Gần 45 năm quan hệ đối tác đối thoại ASEAN - EU

Năm 1977, Liên minh châu Âu (EU) chính thức trở thành đối tác đối thoại của Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) tại Hội nghị Bộ trưởng ASEAN lần thứ 10 (AMM) và được thể chế hóa với việc hai bên ký kết Hiệp định hợp tác ASEAN - Cộng đồng Kinh tế châu Âu (EEC) vào ngày 7-3-1980. Quan hệ đối thoại đã nhanh chóng phát triển và mở rộng bao trùm các lĩnh vực, như chính trị - an ninh, kinh tế - thương mại, văn hóa - xã hội và hợp tác phát triển.

Gần 45 năm phát triển quan hệ đối tác đối thoại, năm 2007 là năm có nhiều tiến triển thực chất trong quan hệ giữa hai bên. Tại Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN - EU lần thứ 16 (năm 2007), hai bên đã thông qua Tuyên bố Nuremberg về tăng cường quan hệ đối tác ASEAN - EU, đưa ra tầm nhìn dài hạn và cam kết thực hiện các mục tiêu chung. Theo đó, EU bày tỏ sẵn sàng sử dụng kinh nghiệm của mình để giúp ASEAN thực hiện mục tiêu hội nhập, hỗ trợ xây dựng Hiến chương ASEAN. EU cũng đề xuất thúc đẩy kế hoạch khởi động thương mại xuyên khu vực EU - ASEAN và cho biết sẵn sàng đàm phán hiệp định thương mại tự do (FTA) với ASEAN trong khuôn khổ Tổ chức Thương mại thế giới (WTO). Tháng 11-2007, hai bên đánh dấu kỷ niệm 30 năm thiết lập quan hệ đối tác đối thoại. Nhân dịp này, hai bên đã thông qua tuyên bố chung bày tỏ quyết tâm giải quyết những thách thức liên quan đến các vấn đề biến đổi khí hậu, an ninh năng lượng, môi trường và một số vấn đề khác. Kế hoạch hành động thực hiện Tuyên bố Nuremberg cùng với danh mục hoạt động triển khai kế hoạch cũng đã được thông qua.

Tháng 7-2012, EU tham gia Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác Đông Nam Á (TAC), trở thành tổ chức khu vực đầu tiên tham gia hiệp định này, đánh dấu bước tiến mới trong mối quan hệ song phương. Cũng trong năm 2012, Kế hoạch hành động Banda Seri Begawan giai đoạn 2013 - 2017 về tăng cường quan hệ đối tác ASEAN - EU được công bố, mở rộng hợp tác song phương sang các lĩnh vực, như chính trị - an ninh, kinh tế - thương mại,  văn hóa - xã hội.

Tại Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN - EU năm 2014, hai bên bày tỏ mong muốn nâng cấp quan hệ song phương. Tháng 10-2014, hai bên tổ chức hội nghị không chính thức đầu tiên của các nhà lãnh đạo kể từ năm 2007. Tháng 5-2015, Ủy ban châu Âu (EC) đã công bố bản báo cáo có tiêu đề “EU - ASEAN: Quan hệ đối tác mang ý nghĩa chiến lược”, nhấn mạnh các nội dung hợp tác giữa hai bên trong các lĩnh vực truyền thống, như đàm phán FTA, kết nối thị trường chung duy nhất, đàm phán hiệp định hàng không dân dụng, thúc đẩy hội nhập ASEAN, biến đổi khí hậu…, tạo ra khuôn khổ hợp tác cụ thể để nâng cấp quan hệ song phương. Năm 2016, EU thành lập văn phòng đại diện ở ASEAN. Tại Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN - EU lần thứ 22 (năm 2019), hai bên đã đạt được thỏa thuận mang tính nguyên tắc về việc nâng cấp quan hệ lên đối tác chiến lược.

Trong thông cáo báo chí sau Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN - EU lần thứ 23, hai bên nhấn mạnh bước đi lịch sử này khẳng định những giá trị, lợi ích nền tảng và bản chất toàn diện của mối quan hệ đối tác đối thoại ASEAN - EU trong hơn 40 năm qua; đồng thời, thể hiện tầm nhìn chung về hợp tác đa phương, cam kết mạnh mẽ tăng cường phối hợp cũng như thúc đẩy hợp tác đa phương khu vực và quốc tế, trên cơ sở chia sẻ các giá trị và lợi ích chung về một trật tự quốc tế dựa trên luật pháp.

Quan hệ đối tác chiến lược bao gồm các thỏa thuận hợp tác về nhiều vấn đề, như kinh tế, hội nhập ASEAN, ứng phó với dịch bệnh COVID-19, phát triển bền vững, hợp tác hàng hải và an ninh mạng. EU đã cam kết bổ sung 20 triệu euro vào gói hỗ trợ trị giá 800 triệu euro mà “Nhóm châu Âu” đã viện trợ cho ASEAN trước đây để phòng, chống dịch bệnh COVID-19, kết nối toàn diện với các sáng kiến phát triển của ASEAN, như khuôn khổ kết nối phục hồi toàn diện của ASEAN; hệ thống quá cảnh hải quan; quy hoạch tổng thể kết nối ASEAN 2025; thúc đẩy đàm phán hiệp định vận tải hàng không toàn diện; đầu tư hỗ trợ dự án thành phố xanh và thông minh, các dự án thương mại, quản lý và bảo vệ rừng…

EU khẳng định tiếp tục triển khai kết nối và hợp tác với ASEAN thông qua việc tích cực tham gia các hội nghị cấp cao, Diễn đàn Khu vực ASEAN (ARF), Hội nghị Bộ trưởng ASEAN - EU, Đối thoại cấp cao ASEAN - EU về hợp tác an ninh trên biển... Hai bên đạt được nhất trí cao về việc bảo đảm một môi trường hòa bình, an ninh và ổn định trong khu vực, chia sẻ tầm nhìn và khẳng định cam kết đề cao luật pháp quốc tế và xu thế đa phương; ủng hộ thúc đẩy đối thoại và xây dựng lòng tin, kiềm chế, không có các hành động làm phức tạp thêm tình hình hay gia tăng tranh chấp, không quân sự hóa, giải quyết các tranh chấp bằng biện pháp hòa bình trên cơ sở luật pháp quốc tế, trong đó có Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển (UNCLOS) năm 1982.

Hai bên nhấn mạnh việc đa dạng hóa và tăng cường kết nối về giao thông, thúc đẩy an ninh năng lượng bền vững, hợp tác giáo dục qua Chương trình hỗ trợ giáo dục đại học EU - ASEAN, công cụ đối thoại khu vực EU - ASEAN, chương trình hỗ trợ của EU đối với Trung tâm Điều phối của ASEAN về quản lý thiên tai và hỗ trợ nhân đạo, đối thoại cấp cao về phát triển bền vững, đối thoại cấp cao về môi trường và biến đổi khí hậu. EU bày tỏ kỳ vọng về việc hai bên thống nhất được Hiệp định Vận tải hàng không toàn diện liên khu vực đầu tiên trên thế giới, thúc đẩy sự kết nối toàn diện, đặc biệt trong lĩnh vực lữ hành, du lịch.

EU hiện là đối tác thương mại lớn thứ hai của ASEAN, với kim ngạch thương mại hai chiều năm 2019 đạt 280 tỷ USD; đồng thời là nhà đầu tư nước ngoài lớn thứ ba của ASEAN. EU hiện cũng là nhà tài trợ lớn nhất của ASEAN trong lĩnh vực giảm nghèo và hội nhập khu vực. Một loạt gói hỗ trợ hội nhập của EU, mới đây nhất là Chương trình Hỗ trợ hội nhập ASEAN (ARISE Plus) là một ví dụ. Cả hai bên đều nhấn mạnh lợi ích trong việc hình thành nên các quy tắc toàn cầu về kinh tế và môi trường, tiếp cận bền vững thông qua các tuyến đường mở trên biển, trên bộ và trên không với sự tôn trọng đầy đủ luật pháp quốc tế.

Niềm tin vào xu thế đa phương trong bối cảnh thế giới nhiều biến động

Ngay sau Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao EU - ASEAN lần thứ 22 (tháng 1-2019), khi hai bên đạt được sự thống nhất cũng như đạt được một thỏa thuận trên nguyên tắc nhằm nâng cấp quan hệ hai phía lên đối tác chiến lược, Đại diện cấp cao của EU về chính sách đối ngoại và an ninh Federica Mogherini đã nhấn mạnh: “Có một thông điệp quan trọng thể hiện rằng hai tiến trình hội nhập tiến bộ và thành công nhất trên thế giới hiện nay đang ủng hộ mạnh mẽ cho chủ nghĩa đa phương và một trật tự toàn cầu dựa trên luật pháp”.

Quyết định nâng cấp quan hệ lên đối tác chiến lược là một tín hiệu rõ ràng của châu Âu và Đông Nam Á phù hợp với xu thế đa phương. Như vậy trong tương lai, 37 quốc gia với 1,1 tỷ người sẽ kết nối với nhau ngày càng chặt chẽ hơn, chiếm 23% GDP toàn cầu. Đây cũng chính là mục tiêu trọng tâm của Đức trong nhiệm kỳ Chủ tịch luân phiên EU, là một cột mốc quan trọng mà Chính phủ Đức đã đạt được trong quá trình triển khai Chiến lược Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương. Ngoại trưởng Đức từng nhấn mạnh, quan hệ đối tác chiến lược thể hiện niềm tin chung của hai bên vào xu thế đa phương, “không một nước nào bị buộc phải quyết định giữa hai thái cực. Quan hệ đối tác chiến lược này thể hiện rõ rằng chúng ta cũng nỗ lực cho những mối quan tâm của EU và ASEAN”.

Diễn ra vào thời điểm cuộc cạnh tranh chiến lược giữa các nước lớn đang ngày càng gay gắt và khó kiểm soát, việc nâng cấp quan hệ ASEAN - EU không chỉ là kết quả của một mối quan hệ song phương đang ngày càng phát triển mà còn thể hiện nhu cầu nội tại của cả hai bên, có ý nghĩa quan trọng đối với hai tổ chức cũng như cộng đồng quốc tế. Trên thực tế, thế giới ngày càng vận động theo hướng đa cực, đa trung tâm và thiếu cân xứng, hiện tượng siêu kết nối và sự xuất hiện ngày càng nhiều các bên tham gia, tranh giành ảnh hưởng ngày càng gay gắt. Tình trạng gián đoạn do dịch bệnh COVID-19 gây ra đã khiến xu hướng đó trở nên rõ nét hơn, các căng thẳng vốn đã tồn tại lại ngày càng trầm trọng hơn. Chính quyền mới của Mỹ có nhiều cam kết về một chính sách ngoại giao mềm mỏng và chuyên nghiệp, coi trọng vai trò của các đồng minh hơn. Tuy nhiên trên thực tế, vai trò lãnh đạo của Mỹ đang gặp nhiều thách thức, cạnh tranh chiến lược Mỹ - Trung Quốc ngày càng gay gắt, xu hướng đối đầu ngày càng rõ nét, chủ nghĩa dân tộc và xu thế bảo hộ vẫn sẽ được duy trì, khu vực hóa có xu hướng trở thành động lực thúc đẩy sự phát triển kinh tế. Trong tình trạng có nhiều gián đoạn và bất trắc đó, động thái khẳng định quan hệ đối tác này có ý nghĩa quan trọng, phản ánh vai trò trung tâm của ASEAN cũng như quyền tự chủ chiến lược ngày càng tăng của EU, khi cả hai bên đều là những tổ chức khu vực thành công và có cùng cam kết về một trật tự mang tính bao trùm, đa phương, dựa trên các quy tắc của luật pháp quốc tế.

Với ASEAN, việc nâng cấp quan hệ với EU là một nhu cầu và là một bước đi có ý nghĩa để mở rộng không gian chiến lược của Hiệp hội, ứng phó với những cạnh tranh và bất ổn ngày càng gia tăng trong khu vực. Rõ ràng với thực lực hiện có của Khối, việc triển khai các biện pháp ngoại giao mềm dẻo, gia tăng sức mạnh mềm, tăng cường đoàn kết khu vực và tìm kiếm hợp tác với bên thứ ba là những lựa chọn ưu tiên trong triển khai chính sách đối ngoại của ASEAN. Sự tham gia ngày càng sâu rộng của các nước EU vào Đông Nam Á được các nước trong khu vực chào đón, bên cạnh những lợi ích kinh tế là những quy chuẩn cao, phù hợp xu thế về phát triển bền vững, môi trường, luật pháp, thể chế…, là những cam kết bảo vệ vị trí trung tâm và ủng hộ tiến trình hội nhập của ASEAN. Những điều này đã thúc đẩy ASEAN coi EU là một trong những đối tác hợp tác đáng tin cậy nhất, khuyến khích EU hợp tác thúc đẩy các mục tiêu của Hiệp hội trên cơ sở tăng cường lòng tin, tôn trọng lẫn nhau và cùng có lợi, qua các cơ chế do ASEAN chủ trì.

Với EU, việc nâng cấp quan hệ với ASEAN là một nội dung quan trọng trong chiến lược châu Á của EU, đồng thời là một thành quả ngoại giao trong bối cảnh quan hệ với Mỹ, Trung Quốc gặp nhiều thử thách. Một văn kiện chính thức của EU được công bố vào năm 2015 đã nhấn mạnh EU có lợi ích chiến lược trong việc tăng cường quan hệ với ASEAN vì tốc độ và tiềm năng tăng trưởng kinh tế của khu vực này, đồng thời Đông Nam Á cũng là tâm điểm của những nỗ lực nhằm xây dựng một trật tự an ninh khu vực châu Á ổn định hơn. Nâng tầm quan hệ với ASEAN, EU một lần nữa tái khẳng định ủng hộ ASEAN giữ vai trò trung tâm trong việc định hình khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương rộng mở, minh bạch, bao trùm và dựa trên luật pháp, với nền tảng là các cơ chế và tiến trình do ASEAN dẫn dắt. Trong bối cảnh dịch bệnh COVID-19 đã và đang đẩy nhanh sự thay đổi của tình hình địa - chính trị Đông Nam Á và ảnh hưởng của Mỹ ở khu vực này có chiều hướng giảm, các lợi ích của EU ở đây cũng đối mặt với nhiều thách thức. Tăng tính tự chủ, tăng khả năng hành động ở châu Á là nhu cầu cần thiết để bảo vệ lợi ích của EU. Trở thành đối tác chiến lược của ASEAN, EU có nhiều cơ hội quan trọng để tăng cường ảnh hưởng trong các lĩnh vực, như an ninh - chính trị, kinh tế - thương mại, giao lưu nhân dân…

Những thách thức và triển vọng phía trước

Quan hệ đối tác chiến lược ASEAN - EU được kỳ vọng sẽ thúc đẩy hợp tác song phương giữa hai bên tiếp tục phát triển. Tuy nhiên, để đạt được yếu tố “chiến lược” của quan hệ đối tác, hai bên cần vượt qua những thách thức.

Thứ nhất, tính “thống nhất” của mỗi khối trong triển khai quan hệ đối tác chiến lược với đối tác còn lại. Cả ASEAN và EU đều phải nhất quán giữa quan hệ của ASEAN với EU, quan hệ của ASEAN với từng nước thành viên EU riêng lẻ và ngược lại. Thực tế là, một số quốc gia thành viên của mỗi khối đã có các chiến lược đối ngoại với các ưu tiên cụ thể về an ninh và thương mại cũng như cách tiếp cận ngoại giao riêng.

Thứ hai, đó là sự dung hòa can dự song phương và hợp tác đa phương trong bối cảnh Trung Quốc ngày càng thể hiện sự cứng rắn và Mỹ dưới thời của chính quyền mới đang tái khởi động quan hệ với các đồng minh và xoay trục sang châu Á. Rõ ràng, sự đan xen lợi ích, sự trỗi dậy của chủ nghĩa dân tộc, những tính toán chiến lược và cạnh tranh ngày càng khốc liệt giữa các nước lớn, sự lôi kéo và tập hợp lực lượng tại khu vực và trên bình diện quốc tế… đặt ra những thách thức ngày càng lớn cho mỗi khối.

Thứ ba, đó là những khó khăn không thể không tính đến để tìm tiếng nói chung về chuẩn mực và quan niệm giá trị, nhất là hồ sơ về các vấn đề dân chủ, nhân quyền, khác biệt về văn hóa, khác biệt trong lập trường về các vấn đề khu vực và liên khu vực cũng như các lợi ích khác nhau giữa các quốc gia thành viên của mỗi khối. Việc tạo ra không gian cho việc triển khai quan hệ đối tác chiến lược mới là một thách thức hiện hữu.

Mặc dù còn nhiều thử thách phía trước để hiện thực hóa nội hàm quan hệ “đối tác chiến lược”, song rõ ràng việc EU và ASEAN thống nhất và đi tới thiết lập khuôn khổ mới cho mối quan hệ gần 45 năm qua cho thấy, trong bối cảnh bất ổn địa - chính trị ngày càng gia tăng và xu thế đa phương hiện đối mặt với nhiều thách thức, hai bên đều quyết tâm xây dựng một liên kết bền chặt hơn nhằm bảo vệ các giá trị chung; đồng thời, khuôn khổ mới này sẽ là cơ hội để lãnh đạo của hai khối tham gia nhiều hơn vào quá trình giám sát và định hình, đẩy mạnh các cơ hội hợp tác về an ninh, thương mại, quốc phòng và phát triển bền vững./.