Chế định Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân theo Hiến pháp năm 1992 và việc tổ chức thực hiện

Về tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ

Tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay được Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định tại chương IX là “HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN”, gồm 8 điều (từ Điều 118 đến Điều 125). 

Điều 118 quy định: “Các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Việc thành lập hội đồng nhân dân (HĐND) và ủy ban nhân dân (UBND) ở các đơn vị hành chính do luật định”.

Theo Điều 4 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, HĐND và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính sau: (1) Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); (2) Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện); (3) Xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã).

Tính đến tháng 6-2012, các đơn vị hành chính trong cả nước gồm có: 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, trong đó có 5 thành phố trực thuộc Trung ương và 58 tỉnh; 698 đơn vị hành chính cấp huyện, trong đó có 47 quận, 548 huyện, 46 thị xã và 57 thành phố thuộc tỉnh; 11.118 đơn vị hành chính cấp xã, trong đó có 9.034 xã, 1.447 phường và 637 thị trấn.

Điều 119 quy định: “HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”. Điều 123 quy định: “UBND do HĐND bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND”.

Như vậy, mặc dù Điều 118 trao cho luật định việc thành lập HĐND, nhưng theo Điều 123, để thành lập UBND, các đơn vị hành chính đều phải tổ chức HĐND. Do đó, khi thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường, có nhiều ý kiến tranh luận, thậm chí có ý kiến cho rằng, việc thí điểm như vậy là trái với quy định của Hiến pháp.

Về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND 

Tuy có khác nhau về phạm vi và mức độ cụ thể, nhưng về cơ bản, theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, HĐND các cấp tỉnh, huyện, xã đều có các nhiệm vụ, quyền hạn sau:

- Quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước. 

- Quyết định dự toán thu, chi ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách địa phương và phân bổ ngân sách cấp mình; phê chuẩn quyết toán ngân sách cấp mình.

- Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm chủ tịch, phó chủ tịch, ủy viên thường trực HĐND, chủ tịch, phó chủ tịch và các thành viên của UBND (HĐND cấp tỉnh, huyện bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm hội thẩm nhân dân của tòa án cùng cấp); bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu.

- Thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của thường trực HĐND, UBND, tòa án nhân dân, viện kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của HĐND; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương.

- Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn; thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ Trung ương tới cơ sở.

Nhiệm vụ, quyền hạn của UBND tỉnh được quy định theo 14 lĩnh vực, còn của UBND huyện theo 11 lĩnh vực và của UBND xã theo 7 lĩnh vực nhưng thực chất, cũng bao hàm đầy đủ các lĩnh vực kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, xây dựng chính quyền,…; điểm khác biệt là càng xuống UBND cấp huyện, cấp xã, càng có sự lồng ghép một số lĩnh vực gần nhau.

Trên cơ sở cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 1992, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã góp phần quan trọng vào việc kiện toàn tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND các cấp. Tuy nhiên, thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp cho thấy, các quy định hiện hành đã bộc lộ những hạn chế nhất định, như:

1- Nhiệm vụ, thẩm quyền và cơ cấu tổ chức của HĐND và UBND các cấp chưa thể hiện rõ vai trò, nhiệm vụ của mỗi cấp hành chính. Quyền hạn và trách nhiệm giữa các cấp tỉnh, huyện, xã chưa được phân định rõ ràng, cụ thể theo nguyên tắc “việc nào do cấp nào quản lý và giải quyết sát thực tiễn hơn thì giao nhiệm vụ và thẩm quyền cho cấp đó”. 

2- Quyền chủ động, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của HĐND và UBND trước nhân dân địa phương cũng như nghĩa vụ đối với chính quyền Trung ương còn hạn chế; nguyên tắc tự quản địa phương, nhất là của chính quyền xã chưa được nhận thức rõ.

3- Tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động của HĐND và UBND, về cơ bản, được áp dụng chung cho tất cả các cấp hành chính địa phương, không phù hợp với đặc điểm, tính chất và yêu cầu quản lý của các đơn vị hành chính; chưa phân biệt rõ những khác biệt giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn; tổ chức bộ máy còn khá cồng kềnh, nhiều tầng nấc.

4- Việc phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa cá nhân và tập thể chưa rõ, chưa đề cao vai trò, trách nhiệm của cá nhân chủ tịch UBND trong việc thực hiện các nhiệm vụ được giao.

5- Vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương của HĐND chưa được nhận thức rõ và trên thực tế khó phát huy, nhất là trong việc xem xét và quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương; thiếu chế tài thực hiện các kết luận giám sát của HĐND. Việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương của UBND các cấp chưa bảo đảm tính thống nhất, thông suốt trong bộ máy hành chính nhà nước.

Về thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường

Sau hơn 3 năm tổ chức triển khai thực hiện, tuy còn một số vướng mắc, nhưng đánh giá một cách tổng quát cho thấy, thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường bước đầu đã đạt những mục tiêu, yêu cầu đề ra, tạo được sự chuyển biến trong cải cách hành chính, đồng thời cung cấp cơ sở thực tiễn cho việc nghiên cứu tổ chức hợp lý chính quyền địa phương.

Nhìn chung, không tổ chức HĐND huyện, quận, phường nhưng vẫn bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân và giám sát đối với hoạt động của các cơ quan, tổ chức và công dân trên địa bàn; mối quan hệ và cơ chế vận hành của các tổ chức trong hệ thống chính trị ở địa phương vẫn được bảo đảm thông suốt; duy trì được sự ổn định và phát triển kinh tế - xã hội của địa phương tương ứng như thời kỳ còn HĐND; các hoạt động sản xuất, kinh doanh của người dân, doanh nghiệp diễn ra bình thường; tình hình quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội ổn định; công tác chăm lo đời sống của nhân dân và thực hiện các chế độ, chính sách cho những đối tượng chính sách xã hội, xóa đói, giảm nghèo, giải quyết việc làm trên địa bàn tiếp tục được chú trọng.

Về nghiên cứu xây dựng đề án thí điểm mô hình tổ chức chính quyền đô thị

Thực hiện các nghị quyết của Đảng, ngày 15-2-2012 Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 192/QĐ-TTg về thành lập Ban Chỉ đạo Trung ương xây dựng Đề án thí điểm mô hình tổ chức chính quyền đô thị. Triển khai thực hiện nhiệm vụ, Ban Chỉ đạo Trung ương đã ban hành kế hoạch số 78/ KH-BCĐTƯCQĐT giao Bộ Nội vụ chủ trì, phối hợp với Văn phòng Chính phủ giúp Ban Chỉ đạo đôn đốc các bộ, ngành có liên quan và UBND 8 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương là Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Hải Phòng, Cần Thơ, Nghệ An, Bà Rịa - Vũng Tàu và Nam Định nghiên cứu, đề xuất mô hình tổ chức chính quyền đô thị theo định hướng 3 phương án:

Phương án 1, xây dựng mô hình tổ chức chính quyền đô thị theo 3 cấp hành chính như hiện nay, xác định rõ mô hình tổ chức, cơ chế hoạt động mới đối với chính quyền đô thị theo hướng phân biệt với chính quyền nông thôn.

Phương án 2, xây dựng mô hình tổ chức chính quyền đô thị theo 3 cấp hành chính như hiện nay, nhưng có sự đổi mới về mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động phù hợp với xu hướng tổ chức chính quyền đô thị hiện đại của các nước trên thế giới.

Phương án 3, đổi mới căn bản mô hình chính quyền địa phương, xây dựng mô hình chính quyền đô thị một cấp đại diện, hai cấp hành chính. Theo đó, chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương, thành phố thuộc tỉnh, thị xã gồm có HĐND và ủy ban hành chính thành phố, thị xã. Tất cả các đơn vị hành chính trực thuộc cấp dưới đều không tổ chức HĐND. Cơ quan hành chính nơi không tổ chức HĐND là cơ quan đại diện của cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp. Người đứng đầu cơ quan hành chính ở đô thị là chủ tịch ủy ban hành chính (hoặc thị trưởng).

Một số kiến nghị sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 về chế định chính quyền địa phương

Chế định chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND với tên chương IX là “Chính quyền địa phương”

Chương này cần tập trung quy định các vấn đề:

- Phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ gồm hai cấp: cấp tỉnh và cấp cơ sở (huyện, quận, phường không phải là cấp hành chính); ngoài ra còn có các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.

- Tổ chức chính quyền địa phương gồm HĐND và cơ quan hành chính. Việc tổ chức chính quyền địa phương do luật định.

- Vị trí, chức năng của HĐND và cơ quan hành chính.

- Vai trò, nhiệm vụ của đại biểu HĐND.

- Quan hệ giữa Trung ương và địa phương theo nguyên tắc nhà nước đơn nhất, quyền lực nhà nước là thống nhất, đồng thời bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền địa phương.

- Trong bối cảnh đang và sẽ có thể thực hiện thí điểm các mô hình mới về tổ chức chính quyền địa phương, đồng thời để bảo đảm tính khái quát, cô đọng, Hiến pháp sửa đổi, bổ sung không nên quy định cụ thể tên gọi và cách thức thành lập cơ quan hành chính các cấp mà nên để cho luật định. Ví dụ:

+ Để thực hiện thí điểm mô hình chính quyền đô thị theo các phương án khác nhau, Luật Tổ chức chính quyền địa phương có thể quy định HĐND thành phố, thị xã bầu ra cơ quan hành chính gọi là UBND hay ủy ban hành chính hoặc tòa thị chính và người đứng đầu UBND hay ủy ban hành chính hoặc thị trưởng bổ nhiệm quận trưởng, quận trưởng bổ nhiệm phường trưởng.

+ Để có thể thực hiện thí điểm “việc nhân dân bầu trực tiếp chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, chủ tịch Ủy ban nhân dân xã cấp trên trực tiếp quyết định phê chuẩn”(1) hoặc nhân dân bầu trực tiếp thị trưởng thành phố, thị xã, thị trấn, Luật Tổ chức chính quyền địa phương nên quy định cách thức lựa chọn người đứng đầu cơ quan hành chính.

Xác định vị trí, tính chất và chức năng của HĐND làm cơ sở đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp

- Xác định HĐND là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Theo đó, chức năng, nhiệm vụ của HĐND bao gồm:

+ Đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương.

+ Quyết nghị những vấn đề kinh tế - xã hội của địa phương và quyết định các vấn đề tự quản và theo phân cấp đối với địa phương.

+ Giám sát việc thực hiện nghị quyết của HĐND và hoạt động của cơ quan hành chính địa phương.

- Không quy định HĐND là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương”, vì: Thứ nhất, quyền lực nhà nước là thuộc tính bản chất của các cơ quan nhà nước, do vậy quyền lực nhà nước ở địa phương được thực thi bởi các cơ quan nhà nước khác nhau, không phải chỉ do HĐND thực hiện. Thứ hai, quy định như vậy dẫn đến cách hiểu là các cơ quan nhà nước khác ở địa phương không phải là cơ quan quyền lực. Thứ ba, HĐND thuộc nhánh cơ quan quyền lực, theo hệ thống dọc là cấp dưới của Quốc hội (cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất). Hơn nữa, việc có là “cơ quan quyền lực” hay không, trên thực tế không ảnh hưởng đến địa vị pháp lý của HĐND là được quyết định và giám sát những vấn đề gì, bầu cử, miễn nhiệm, bãi nhiệm những chức danh nào.

- Xác định rõ HĐND là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra của Chính phủ; HĐND thành phố thuộc tỉnh, thị xã chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; HĐND xã, thị trấn chịu sự hướng dẫn, kiểm tra của cơ quan hành chính huyện, thành phố thuộc tỉnh, thị xã.

Quy định nguyên tắc tự quản địa phương

- Xác định rõ những thẩm quyền quan trọng nhất của chính quyền địa phương (do HĐND quyết định) trong phạm vi thẩm quyền theo luật định, như: ngân sách, tài sản, cơ cấu tổ chức bộ máy.

- Những vấn đề của cộng đồng dân cư thuộc thẩm quyền quyết định và tự chịu trách nhiệm của HĐND xã, thị trấn.

- Các hình thức thực hiện quyền lực của nhân dân ở địa phương (trưng cầu ý dân).

- Cơ chế giám sát của các cơ quan nhà nước đối với chính quyền địa phương trong việc thực hiện các quy định của Hiến pháp, luật; cơ chế giải quyết các tranh chấp liên quan đến chính quyền địa phương thông qua tòa án.

Chế định cơ sở xây dựng mô hình tổ chức chính quyền đô thị khác biệt với chính quyền nông thôn

- Đối với chính quyền khu vực đô thị: “Tổ chức chính quyền đô thị phải bảo đảm tính thống nhất và liên thông trên địa bàn về quy hoạch đô thị, kết cấu hạ tầng (như điện, đường, cấp thoát nước, xử lý rác thải, bảo vệ môi trường) và đời sống dân cư...”(2). Các đô thị dù lớn hay nhỏ, là thành phố, thị xã hay thị trấn đều là đơn vị hành chính cơ sở có tổ chức HĐND; các đơn vị hành chính trực thuộc không tổ chức HĐND. Cụ thể:

+ Thành phố trực thuộc Trung ương có HĐND và cơ quan hành chính; ở quận, huyện, phường chỉ có cơ quan hành chính; ở xã, thị trấn có HĐND và cơ quan hành chính.

+ Thành phố thuộc tỉnh, thị xã có HĐND và cơ quan hành chính; ở phường chỉ có cơ quan hành chính; ở xã có HĐND và cơ quan hành chính.

- Đối với chính quyền khu vực nông thôn, tổ chức theo mô hình hai cấp chính quyền. Cụ thể: ở tỉnh và xã có HĐND và cơ quan hành chính; ở huyện chỉ có cơ quan hành chính với tính chất là cơ quan đại diện của cơ quan hành chính tỉnh đặt tại huyện.

Chế định thủ trưởng trong các cơ quan hành chính nhà nước các cấp

Do chức năng của cơ quan hành chính là chấp hành, điều hành, phải hành động, ứng phó linh hoạt, đưa ra quyết định kịp thời, nên cần đề cao vai trò và thẩm quyền, trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước trong quản lý, điều hành và bổ nhiệm nhân sự giúp việc; đồng thời, cần quy định cơ chế giám sát, kiểm tra, xử lý các vi phạm của người đứng đầu cơ quan hành chính.

Tại các đơn vị hành chính ở nông thôn, tỉnh, xã có tổ chức HĐND, cơ quan hành chính là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp. Cơ cấu tổ chức của cơ quan hành chính gồm có: người đứng đầu cơ quan hành chính và cấp phó là những người giúp việc cho người đứng đầu. Thay quy định chủ tịch UBND “lãnh đạo, điều hành hoạt động của UBND” bằng quy định “là người đứng đầu cơ quan hành chính, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan hành chính cấp trên”(3).

Tại huyện, quận, phường, cơ quan hành chính là đại diện của cơ quan hành chính cấp trên đặt tại huyện, quận, phường, thực hiện chức năng, nhiệm vụ cơ bản là chỉ đạo, theo dõi, hướng dẫn, kiểm tra hoạt động của HĐND và cơ quan hành chính cấp dưới; giải quyết các nhiệm vụ hành chính nhà nước, các công việc liên quan đến quyền và nghĩa vụ của người dân trên địa bàn theo quy định của pháp luật; thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo phân cấp của cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp. Các cơ quan hành chính này được tổ chức theo cơ chế thủ trưởng hành chính với người đứng đầu là huyện trưởng, quận trưởng, phường trưởng do người đứng đầu cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức; người đứng đầu huyện, quận, phường bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức những người giúp mình là các phó huyện trưởng, phó quận trưởng, phó phường trưởng./.

-----------------------------------

(1) Văn kiện Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương khóa X, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2007, tr. 174

(2), (3) Văn kiện đã dẫn, tr. 171, 173