳ này là đã thiết lập các khuôn khổ hợp tác với các nước Đông Nam Á, tăng cường hợp tác chính trị và quân sự với các đồng minh ở khu vực châu Á - Thái Bình Dương, khởi xướng Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP). Dưới thời Tổng thống B. Obama, các hoạt động ngoại giao, kinh tế, quân sự, văn hóa… mà Mỹ triển khai ở khu vực Đông Nam Á diễn ra khá sôi động và toàn diện. Đây được đánh giá là giai đoạn Mỹ triển khai “chính sách can dự mang tính xây dựng” tại Đông Nam Á, duy trì một mối quan hệ hài hòa, tuy nhiên lại được cho là thiếu hiệu quả. Mỹ đã không đạt được mục tiêu đặt ra là kiềm chế sức mạnh và ảnh hưởng ngày càng gia tăng của Trung Quốc đối với khu vực, trong khi Trung Quốc với tiềm lực ngày càng lớn mạnh và triển khai một chính sách ngoại giao thực dụng, phát huy “sức mạnh mềm”, đã xây dựng được mối quan hệ ngày càng gần gũi, ràng buộc với nhiều đối tác trong khu vực.

Trong thời kỳ chính quyền của Tổng thống Mỹ Donal Trump, quan hệ Mỹ - Trung Quốc từng bước leo thang căng thẳng, nhanh chóng rơi vào tình trạng đối đầu, nhất là trong các lĩnh vực kinh tế - thương mại, quyền sở hữu trí tuệ và các vấn đề về Tân Cương, Đài Loan, Hong Kong (Trung Quốc). Cuộc đối đầu mang tính ý thức hệ Mỹ - Trung Quốc với những giằng co và các lệnh trừng phạt liên tiếp, bên cạnh đó là hàng loạt những biện pháp ngoại giao được hai cường quốc triển khai nhằm lôi kéo, tập hợp lực lượng trên thực tế đã đẩy các nước Đông Nam Á rơi vào tình trạng khó khăn, thậm chí là bế tắc chiến lược trong triển khai quan hệ với Trung Quốc và Mỹ. Sự xuất hiện của cuộc khủng hoảng y tế toàn cầu do ảnh hưởng của dịch bệnh COVID-19 đã làm trầm trọng thêm tình hình và thu hẹp đáng kể không gian hợp tác của các nước ASEAN, vốn có quan hệ mật thiết với cả Mỹ và Trung Quốc. Nhìn lại bốn năm nhiệm kỳ của cựu Tổng thống D. Trump, hầu như chính quyền Mỹ không có một chiến lược châu Á thực sự mà chỉ có chiến lược đối phó với Trung Quốc. Mỹ gần như tập trung toàn bộ nỗ lực của mình vào việc huy động sự ủng hộ của khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương đối với cuộc đối đầu toàn diện với Trung Quốc. Chính điều này đã có những tác động nhất định làm suy yếu sự hiện diện của Mỹ ở khu vực Đông Nam Á. Xu thế đơn phương mà chính quyền của cựu Tổng thống D. Trump thúc đẩy trong các lĩnh vực kinh tế, thương mại và quốc phòng cũng như việc thiếu sự phối hợp chặt chẽ trong chính sách đối ngoại (Mỹ rút khỏi TPP; vị trí Đại sứ Mỹ tại ASEAN luôn bị bỏ trống; cựu Tổng thống D. Trump gần như chưa từng tham dự Hội nghị thượng đỉnh Mỹ - ASEAN và Hội nghị cấp cao Đông Á như tất cả các chính quyền tiền nhiệm trước đó) cũng đã khiến nhiều nước Đông Nam Á, vốn ưu tiên hợp tác đa phương và  thúc đẩy toàn cầu hóa để tăng cường tiềm lực và sức cạnh tranh của nền kinh tế, đã giảm sút đáng kể lòng tin đối với Mỹ.

Như vậy có thể thấy, một trong những thách thức ngoại giao của chính quyền Tổng thống Mỹ J. Biden là hàn gắn những mối quan hệ vốn đã ít nhiều bị tổn thương dưới thời chính quyền của cựu Tổng thống D. Trump trong quan hệ với các đồng minh và đối tác tại khu vực châu Á, trong đó khu vực Đông Nam Á chiếm một vị trí quan trọng.

Những bước đi cụ thể ban đầu

Chính quyền của Tổng thống J. Biden triển khai chính sách đối ngoại đối với khu vực châu Á - Thái Bình Dương trong điều kiện có nhiều thay đổi. Chính sách và các biện pháp cứng rắn của chính quyền tiền nhiệm đã đẩy quan hệ Mỹ - Trung Quốc lên mức căng thẳng nhất kể từ sau Chiến tranh lạnh. Bên cạnh đó, nhận thức trong nội bộ Đảng Cộng hòa và Đảng Dân chủ cũng như người dân Mỹ đã thay đổi triệt để trong vài năm qua theo hướng thống nhất coi Trung Quốc là đối thủ cạnh tranh trực tiếp, toàn diện với Mỹ. Rõ ràng, Mỹ không thể quay lại chiến lược can dự ôn hòa như thời chính quyền của Tổng thống B. Obama, mà cần có một cách tiếp cận mới hiệu quả hơn.

Trong Cương lĩnh tranh cử của mình, ông J. Biden cũng từng bày tỏ mục tiêu tham vọng phải giành chiến thắng trong cuộc cạnh tranh với Trung Quốc, đồng thời cam kết tăng cường hợp tác quốc phòng với các đồng minh trong khu vực. Mặt khác, chính quyền của Tổng thống J. Biden cũng cho biết sẵn sàng hợp tác với Trung Quốc trong các vấn đề, như bảo vệ môi trường, y tế toàn cầu và giải trừ quân bị, đồng thời nhấn mạnh ngoại giao phải là công cụ quan trọng hàng đầu trong việc hiện thực hóa sức mạnh của Mỹ. Duy trì một mối quan hệ “cứng rắn nhưng không quá khiêu khích”; cạnh tranh khi cần thiết, hợp tác khi có thể và đối đầu khi bắt buộc, được Mỹ xác định là nguyên tắc cơ bản trong quan hệ của Mỹ đối với Trung Quốc và rõ ràng điều này sẽ là một chỉ dấu ngoại giao quan trọng để các nước Đông Nam Á điều chỉnh chính sách, linh hoạt thích ứng trong bối cảnh cạnh tranh Mỹ - Trung Quốc vẫn là một vấn đề gai góc, lâu dài và phức tạp.

Ngày 3-3-2021, trong bài phát biểu đầu tiên về chính sách ngoại giao, Ngoại trưởng Mỹ Antony Blinken đã xác định 8 ưu tiên đối ngoại của Mỹ, bao gồm: 1- Chấm dứt dịch bệnh COVID-19, bảo đảm an ninh y tế toàn cầu; 2- Khôi phục nền kinh tế trong nước và trên thế giới; 3- Khôi phục và đổi mới nền dân chủ song sẽ không thúc đẩy dân chủ thông qua can thiệp quân sự; 4- Thiết lập hệ thống nhập cư nhân văn và hiệu quả hơn; 5- Phục hồi quan hệ với đồng minh và các đối tác, coi đây là “tài sản lớn nhất” của Mỹ; 6- Đối phó với biến đổi khí hậu và thúc đẩy cách mạng năng lượng xanh; 7- Bảo đảm sự lãnh đạo của Mỹ về công nghệ; 8- Xử lý thử thách địa - chính trị lớn nhất thế kỷ XXI là mối quan hệ với Trung Quốc. Với 8 ưu tiên chiến lược này, có thể thấy rõ thông điệp “nước Mỹ trở lại” của Tổng thống J. Biden. Thông điệp này còn được thể hiện trong tài liệu “Hướng dẫn chiến lược an ninh quốc gia tạm thời” dài 24 trang mà Bộ Ngoại giao Mỹ đã công bố. Thay vì đề cao mục tiêu “nước Mỹ trên hết” và ưu tiên cách tiếp cận song phương như chính quyền tiền nhiệm, chính quyền Tổng thống J. Biden khẳng định thông điệp đưa “nước Mỹ trở lại”, coi mạng lưới đồng minh, đối tác là trung tâm và hợp tác đa phương; nhấn mạnh Mỹ sẽ chỉ thành công trong việc thúc đẩy các lợi ích và gìn giữ những giá trị cơ bản khi hợp tác với các đồng minh và đối tác gần gũi nhất trong bối cảnh các thách thức toàn cầu ngày càng gia tăng.

Ưu tiên thúc đẩy sáng kiến về tầm nhìn Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương. Tiếp nối chủ trương coi Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương là khu vực ưu tiên và cơ chế hợp tác “Bộ tứ” (Mỹ, Ấn Độ, Nhật Bản, Australia) là trụ cột hợp tác quan trọng tại khu vực, chính quyền Tổng thống J. Biden ngay đầu nhiệm kỳ đã sớm đề xuất và triển khai Hội nghị thượng đỉnh đầu tiên của nhóm “Bộ tứ” vào ngày 12-3-2021, ghi dấu mốc trong tiến trình phát triển của cơ chế này. Hơn thế, các nước thuộc nhóm “Bộ tứ”, dưới sự chủ trì của Mỹ đã đạt được nhất trí trong việc ra Tuyên bố chung với những nội dung hợp tác toàn diện, tổng thể, đề ra mục tiêu, tầm nhìn, phương châm hoạt động, kế hoạch hợp tác và cách thức triển khai thực hiện cụ thể.

Kế thừa tầm nhìn về khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương tự do và rộng mở dưới thời chính quyền của cựu Tổng thống D. Trump, song chính quyền của Tổng thống J. Biden đã có những bước điểu chỉnh, bổ sung trong cách thức tiếp cận theo hướng khéo léo, bài bản hơn nhằm đạt được mục tiêu tập hợp và gia tăng sức mạnh tập thể trong xử lý các thách thức truyền thống và phi truyền thống. Bên cạnh thành tố “tự do” và “rộng mở”, tầm nhìn chung đối với khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương được bổ sung một số thành tố: bao trùm, lành mạnh, đề cao “các giá trị dân chủ” và không bị cản trở bởi các hành vi cưỡng ép. Về vấn đề Biển Đông - trọng điểm của những căng thẳng và là nhân tố chính gây nguy cơ bất ổn trong khu vực cũng đã được đề cập ở mức cao trong tuyên bố chung của nhóm “Bộ tứ”. Mỹ tiếp tục duy trì sự quan tâm và coi Biển Đông là một trong những cấu phần quan trọng trong chính sách Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương và quan hệ Mỹ - Trung Quốc. Bên cạnh việc duy trì sự hiện diện thường xuyên trên thực địa, Mỹ đồng thời có xu hướng thúc đẩy vai trò của các đồng minh, đối tác trong và ngoài khu vực trong vấn đề này. Lần đầu tiên các nước trong nhóm “Bộ tứ” nhất trí về vấn đề đẩy mạnh hợp tác trong lĩnh vực an ninh biển.

Coi trọng và ủng hộ vai trò trung tâm của ASEAN, tăng cường quan hệ với các đồng minh và linh hoạt hợp tác với các đối tác quan trọng khác. Đối với các nước trong khu vực Đông Nam Á, trong “Hướng dẫn chiến lược an ninh quốc gia tạm thời”, Mỹ xác định các nước thành viên ASEAN là đối tác quan trọng. Mỹ tiếp tục duy trì can dự trong quan hệ với các nước ASEAN và khu vực tiểu vùng sông Mekong, thể hiện qua việc sớm có các hành động cụ thể, như sớm bổ nhiệm Điều phối viên cấp cao của Tổng thống về Ấn Độ Dương - Thái Bình Dường; Cố vấn An ninh quốc gia Mỹ Sullivan điện đàm trực tuyến với đại sứ/đại biện các nước ASEAN; người phát ngôn Bộ Ngoại giao Mỹ ra tuyên bố khẳng định Mỹ sẽ tiếp tục hỗ trợ các quốc gia khu vực Mekong trong khuôn khổ quan hệ đối tác Mỹ - Mekong.

Việc Mỹ và các nước nhóm “Bộ tứ” bổ sung các thành tố “bao trùm”, “lành mạnh” phản ánh sự ghi nhận đối với quan điểm, nhu cầu cân bằng lợi ích, ủng hộ hòa bình, hợp tác của các nước trong khu vực và các nước ASEAN. Điều này cũng cho thấy, chính quyền của Tổng thống J. Biden đang triển khai một chiến lược ngoại giao theo hướng khéo léo hơn, coi trọng hơn việc cân bằng linh động lợi ích của Mỹ, của các đồng minh trong khu vực và của các đối tác tiềm năng quan trọng khác, nhất là ASEAN. Mỹ thể hiện sự ủng hộ vai trò trung tâm và đoàn kết của ASEAN trong cấu trúc an ninh khu vực; chủ trương thúc đẩy quan hệ đồng minh với Philippines, Thái Lan và củng cố quan hệ với các đối tác Việt Nam, Singapore, Indonesia. Mỹ đồng thời cũng thể hiện sự ủng hộ quan điểm của ASEAN về khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương (AOIP), mong muốn thúc đẩy quan hệ hợp tác giữa các nước thành viên ASEAN với các nước thuộc nhóm “Bộ tứ”.

Một số thách thức đối với triển vọng phát triển của quan hệ Mỹ - Đông Nam Á thời gian tới

Bên cạnh những cơ hội, việc triển khai các chiến lược và chính sách đối ngoại của Mỹ ở khu vực Đông Nam Á cũng đứng trước một số thách thức:

Thứ nhất, đó là những quan ngại của các nước ASEAN. Trong những năm gần đây, tình hình thế giới và khu vực có nhiều biến động sâu sắc, dẫn tới những thay đổi có tính cơ cấu, nhất là mối quan hệ Mỹ - Trung Quốc. Cuộc cạnh tranh giữa siêu cường tại vị và cường quốc đang lên được dự báo sẽ còn gay gắt, phức tạp, gây tác động, quan ngại cho các nước trong khu vực, trong đó có các nước trong ASEAN, nhất là về hai vấn đề: 1- Những lo lắng về nguy cơ bị can thiệp vào các vấn đề an ninh nội bộ; 2- Thách thức đối với tính thống nhất cũng như duy trì nguyên tắc đồng thuận của ASEAN do tác động của những tính toán chiến lược của nước thành viên và sự lôi kéo, tập hợp lực lượng của Mỹ và Trung Quốc. Việc Mỹ có những động thái tăng cường tập hợp lực lượng với các đồng minh, đối tác trong khu vực sẽ đặt ASEAN trước thách thức ngày càng hiện hữu hơn trong quá trình phát huy vai trò trung tâm và đoàn kết, cũng như trước sức ép phải thể hiện lập trường rõ ràng hơn.

Thứ hai, sự khác biệt trong ưu tiên chiến lược của từng bên. Dù có một số thay đổi trong cách tiếp cận của chính quyền mới, song nhìn chung về lâu dài, Mỹ vẫn duy trì xu hướng tiếp cận và lôi kéo ASEAN chia sẻ những ưu tiên chiến lược của Mỹ tại khu vực châu Á, nhất là trong vấn đề kiềm chế Trung Quốc. Trong khi đó, các nước ASEAN lại chủ trương đường lối đối ngoại độc lập, đa phương, dung hòa mối quan hệ với các nước lớn.

Thứ ba, những thách thức và ưu tiên của chính quyền Tổng thống J. Biden về đối nội và đối ngoại. Trong bối cảnh việc phục hồi những tổn thương về kinh tế - xã hội, việc làm tại Mỹ sau dịch bệnh COVID-19 còn gặp nhiều khó khăn và tiếp tục được xác định là những ưu tiên hàng đầu trong chương trình hành động của chính quyền Tổng thống J. Biden, những tiếng nói ủng hộ xu thế bảo hộ trong nội bộ Đảng Dân chủ và Đảng Cộng hòa còn cao, sự tham gia của Mỹ trong các cơ chế hợp tác kinh tế tại khu vực được dự báo còn nhiều hạn chế. Về đối ngoại, chính quyền của Tổng thống J. Biden sẽ tiếp tục ủng hộ vai trò trung tâm của ASEAN và thúc đẩy quan hệ của Mỹ với các nước Đông Nam Á, song trong tổng thể chính sách đối ngoại của Mỹ, ASEAN vẫn xếp thứ tự ưu tiên thấp hơn so với các đồng minh và đối tác chủ chốt.

Thứ tư, những quan điểm còn khác nhau về vấn đề dân chủ và nhân quyền giữa các bên, các vấn đề chưa thống nhất về quyền lao động và bảo vệ môi trường… trong các cuộc đàm phán thương mại có thể sẽ là những nhân tố gây cản trở nhất định cho quan hệ hợp tác giữa hai bên./.