Nhận diện quyền lực của bí thư cấp ủy khi đồng thời là chủ tịch ủy ban nhân dân cùng cấp

1- Quyền lực là một khái niệm có tính chất tương đối nên có rất nhiều quan niệm khác nhau về nó, như là quyền được định đoạt công việc quan trọng và sức mạnh để bảo đảm việc thực hiện quyền ấy; là khả năng gây ảnh hưởng tới các quyết định cá nhân hay tập thể; là khả năng làm thay đổi cách hành xử của người khác để đạt được những gì mình muốn,... Trong thực tế, quyền lực chỉ thực sự thể hiện trong một quan hệ nhất định: Nó thuộc về ai, với ai, về cái gì, ở đâu, khi nào và như thế nào? Không thể có quyền lực nói chung.

Trong phạm vi tổ chức và hoạt động lãnh đạo, quản lý, quyền lực là quyền hạn được giao cho một chức vụ chính thức, do một tổ chức hay nhà lãnh đạo có thẩm quyền quyết định. Đó chính là mức độ độc lập trong hoạt động dành cho một người để tạo ra khả năng sử dụng những quyết đoán của họ thông qua việc trao cho họ quyền ra quyết định hay đưa ra các chỉ thị. Nói cách khác, quyền lực là khả năng định đoạt, điều khiển được người khác, tổ chức khác.

Quyền lực là một loại hình sức mạnh vô hình mà một cá nhân hoặc tổ chức có thể sử dụng để chi phối hoặc tác động lên các cá nhân hoặc tổ chức... và bắt buộc họ tuân theo các mệnh lệnh do mình đưa ra. Theo nguồn gốc, có thể chia ra 2 loại quyền lực sau đây:

- Quyền lực chính thức (có được do địa vị) là loại quyền lực có được nhờ chức vụ mà chủ thể được giao phó.

- Quyền lực mềm (do năng lực bản thân) là ảnh hưởng của chủ thể đối với những người xung quanh do năng lực, phong cách, kiến thức hay kỹ năng lãnh đạo của chính chủ thể tạo ra.

Quyền lực xác định phạm vi, giới hạn của các “khả năng hành động, gây ảnh hưởng” cả về thể chất lẫn tinh thần của một người hoặc của một nhóm người. Việc sử dụng thứ sức mạnh này để gây ảnh hưởng đến cá nhân, nhóm người khác, có thể gây ra những ý nghĩa tích cực cũng như tiêu cực, tùy thuộc vào mục đích, nguyên tắc, cách thức sử dụng chúng. Lạm dụng quyền lực là việc sử dụng quyền lực mà không tuân theo những mục đích quy định cho sự tồn tại của quyền lực.

Quyền lực là vấn đề quan trọng của tổ chức đảng, cơ quan nhà nước, nhưng cũng là vấn đề rất phức tạp. Việc nắm giữ, tổ chức và sử dụng quyền lực có hiệu quả sẽ là điều kiện để thực hiện được đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước. Tuy nhiên, trong quá trình nắm giữ, tổ chức và thực hiện quyền lực nếu không có sự giám sát, kiểm soát hiệu quả thì rất dễ dẫn đến những nguy cơ, như tham nhũng, lạm quyền, lộng quyền... và những tác động tiêu cực cho sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Và không chỉ dừng lại ở nguy cơ tiềm ẩn mà trên thực tế, sự lạm quyền, lộng quyền đã gây ra những tiêu cực, làm ảnh hưởng rất lớn tới uy tín, danh dự của Đảng, Nhà nước. Vì vậy, nhận thức rõ về kiểm soát và xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực là một nhiệm vụ cấp bách trong đổi mới hệ thống chính trị ở nước ta hiện nay.

2- Bí thư cấp ủy là người đứng đầu một cấp ủy, tức là đứng đầu một cơ quan lãnh đạo của Đảng, do đó có quyền lực không chỉ trong nội bộ Đảng mà còn có quyền lực trong cả hệ thống chính trị do vai trò của Đảng cầm quyền tạo ra. Từ nhận thức chung về quyền lực cho thấy: Quyền lực của bí thư cấp ủy là khả năng định đoạt, điều khiển con người và tổ chức của bí thư trên cơ sở vị trí, vai trò, quyền hạn, phẩm chất, năng lực, phong cách, uy tín của mình.

Về cơ bản, quyền lực của bí thư cấp ủy có thể chia thành 2 loại:

- Quyền lực chính thức do tổ chức đảng và đảng viên giao cho, ủy quyền cho (gắn liền với các quyền của bí thư).

- Quyền lực “mềm” do phẩm chất, năng lực, phong cách, kiến thức hay kỹ năng lãnh đạo của bí thư mang lại. Mỗi người có những phẩm chất, năng lực khác nhau nên quyền lực “mềm” của mỗi người bí thư cấp ủy cũng rất khác nhau, khó có thể quy định được. Có bí thư cấp ủy tạo nên quyền lực “mềm” rất lớn, nhưng cũng có bí thư hầu như không có quyền lực này.

Theo Điều lệ Đảng và các quy định có liên quan, bí thư cấp ủy có các quyền chính thức sau đây:

Quyền chủ trì, định hướng, kết luận các công việc của ban chấp hành (BCH), ban thường vụ (BTV) và thường trực cấp ủy; chủ trì dự thảo nghị quyết của BTV, của BCH; chủ trì, định hướng và kết luận các hội nghị của BCH, BTV. Trong chủ trì dự thảo nghị quyết của BTV, của BCH, bí thư có quyền định hướng chủ đề, nội dung, thời gian triển khai xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các nghị quyết đó. Bí thư có quyền phân công cấp ủy viên, ủy viên BTV, thường trực cấp ủy và huy động các tổ chức, đội ngũ cán bộ tham gia xây dựng dự thảo nghị quyết, tổ chức góp ý vào bản dự thảo nghị quyết, sau khi đã được trao đổi, thảo luận. Từ đó, trong các hội nghị của BCH, BTV, bí thư có quyền kết luận về những vấn đề lớn, quan trọng về phát triển kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng, công tác xây dựng Đảng; công tác cán bộ, như quy hoạch, luân chuyển, quản lý, đánh giá cán bộ, đào tạo, bồi dưỡng, đề bạt, bố trí cán bộ, khen thưởng, kỷ luật cấp ủy, tổ chức đảng trực thuộc và cán bộ diện BTV quản lý.

Quyền đề xuất và tiếp nhận ý kiến đề xuất: Bí thư có quyền chủ động đề xuất và tiếp nhận ý kiến đề xuất của các cấp ủy viên về chủ trương, giải pháp giải quyết những vấn đề lớn, quan trọng của địa phương về phát triển kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng, xây dựng Đảng, công tác cán bộ, xây dựng tổ chức bộ máy và hoạt động của chính quyền, Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể chính trị - xã hội, vấn đề nhân sự..., để lựa chọn và hình thành những ý kiến đề xuất chính thức của người đứng đầu BCH; bí thư là người tổ chức trao đổi, thống nhất trong thường trực về ý kiến đề xuất để đưa ra hội nghị BTV, hội nghị BCH thảo luận, quyết định.

Quyền chỉ đạo, điều hành tổ chức thực hiện nghị quyết, chỉ thị của Trung ương Đảng, của đảng bộ cấp tỉnh, các nghị quyết, quyết định của đại hội đảng bộ, BCH, BTV. Một trong những quyền quan trọng của bí thư là trực tiếp chỉ đạo về biện pháp, cách thức, nội dung, thời gian, địa điểm, quy mô tổ chức thực hiện các nghị quyết, chỉ thị của cấp ủy các cấp nêu trên một cách sáng tạo, phù hợp, hiệu quả với điều kiện cụ thể của BCH.

Quyền chỉ đạo công việc các phó bí thư, ủy viên BTV: Căn cứ vào lĩnh vực phụ trách, vào năng lực của từng phó bí thư và từng ủy viên BTV, bí thư có quyền chỉ đạo phân công nhiệm vụ cho các phó bí thư, các ủy viên BTV, trong đó có nhiệm vụ phụ trách các tổ chức cơ sở đảng, các lĩnh vực hoạt động. Bí thư chỉ đạo công việc cho các phó bí thư, cùng thường trực cấp ủy giải quyết công việc hằng ngày của đảng bộ.

Quyền phụ trách các mặt công tác quan trọng: Bí thư có quyền trực tiếp phụ trách công tác xây dựng Đảng, xây dựng đội ngũ cán bộ chủ chốt của địa phương. Cụ thể, bí thư có quyền chỉ đạo về chủ trương, nội dung, biện pháp tiến hành các mặt công tác xây dựng Đảng, xây dựng đội ngũ cán bộ chủ chốt của địa phương, chỉ đạo thực hiện và tháo gỡ khó khăn trong các khâu trọng yếu của công tác cán bộ, như đánh giá, quy hoạch, luân chuyển, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, trong đó quan trọng nhất là khâu đánh giá cán bộ. Bí thư là người đứng đầu đảng ủy quân sự có quyền nắm và chỉ đạo những vấn đề cơ mật về an ninh, quốc phòng, đối ngoại; chủ trì các hội nghị của đảng ủy quân sự, BTV đảng ủy quân sự; nghiên cứu, đề xuất với BCH, BTV, thường trực cấp ủy những vấn đề về quốc phòng, quân sự trên địa bàn.

Quyền kiểm tra, giám sát: Bí thư có quyền kiểm tra, giám sát việc thực hiện các nhiệm vụ trọng tâm trong từng thời kỳ, các khâu và lĩnh vực công tác; chỉ đạo kiểm tra toàn bộ hoạt động của đảng bộ về công tác xây dựng Đảng, nhất là kiện toàn tổ chức bộ máy và công tác cán bộ, về lãnh đạo phát triển kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng và lãnh đạo các tổ chức trong hệ thống chính trị; trực tiếp chỉ đạo về chủ trương, giải pháp giải quyết những vấn đề phức tạp, những “điểm nóng” trên địa bàn; kiểm tra cán bộ được phân công nhiệm vụ...

Quyền thay mặt, đại diện, bao gồm: Một là, bí thư có quyền thay mặt BCH, BTV ký các nghị quyết, chỉ thị, các văn bản quan trọng của BCH, BTV; hai là, bí thư có quyền đại diện BCH, BTV báo cáo công tác của đảng bộ, phát biểu ý kiến chỉ đạo hoặc tham gia ý kiến đối với các tổ chức đảng trực thuộc, các đơn vị, tổ chức theo ngành dọc trên địa bàn.

3- Khi thực hiện mô hình “Bí thư cấp ủy đồng thời là chủ tịch ủy ban nhân dân (UBND) cùng cấp”, bí thư cấp ủy có thêm các quyền chính sau:

Quyền lãnh đạo, điều hành công việc của UBND, thành viên UBND; lãnh đạo, chỉ đạo các cơ quan chuyên môn thuộc UBND. Quyền phê chuẩn kết quả bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm chủ tịch UBND, phó chủ tịch UBND cấp dưới; điều động, đình chỉ công tác, cách chức chủ tịch UBND, phó chủ tịch UBND cấp dưới; giao quyền chủ tịch UBND cấp dưới trong trường hợp khuyết chủ tịch UBND cấp dưới giữa hai kỳ họp hội đồng nhân dân (HĐND) cấp dưới; yêu cầu chủ tịch UBND cấp dưới đình chỉ, cách chức chủ tịch UBND, phó chủ tịch UBND dưới cấp này, khi không hoàn thành nhiệm vụ được giao hoặc vi phạm pháp luật; bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động, cách chức, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức thuộc phạm vi quản lý theo quy định của pháp luật.

Quyền lãnh đạo, chỉ đạo việc thực hiện các nhiệm vụ thi hành Hiến pháp, pháp luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của HĐND và UBND; thực hiện các nhiệm vụ về quốc phòng, an ninh, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh, phòng, chống tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật khác, phòng, chống quan liêu, tham nhũng; tổ chức thực hiện các biện pháp bảo vệ tài sản của cơ quan, tổ chức, bảo hộ tính mạng, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài sản, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của công dân; thực hiện các biện pháp quản lý dân cư trên địa bàn theo quy định của pháp luật.

Quyền lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ cấp mình đến cơ sở, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính; chỉ đạo công tác cải cách hành chính, cải cách công vụ, công chức trong hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương.

Quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ văn bản trái pháp luật của cơ quan chuyên môn thuộc UBND và văn bản trái pháp luật của UBND, chủ tịch UBND cấp dưới. Đình chỉ việc thi hành văn bản trái pháp luật của HĐND cấp dưới, báo cáo UBND cấp trên để đề nghị HĐND cấp trên bãi bỏ.

Quyền tổ chức việc phối hợp với cơ quan nhà nước cấp trên đóng tại địa bàn  để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật.

Quyền chỉ đạo chủ tịch UBND cấp dưới; ủy quyền cho phó chủ tịch UBND hoặc người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp mình thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong phạm vi thẩm quyền của chủ tịch UBND.

Quyền quản lý và tổ chức sử dụng có hiệu quả công sở, tài sản, các phương tiện làm việc và ngân sách nhà nước được giao trên địa bàn theo quy định của pháp luật.

Quyền chỉ đạo thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường, phòng, chống cháy, nổ; chỉ đạo và áp dụng các biện pháp để giải quyết các công việc đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, an ninh, trật tự, an toàn xã hội trên địa bàn theo quy định của pháp luật.

Quyền tổ chức việc thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, xử lý vi phạm pháp luật, tiếp công dân theo quy định của pháp luật.

Quyền thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp, ủy quyền.

Với những quyền hạn, trách nhiệm của hai chức danh nêu trên, cho thấy khi bí thư cấp ủy đồng thời là chủ tịch UBND cùng cấp thì quyền hạn và do đó quyền lực của người bí thư cấp ủy rất lớn, nếu quyền lực không được giám sát, kiểm soát hiệu lực, hiệu quả thì rất dễ xảy ra tình trạng lạm quyền.

Đề xuất những quy định, hướng dẫn cần thiết để giám sát, kiểm soát quyền lực khi thực hiện mô hình “Bí thư cấp ủy đồng thời là chủ tịch ủy ban nhân dân cùng cấp”

Giám sát, kiểm soát quyền lực có thể hiểu là hệ thống những hoạt động xem xét, theo dõi, đánh giá; những quy định mà thông qua đó có thể ngăn ngừa, phát hiện, loại bỏ những nguy cơ, những việc làm sai trái của cơ quan, cán bộ, công chức trong việc tổ chức và thực hiện quyền lực được giao, bảo đảm cho quyền lực được thực hiện đúng.

Trong giám sát, kiểm soát quyền lực, đối tượng chịu sự xem xét, đánh giá của giám sát, kiểm soát là tất cả các chủ thể thực hiện quyền lực. Nội dung giám sát, kiểm soát quyền lực bao gồm tổ chức và thực hiện các quyền được giao. Chủ thể thực hiện giám sát, kiểm soát quyền lực là tổ chức đảng, tổ chức nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội, nhân dân, thậm chí là các tổ chức quốc tế... Công cụ và cũng là cơ sở chủ yếu để giám sát, kiểm soát quyền lực là những quy định có tính pháp lý và các thiết chế có liên quan đến việc kiểm soát quyền lực, gắn kết chặt chẽ với nhau hợp thành một chỉnh thể, thông qua đó việc kiểm soát quyền lực được thực hiện, nhằm ngăn ngừa, loại bỏ những nguy cơ, những việc làm sai trái trong tổ chức và thực hiện quyền lực, nhằm bảo đảm cho quyền lực được tổ chức và thực hiện theo đúng các quy định và có hiệu quả.

Khi thực hiện mô hình “Bí thư cấp ủy đồng thời là chủ tịch UBND cùng cấp”, để giám sát, kiểm soát quyền lực cần xem xét xây dựng những quy định, hướng dẫn cần thiết sau:

* Trong tổ chức đảng:

- Quy định cụ thể việc thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ, nhất là chế độ tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách trong hoạt động lãnh đạo của cấp ủy. Thực hiện nghiêm túc nguyên tắc này sẽ giúp cấp ủy kiểm soát quyền lực của người bí thư cấp ủy, ngăn chặn các hành vi lạm quyền của người đứng đầu.   

- Quy định cụ thể việc thực hiện chế độ tự phê bình và phê bình thường xuyên trong sinh hoạt cấp ủy cũng giúp kiểm soát quyền lực của bí thư đồng thời là chủ tịch UBND, vì chế độ này nhắc nhở và tạo sức ép cần thiết lên bí thư trong quá trình thực thi thẩm quyền, trách nhiệm.

- Quy định cụ thể việc thực hiện chế độ báo cáo, chất vấn và giải trình đối với bí thư trong hội nghị cấp ủy định kỳ và đột xuất. Với chế độ này, cấp ủy có thể kiểm soát được việc thực hiện cả quyền của bí thư và quyền của chủ tịch UBND.

- Quy định cụ thể việc thực hiện chế độ kiểm tra, giám sát của cấp ủy đối với bí thư đồng thời là chủ tịch UBND trong thực hiện thẩm quyền, trách nhiệm và cũng là thiết chế kiểm soát quyền lực hiệu quả.

- Quy định cụ thể việc thực hiện chế độ cấp ủy lấy phiếu tín nhiệm hằng năm với bí thư cấp ủy và có chế độ bãi miễn chức danh bí thư nếu kết quả tín nhiệm 2 năm liên tiếp quá thấp (dưới 50%). Việc xây dựng cơ chế cấp ủy bãi miễn chức danh bí thư mà không cần thông qua kỷ luật đảng là phù hợp thẩm quyền của cấp ủy vì bí thư do cấp ủy bầu ra. Cơ chế này chắc chắn là mạnh mẽ nhất để cấp ủy kiểm soát được quyền lực của bí thư đồng thời là chủ tịch UBND cùng cấp.

- Quy định cụ thể việc thực hiện chế độ báo cáo định kỳ và đột xuất của bí thư trong hội nghị BTV.

- Quy định cụ thể việc thực hiện chế độ kiểm tra, giám sát của BTV đối với bí thư đồng thời là chủ tịch UBND trong thực hiện thẩm quyền, trách nhiệm.

- Quy định đổi mới mạnh mẽ công tác cán bộ của Đảng theo hướng công khai, minh bạch, bình đẳng, đẩy mạnh phân cấp và xác định được trách nhiệm cá nhân. Nếu như “cán bộ là cái gốc của mọi công việc” thì quyền về công tác cán bộ cũng là quyền lớn nhất, nhạy cảm nhất mà khi thực hiện mô hình “Bí thư cấp ủy đồng thời là chủ tịch UBND cùng cấp” phải đặc biệt quan tâm giám sát, kiểm soát. Cần nghiên cứu xây dựng các quy định sau:

Quy định về công khai nhu cầu, tiêu chuẩn, tiêu chí đánh giá cán bộ.

Quy định về chế độ thi tuyển chặt chẽ đối với cán bộ diện bổ nhiệm; chế độ bầu cử có số dư để bảo đảm tính cạnh tranh, cơ hội công bằng cho các ứng viên.

Quy định thực hiện chế độ người đứng đầu lựa chọn, giới thiệu cán bộ trong quy hoạch để thực hiện quy trình bầu cử, bổ nhiệm cấp phó của mình; bí thư cấp ủy giới thiệu để bầu ủy viên BTV theo một quy trình nhất định, bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ và phải chịu trách nhiệm về việc giới thiệu của mình; giao quyền cho người đứng đầu bổ nhiệm cán bộ trong quy hoạch, miễn nhiệm đối với cấp trưởng cấp dưới trực tiếp và chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Xây dựng quy định chế độ trách nhiệm về chính trị, tổ chức và kinh tế đối với người đứng đầu trong giới thiệu, bổ nhiệm cán bộ khi được giao, được phân cấp để gắn chặt quyền hạn với trách nhiệm của người đứng đầu.

 - Quy định tăng tính độc lập và thẩm quyền cho ủy ban kiểm tra (UBKT) của Đảng: Các chế độ kiểm soát quyền lực của cấp ủy, BTV, thường trực cấp ủy đối với bí thư đồng thời là chủ tịch UBND cùng cấp nêu trên sẽ chỉ phát huy tác dụng nếu các cấp ủy viên, nhất là các ủy viên thường vụ cấp ủy, có tính đảng cao. Nếu thiếu đi nhân tố này, các chế độ kiểm soát quyền lực nêu trên sẽ mất tác dụng. Mặt khác, khó khăn nhất trong kiểm soát quyền lực của bí thư đồng thời là chủ tịch UBND cùng cấp là, bí thư đồng thời là người đứng đầu của các thiết chế quyền lực nhất của tổ chức đảng và chính quyền; do đó, nếu bí thư thiếu tính đảng, có hành vi tiêu cực thì họ có đủ vị thế, quyền lực để chi phối, điều khiển hoạt động của các thiết chế này theo hướng có lợi cho họ, thậm chí vô hiệu hóa hoặc biến nó thành công cụ, “bình phong” cho các hoạt động lạm quyền của bí thư. Chính vì vậy, đã đến lúc xây dựng quy định đổi mới cách thành lập và hoạt động của UBKT của Đảng để tạo lập một thiết chế độc lập, đủ vị thế thực hiện giám sát, kiểm soát quyền lực khi thực hiện mô hình “Bí thư cấp ủy đồng thời là chủ tịch UBND cùng cấp”. Ủy ban kiểm tra của Đảng cần do đại hội bầu ra, khi đó UBKT trở thành tổ chức độc lập với cấp ủy đảng cùng cấp, chỉ tuân theo Điều lệ Đảng và các thẩm quyền, trách nhiệm được đại hội quy định; không phụ thuộc vào cấp ủy. Khi đó, bí thư không chi phối được hoạt động của UBKT, trong khi UBKT sẽ có đủ vị thế giám sát thật sự quyền lực của bí thư đồng thời là chủ tịch UBND.

* Trong tổ chức nhà nước

- Quy định tăng tính độc lập và thẩm quyền cho HĐND để cơ quan quyền lực này đủ khả năng giám sát hoạt động của chủ tịch UBND cùng cấp.

- Quy định tăng tính độc lập và thẩm quyền cho tòa án: Tòa án có quyền ngăn chặn các quyết định hành chính của chủ tịch UBND nếu xét thấy có vi phạm Hiến pháp và pháp luật.

- Quy định tăng phạm vi, hiệu lực giám sát của cử tri đối với chủ tịch UBND./.