Kinh nghiệm liên kết vùng và phát triển đô thị tại một số quốc gia trên thế giới

Liên kết vùng là sự hợp tác và chia sẻ thông tin, nguồn lực, hoạt động và khả năng của các cơ quan, tổ chức giữa các vùng nhằm mang lại lợi ích chung cho toàn vùng mà không một cơ quan, tổ chức riêng lẻ nào có thể thực hiện. Chính vì vậy, liên kết nội vùng luôn được coi là một công cụ hữu hiệu nhằm phát triển vùng một cách bền vững. Trên thế giới, chính phủ của nhiều quốc gia đã sớm nhận thức tầm quan trọng của liên kết vùng trong phát triển kinh tế - xã hội của địa phương nói riêng và của vùng và quốc gia nói chung. Do vậy, các nước đã ban hành và triển khai nhiều chính sách nhằm tạo dựng và thúc đẩy liên kết các chính quyền địa phương.

Đơn cử như, Đức là một quốc gia được biết đến với hình thức liên kết vùng rất đa dạng. Đây là yếu tố đóng vai trò quan trọng trong việc tăng khả năng phối hợp giữa các địa phương tại quốc gia này nhằm đạt các mục tiêu, như thu hẹp khoảng cách phát triển giữa các vùng, phát triển kinh tế vùng trên cơ sở lợi thế cạnh tranh. Ngoài ra, việc liên kết vùng còn hỗ trợ thực hiện các nhiệm vụ chung, mang tính chất liên địa phương như bảo vệ môi trường, biến đổi khí hậu, giao thông vận tải, sử dụng năng lượng…; đồng thời, tối ưu hóa việc cung ứng các dịch vụ công. Động lực cốt lõi để hoàn thành các mục tiêu liên kết vùng này là phải tạo ra một “tài sản chung” của các địa phương, tạo điều kiện cho các địa phương cùng khai thác và sử dụng tài sản đó. Đặc biệt, liên kết các địa phương tại nước này được thực hiện theo những hình thức cơ bản sau: 1- Hình thành một vùng hành chính với sự phân cấp tương đối đầy đủ; 2- Hình thành một vùng hành chính với sự phân cấp theo hướng tản quyền; 3- Thành lập hội, hiệp hội với sự tham gia của các địa phương trong vùng. Ngoài các hình thức liên kết vùng, Đức đã sử dụng nhiều công cụ đa dạng để phục vụ cho công tác triển khai liên kết vùng bao gồm Hiến pháp Liên bang, quy hoạch đô thị, thành lập công ty công, tổ chức phi lợi nhuận để hỗ trợ cho các doanh nghiệp, đào tạo người lao động, phát triển nông thôn nhằm thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), thành lập công ty cổ phần, định hướng lợi nhuận nhằm tạo điều kiện hình thành hoặc hỗ trợ phát triển các cụm liên kết.

Đối với trường hợp của Hàn Quốc, đáng chú ý trong liên kết vùng của nước này là cách tiếp cận về chính sách vùng chuyển từ tính hợp lý trong bù đắp chênh lệch (giữa vùng giàu và vùng nghèo) sang cách tiếp cận theo hướng tăng cường cơ hội cho chính quyền địa phương và tạo lập những hình thức khuyến khích phù hợp để các địa phương hợp tác. Hầu hết liên kết giữa các địa phương là liên kết tự nguyện và thường được chính quyền trung ương khuyến khích, thậm chí được dẫn dắt thông qua các chính sách công nghiệp và chương trình phát triển cụm liên kết ngành của trung ương. Từ năm 2009, chính quyền trung ương tại nước này đã áp dụng chính sách hỗ trợ tài chính cho các dự án liên kết vùng để khuyến khích các chính quyền địa phương ký kết thỏa thuận hợp tác. Cụ thể, trong giai đoạn 2009 - 2012, chính quyền trung ương Hàn Quốc đã hỗ trợ tài chính tương đương gần 2 tỷ USD cho 67 dự án liên kết vùng. Nếu các dự án liên kết vùng được lựa chọn, chính quyền trung ương sẽ cung cấp, hỗ trợ phần lớn nguồn tài chính để thực hiện dự án. Mức hỗ trợ tài chính có thể lên tới 50% tổng nguồn lực cần thiết để thực hiện kế hoạch được phê duyệt⁽¹⁾. Như vậy, thực chất liên kết các chính quyền địa phương không hoàn toàn diễn ra một cách tự nguyện mà chính quyền trung ương đã đóng một vai trò hết sức quan trọng trong việc tạo cơ chế khuyến khích, động lực liên kết mạnh mẽ.

Bên cạnh đó, việc bảo đảm hiệu lực thực thi và tuân thủ thực thi chiến lược, kế hoạch phát triển vùng và các dự án vùng đã được chính quyền trung ương phê duyệt giúp các địa phương có động lực tham gia liên kết vùng. Các dự án liên kết vùng thường có sự phân chia rõ ràng về trách nhiệm, chức năng và nguồn lực thực hiện dự án của từng địa phương tham gia. Đặc biệt, mối liên kết giữa các địa phương trong các dự án này vô cùng chặt chẽ. Chẳng hạn như, khi vùng Chungcheong được chính quyền trung ương Hàn Quốc định hướng hình thành cụm công nghiệp IT (đây được coi là thung lũng Silicon của Hàn Quốc), các địa phương trong vùng đã tiến hành liên kết xây dựng kế hoạch và thỏa thuận phân bố sản xuất trong vùng. Cụ thể, thành phố Deajeon tập trung vào hoạt động nghiên cứu và phát triển ở Khu phức hợp khoa học Daedeok, hai tỉnh Chungnam và Chungbuk tập trung xây dựng các nhà máy sản xuất chế tạo…

Ngoài ra, Chính phủ Hàn Quốc còn khuyến khích các chính quyền địa phương liên kết thông qua hình thức chuyển giao chức năng. Đây là một hình thức chính quyền địa phương giao phó một phần công việc của địa phương mình cho bất cứ chính quyền địa phương nào khác dưới dạng thỏa thuận hoặc hợp đồng cung cấp dịch vụ. Tuy nhiên, chính quyền địa phương thực hiện chuyển giao phải báo cáo cho người đứng đầu chính quyền địa phương cấp cao hơn. Điều đó có nghĩa nếu một bên nhận ủy thác công việc là thành phố hoặc tỉnh thì người đứng đầu của địa phương phải báo cáo cho Bộ trưởng Bộ An Ninh và Hành chính công khi bắt đầu dự án hợp tác. Nếu một bên nhận ủy thác công việc là quận (thuộc Seoul hoặc các thành phố đô thị) hoặc huyện (thuộc tỉnh) thì phải báo cáo cho người đứng đầu thành phố hoặc tỉnh (thị trưởng thành phố hoặc tỉnh trưởng). Bên cạnh đó, Đạo luật tự chủ địa phương tại Hàn Quốc yêu cầu chính quyền địa phương khi giao phó công việc phải xây dựng các chuẩn mực, các quy định, bao gồm: chi tiết phạm vi và công việc giao phó; cách thức quản lý và giải quyết công việc giao phó; phân bổ chi tiêu và cách thức chi tiêu thực hiện công việc; và các vấn đề khác. Thực tế, việc xây dựng các chuẩn mực, quy định phụ thuộc phần lớn vào năng lực của chính quyền địa phương, tuy nhiên, hình thức liên kết này được áp dụng không phổ biến ở Hàn Quốc do chính quyền địa phương vẫn còn tư duy cố hữu trong nắm giữ quyền lực và sự tự chủ của mình. Vì vậy, từ năm 1995 đến năm 2012, hình thức liên kết này mới chỉ được áp dụng cho 50 thỏa thuận, trong đó có 5 dự án thỏa thuận giao phó chức năng hành chính, 5 dự án cung cấp dịch vụ giáo dục, 5 dự án giao thông vận tải và 35 dự án cung cấp tiện ích dịch vụ công, bao gồm dịch vụ cung cấp nước, xử lý chất thải,…⁽²⁾.

Sau khi Chiến tranh Thế giới lần thứ hai kết thúc, Nhật Bản đã có những bước tiến thần kỳ về kinh tế, gây sức ép rất lớn đến phát triển đô thị. Thực tế, công tác kiểm soát tốc độ đô thị hóa gặp nhiều khó khăn, tình trạng lấn đất nông nghiệp tràn lan, phát triển đô thị ở các vùng ven đô thiếu tập trung, các dự án quy hoạch chỉnh trang tại các khu đô thị hiện hữu đều thiếu các chính sách hay công cụ chế tài khả thi để áp dụng. Do vậy, Nhật Bản đã tiến hành thử nghiệm một số hệ thống và công cụ quản lý được học hỏi từ các nước phát triển và áp dụng từng bước thành công tại quốc gia này. Cụ thể là hệ thống về quản lý phát triển nhằm kiểm soát quá trình đô thị hóa. Trong vấn đề tái phát triển đô thị, Chính phủ Nhật Bản triển khai công cụ kiểm soát và chỉnh trang đô thị được biết đến là công cụ tái điều chỉnh đất. Theo đó, Nhật Bản coi quy hoạch và sử dụng đất đai trong đô thị là một chương trình quảng bá xúc tiến đầu tư quan trọng. Quy hoạch sau khi lập và xét duyệt hoàn chỉnh sẽ được công bố rộng rãi trước công chúng, đặc biệt về quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch hạ tầng trong đô thị. Trong đó, các chương trình có quy định tối thiểu 40% dự án phải ưu tiên cho địa phương quản trị thực hiện, vì thế khi quy hoạch cần lấy ý kiến cộng đồng nhiều lần, cần chiếm 70% ý kiến đồng thuận thì quy hoạch đó mới được phê chuẩn nhằm bảo đảm các tiêu chí của đô thị “hài hòa thân thiện với môi trường”⁽³⁾.

Hà Nội đẩy mạnh liên kết vùng Thủ đô

Trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2021 - 2030, Việt Nam luôn chú trọng phát triển theo vùng nhằm phát huy lợi thế đặc thù của mỗi vùng về vị trí địa chính trị, nguồn nhân lực, điều kiện tự nhiên và kết cấu hạ tầng. Trên cơ sở xây dựng vùng trở thành một thể thống nhất, các đặc thù liên quan về địa lý và các cơ chế chính sách đặc thù của từng vùng cần có sự tương đồng, điển hình như vùng đồng bằng sông Hồng (gồm 9 tỉnh, trong đó có thành phố Hà Nội). Hơn nữa, Hà Nội không chỉ nằm trong vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ - vùng hạt nhân phát triển, tâm điểm hội tụ nguồn lực khoa học, kỹ thuật, mà còn nằm trong vùng Thủ đô. Chính vì vậy, vùng Thủ đô đã được chú trọng phát triển liên kết từ năm 2003, đồng thời có quy hoạch xây dựng vùng đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2050 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 490/QĐ-TTg, ngày 8-8-2008. Trong giai đoạn 2008 - 2012, vùng Thủ đô đã được mở rộng thêm 3 tỉnh Phú Thọ, Thái Nguyên, Bắc Giang với diện tích hơn 24.300km² và dân số gần 18 triệu người. Hiện nay, vùng Thủ đô Hà Nội gồm 10 tỉnh, thành phố (Hà Nội, Vĩnh Phúc, Hưng Yên, Bắc Ninh, Hải Dương, Hà Nam, Hòa Bình, Phú Thọ, Thái Nguyên, Bắc Giang) Cùng với sự phát triển khoa học - công nghệ mạnh mẽ, đổi mới sáng tạo, phát triển nông nghiệp và công nghệ cao, Hà Nội khẳng định là nguồn động lực mạnh mẽ trong việc phát triển vùng với mục tiêu trở thành đô thị thông minh, hiện đại, xanh, sạch, đẹp và an toàn.

Để có định hướng phát triển và liên kết vùng, Quyết định số 768/QĐ-TTg, ngày 6-5-2016, “Về việc phê duyệt điều chỉnh quy hoạch xây dựng vùng Thủ đô đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050” đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt với mục tiêu vùng Thủ đô là vùng đô thị đa cực, tập trung, vùng phát triển kinh tế tổng hợp, có môi trường sống, cảnh quan phong phú, mang đậm bản sắc dân tộc và phát triển theo xu hướng hiện đại. Theo đó, quy hoạch xác định Hà Nội có vị thế là Thủ đô, trung tâm đầu não hành chính, chính trị quốc gia, trung tâm văn hóa, giáo dục, đào tạo, khoa học, kỹ thuật quan trọng của cả nước, là một trong những trung tâm lớn về kinh tế, du lịch, thương mại, dịch vụ của khu vực châu Á. Mục tiêu này đang được cụ thể hóa trong Quy hoạch Thủ đô đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050 và điều chỉnh quy hoạch chung Thủ đô đến năm 2045, tầm nhìn đến năm 2065 và trong Luật Thủ đô (sửa đổi). Trong đó nhấn mạnh vai trò của Thủ đô Hà Nội, đó là chủ động phối hợp và hỗ trợ các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong vùng Thủ đô và cả nước thông qua mở rộng các hình thức liên kết, hợp tác cùng phát triển.

Trong những năm qua, thành phố Hà Nội đã đạt được những kết quả quan trọng và có nhiều dấu ấn nổi bật trong vai trò tạo động lực liên kết vùng Thủ đô. Cùng với mục tiêu định hướng xây dựng mạng lưới đô thị thông minh cấp quốc gia, cấp vùng và kết nối với quốc tế được ban hành trong Nghị quyết số 06-NQ/TW, ngày 24-1-2022, của Bộ Chính trị, “Về quy hoạch, xây dựng, quản lý và phát triển bền vững đô thị Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045”, vai trò và nhiệm vụ của thành phố Hà Nội cũng đã nêu rõ trong Nghị quyết số 15-NQ/TW, ngày 5-5-2022, của Bộ Chính trị, “Về phương hướng, nhiệm vụ phát triển thủ đô Hà Nội đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045”. Đó là: “Xây dựng Thủ đô Hà Nội trở thành đô thị thông minh hiện đại, xanh, sạch, đẹp, an ninh, an toàn, phát triển nhanh, bền vững, có sức lan tỏa để thúc đẩy vùng đồng bằng sông Hồng, vùng kinh tế trọng điểm phía Bắc và cả nước cùng phát triển”. Tuy nhiên, Nghị quyết số 15-NQ/TW cũng đã chỉ ra những hạn chế về việc Thủ đô Hà Nội chưa thể hiện rõ vai trò là trung tâm, động lực tăng trưởng và phát triển của vùng đồng bằng sông Hồng, vùng kinh tế trọng điểm phía Bắc và cả nước.

Do vậy, những kinh nghiệm từ thực trạng liên kết vùng tại các quốc gia nói trên mang lại những giá trị tham khảo góp phần định hướng và đẩy mạnh vai trò của Hà Nội trong việc triển khai liên kết vùng Thủ đô cũng như vùng đồng bằng sông Hồng và vùng kinh tế trọng điểm phía Bắc.

Một là, Hà Nội cần tập trung khai thác hiệu quả các thế mạnh của từng địa phương trong vùng, góp phần đẩy mạnh tốc độ phát triển kinh tế của toàn vùng nói chung và của những địa phương này nói riêng. Đặc biệt, trong quá trình thực hiện liên kết để hiện thực hóa mục tiêu, Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội cần cung cấp sự hỗ trợ mạnh mẽ, cũng như sự điều phối, giám sát, kiểm tra chặt chẽ. Theo đó, vừa gia tăng nguồn lực liên kết, vừa bảo đảm thực hiện được các nội dung liên kết vùng.

Hai là, Hà Nội cần thực hiện phân cấp quản lý việc liên kết vùng bằng các hình thức phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội và đặc trưng lịch sử vùng. Công tác phân cấp quản lý phải gắn liền cơ chế phối hợp, kiểm tra, giám sát, nhất là trong công tác quy hoạch. Hà Nội cần xây dựng cơ chế đặc thù nhằm thực hiện vai trò chủ động trong liên kết vùng, nhất là trong quản lý dân số, phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng và hệ thống giao thông.

Ba là, ngoài quản lý phân bố dân cư hợp lý và triển khai mạng lưới giao thông liên vùng, cần có đổi mới trong công tác hợp tác đầu tư gắn với tăng quyền hạn cho Thủ đô để cả nước vì Hà Nội và Hà Nội vì cả nước, góp phần tăng cường vai trò phát triển chuỗi liên kết kinh tế vùng của Hà Nội. Trên cơ sở đó, cần xác định rõ vai trò và nhiệm vụ của Hà Nội trong Hội đồng điều phối vùng (thành viên điều phối), đồng thời áp dụng cơ chế đặc thù về sử dụng vốn ngân sách và huy động nguồn lực để thực hiện các dự án trong vùng có liên quan đến Hà Nội. Cụ thể, giải quyết các dự án về hệ thống giao thông (như dự án xây dựng vành đai 4), xử lý chất thải rắn, ô nhiễm nguồn nước, ô nhiễm không khí. Đây là những dự án liên quan đến các địa phương trong vùng và cần có chủ trương liên kết để giải quyết có hiệu quả và bền vững. Điều này không chỉ cần sự nỗ lực của Hà Nội, mà còn cần liên kết vùng với cơ chế đổi mới để các tỉnh cùng phát triển, cùng chia sẻ lợi ích, cùng khai thác hiệu quả dữ liệu.

Bốn là, để phát triển các vùng liên quan, Hà Nội cần thực hiện tốt vai trò là động lực trung tâm phát triển theo định hướng đã xác định. Đặc biệt, cần nâng cao nhận thức về vai trò Thủ đô, phát huy tiềm năng, thế mạnh nội tại của Hà Nội, nhất là đổi mới cơ chế chính sách, xác định được đặc thù về huy động nguồn lực phát triển, về quản lý phát triển đô thị, tái thiết đô thị, về phân cấp, phân quyền…

Tựu trung có thể thấy, cùng với sự phát triển của các vùng, liên kết vùng ngày càng mạnh mẽ, Hà Nội xứng tầm với vai trò là Thủ đô, là thành phố “Văn minh - Văn hiến - Hiện đại”. Do vậy, với sự quan tâm, chỉ đạo sát sao của Trung ương, quyết tâm của cả hệ thống chính trị của thành phố và của cộng đồng, thực hiện quy hoạch liên kết vùng sẽ đưa Hà Nội phát triển vươn tầm quốc tế./.

----------------------

(1), (2)  Eunok Im: “Ảnh hưởng của hợp tác liên địa phương đối với hiệu quả kinh tế địa phương: nghiên cứu các trường hợp ở Hàn Quốc”, Luận án Tiến sĩ, Đại học Nam California, 2015

(3) Tâm An: “Quy hoạch và quản lý đô thị: Bài học kinh nghiệm từ Nhật Bản”, Hiệp hội các đô thị Việt Nam, ngày 29-9-2016, https://www.acvn.vn/quy-hoach-va-quan-ly-do-thi-bai-hoc-kinh-nghiem-tu-nhat-ban.html