Chương VIII - Chính phủ

Hiến pháp năm 1992 là đạo luật cơ bản của đất nước, đã thể chế hóa những vấn đề quan trọng trong đường lối đổi mới đất nước từ năm 1986, Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (năm 1991) và Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 1991 - 2000 của Đảng Cộng sản Việt Nam. Hiến pháp năm 1992 và hệ thống pháp luật hiện nay đã phát huy tác dụng tích cực trong phát triển ổn định đất nước thời gian qua với tốc độ cao, tạo ra thế và lực mới của Việt Nam trong cộng đồng ASEAN và trên thế giới. Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001) đã xác lập thể chế pháp quyền của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa (CHXHCN) Việt Nam và thể chế của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN). Đây là những tuyên bố chính trị quan trọng trong thời kỳ phát triển mới và hội nhập quốc tế.

Về mặt tổ chức và cơ chế vận hành của bộ máy nhà nước đã có những quy định phù hợp với thể chế mới, nâng cao chất lượng, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trong 20 năm qua, đồng thời cũng bộc lộ những bất cập trong quá trình phát triển đi vào chiều sâu và hội nhập quốc tế sâu rộng, do đó cần được đánh giá, kịp thời bổ sung, sửa đổi Hiến pháp và hệ thống pháp luật hiện nay.

1- Về ưu điểm:

Thứ nhất, các quy định của Hiến pháp về Chính phủ đã từng bước thể hiện bước chuyển sang xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, có sự phân công rành mạch hơn giữa Chính phủ với Quốc hội và các cơ quan tư pháp với tư cách là một nhánh quyền lực thực hiện chức năng hành pháp trong hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước lập pháp, hành pháp và tư pháp (so với Hiến pháp năm 1980, đây là một bước tiến quan trọng).

Thứ hai, nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ đã được quy định phù hợp hơn với vị trí là cơ quan chấp hành của Quốc hội và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam. Điều 109, Hiến pháp xác lập nhiệm vụ thống nhất quản lý nhà nước của Chính phủ trên tất cả các mặt của đời sống xã hội về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại.

Thứ ba, tổ chức và cơ cấu Chính phủ phù hợp, kết hợp giữa chế độ làm việc tập thể chính phủ với trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng Chính phủ trước Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước.

Nhiệm vụ và quyền hạn của cá nhân Thủ tướng đã được xác định rõ ràng so với Hiến pháp năm 1980 - trong đó xác lập chế độ báo cáo trước nhân dân qua các phương tiện thông tin đại chúng về những vấn đề quan trọng mà Chính phủ giải quyết (Điều 114). Thực tế hằng tháng, Chính phủ tổ chức họp báo thường kỳ về những vấn đề lớn, quan trọng một cách công khai, minh bạch.

Thứ tư, Hiến pháp đã xác định thẩm quyền, trách nhiệm của bộ trưởng và các thành viên Chính phủ khác về quản lý nhà nước và lĩnh vực trong phạm vi cả nước. Thực chất là người đứng đầu hành chính nhà nước về ngành và lĩnh vực, nhất là quy định bộ trưởng phải bảo đảm quyền tự chủ sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp, từng bước xóa cơ chế “chủ quản” cũ là phù hợp với vai trò quản lý nhà nước trong nền kinh tế thị trường.

2- Những bất cập, hạn chế:

Một là, Hiến pháp năm 1992 chưa xác định đúng vị trí của Chính phủ là cơ quan hành pháp trong sự thống nhất có sự phân công rành mạch giữa 3 quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đặt Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội là chưa đủ, chưa chính xác, do đó, chưa có định chế rõ về vị trí Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam.

Hai là, trong xác định nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ có một số nhiệm vụ chưa hợp lý, chưa rõ ràng, còn lẫn lộn các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Ví dụ, mâu thuẫn giữa quyền thống nhất việc xây dựng, phát triển nền kinh tế quốc dân với việc thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội (Điều 112). Cần làm rõ: Quốc hội xác định một số mục tiêu và chính sách cơ bản phát triển hằng năm, 5 năm; còn Chính phủ có thẩm quyền trong việc sử dụng linh hoạt các công cụ quản lý nhà nước vĩ mô phù hợp với quản lý nền kinh tế thị trường đầy biến động. Ngân sách nhà nước hằng năm cần được xác định vị trí pháp lý là một văn bản luật để tránh việc sử dụng ngân sách tùy tiện, thiếu hiệu quả, thiếu tập trung cho các mục tiêu chiến lược. 

Ba là, trong quan hệ với cơ quan viện kiểm sát (VKS), cần chuyển VKS thực sự sang làm chức năng công tố, thuộc cơ quan hành pháp, để bảo đảm thống nhất quản lý nhà nước và hiệu lực của cơ quan hành pháp trong thực thi pháp luật kịp thời. Trong thực tế, việc tách chức năng công tố thời gian qua đã làm giảm hiệu quả, hiệu lực quản lý của Chính phủ.

Bốn là, quá trình quản lý nhà nước theo Hiến pháp và pháp luật trong nhà nước dân chủ - pháp quyền và nền kinh tế thị trường, cần làm rõ hơn các quy định về một nền hành pháp mạnh (Chính phủ mạnh) để phát huy mô hình tổ chức của một nhà nước đơn nhất, thống nhất trên cơ sở kết hợp giữa tập trung với phân quyền Trung ương - địa phương hợp lý. Nhà nước, Chính phủ tập trung vào quản lý nhà nước vĩ mô và sử dụng các công cụ điều tiết vĩ mô toàn xã hội - xác định rõ hơn việc Chính phủ cần làm, còn chuyển lại cho chính quyền địa phương và xã hội - các thành phần tham gia, thực hiện. Như vậy, Chính phủ mới có cơ cấu gọn nhẹ, hợp lý và thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ trong thời kỳ mới. 

3- Một số yêu cầu và quan điểm sửa đổi Hiến pháp năm 1992 về Chính phủ

Thứ nhất, cần nhận thức quán triệt đầy đủ 2 định hướng cơ bản trong nghiên cứu, sửa đổi Hiến pháp năm 1992 đã được Hội nghị Trung ương 2 khóa XI yêu cầu: Khẳng định chủ quyền thuộc về nhân dân; xác định cách thức tổ chức nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Do đó, quan điểm quyền lực nhân dân đã được thực hiện bằng Nhà nước đến đâu và nhân dân trực tiếp thực hiện đến đâu? Trong điều kiện mới, Nhà nước, Chính phủ làm đến đâu, còn trả lại cho nhân dân, cho xã hội làm, tham gia theo hướng “Nhà nước nhỏ - Xã hội lớn”.

Thứ hai, cần thể hiện rõ vị trí cơ quan hành pháp thuộc Chính phủ và quy định rõ nội hàm tổ chức cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam.

Thứ ba, cần làm rõ sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Thứ tư, cần xác định rõ hơn phạm vi thẩm quyền trách nhiệm tập thể của Chính phủ, trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng Chính phủ, cá nhân bộ trưởng, thành viên Chính phủ - thực chất là xác định chế tài trách nhiệm trước nhân dân, trước Quốc hội.

Thứ năm, việc xác định các nội dung cần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 về Chính phủ cần dựa trên cơ sở tổng kết, đánh giá quá trình thực hiện Hiến pháp, pháp luật về thực hiện chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ máy hành chính nhà nước 20 năm qua.

4- Các nội dung cần sửa đổi, bổ sung

Về xác định vị trí, chức năng của Chính phủ

Cần quy định rõ địa vị pháp lý của Chính phủ là cơ quan hành pháp cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam, không cần ghi Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Nội dung hành pháp đã thể hiện đầy đủ vấn đề này, vì Quốc hội là cơ quan lập pháp, việc quản lý nhà nước bằng pháp luật và tuân thủ pháp luật là bản chất của nhà nước pháp quyền. Cần khẳng định Chính phủ thực hiện chức năng cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. “Hành chính” là chấp hành pháp luật và là quản lý trực tiếp bộ máy hành chính các cấp thực thi công vụ bằng các kỹ thuật và kỹ năng quản lý của công chức. Do nền hành chính vừa mang tính chính trị, vừa mang tính khoa học quản lý - là công cụ cơ bản để quản lý nền hành chính nhà nước thống nhất.

Về quy định nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ

Quy định rõ Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, có quyền tổ chức bộ máy hành chính các cấp, thống nhất quản lý từ Trung ương tới chính quyền cơ sở, xây dựng nền hành chính phục vụ nhân dân, phục vụ phát triển, quản lý thống nhất việc xây dựng chế độ công chức, công vụ mới chuyên nghiệp, hiện đại.

Tăng thẩm quyền trình các dự án luật theo thủ tục rút gọn tại một kỳ họp, để Quốc hội kịp thời ban hành trong nền kinh tế thị trường và biến động quốc tế như hiện nay.

Quy định thẩm quyền chủ động sử dụng các công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, bảo vệ lợi ích quốc gia, lợi ích của mọi thành phần kinh tế trong cạnh tranh cả trong nước và quốc tế.

Bỏ thẩm quyền quyết định việc điều chỉnh địa giới các đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương mà chuyển giao thẩm quyền này cho Quốc hội, việc phân chia các đơn vị hành chính các cấp thuộc thẩm quyền của cơ quan lập pháp. Thực tiễn biến động các đơn vị hành chính cấp xã vừa qua (gần 700 đơn vị cấp huyện, 11.000 đơn vị cấp xã) kéo theo tổ chức, biên chế phình to (trên 550.000 cán bộ công chức cấp xã, trong khi bộ máy cán bộ công chức từ huyện lên Trung ương chỉ có 270.000 cán bộ). Mặt khác, trong quản lý nhà nước, mỗi lần thay đổi 1 đơn vị cấp xã, cũng làm thay đổi cả bản đồ hành chính đất nước.

Về nhiệm vụ và thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ

Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung để làm rõ và tăng thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ và phạm vi quản lý nhà nước vĩ mô của Thủ tướng, khắc phục sự vụ, bao biện công việc thuộc thẩm quyền bộ trưởng và chính quyền địa phương. Trên cơ sở đó, sẽ tổ chức lại Văn phòng Thủ tướng đủ tầm để tương xứng với chế độ trách nhiệm cá nhân Thủ tướng Chính phủ.

Trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ trong việc quản lý, điều hành hệ thống hành pháp và tổ chức hành chính các cấp. Tăng thẩm quyền quản lý thống nhất bộ máy chính quyền địa phương là hội đồng nhân dân (HĐND) và ủy ban nhân dân (UBND) cho phù hợp với những sửa đổi Hiến pháp về HĐND và UBND theo hướng là tổ chức chính quyền địa phương và được phân cấp, phân quyền nhiều hơn.

Cần thiết điều chỉnh thẩm quyền của Thủ tướng trong bổ nhiệm một số chức danh lãnh đạo của các tổ chức hành chính thực thi công vụ có phạm vi ảnh hưởng toàn quốc và các tập đoàn, tổng công ty nhà nước. Khi quy định người đứng đầu các tổ chức này có sự tham gia thẩm định của các ủy ban liên quan của Quốc hội.

Cần quy định chế độ báo cáo những công việc hệ trọng của Chính phủ, đất nước trước nhân dân hằng tháng, hằng năm (không chỉ trước Quốc hội) trong nền hành chính công khai, minh bạch và là cơ sở để thực hiện quyền giám sát của nhân dân đối với người đứng đầu Chính phủ.

Về nhiệm vụ và thẩm quyền của bộ trưởng, thành viên Chính phủ

Để đề cao trách nhiệm của bộ trưởng, thành viên Chính phủ, cần quy định cụ thể, rõ hơn vai trò người đứng đầu hành chính nhà nước về ngành và lĩnh vực, là “tư lệnh” ngành, lĩnh vực, khắc phục việc đùn đẩy trách nhiệm lên Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ.

Do đặc thù Việt Nam, bộ trưởng không chỉ là nhân vật chính trị, thành viên Chính phủ, mà còn là một công chức lãnh đạo đứng đầu về chuyên môn, nghiệp vụ của ngành và lĩnh vực, do đó cần xác định rõ hơn hai thẩm quyền này trong Hiến pháp mới. Từ đó, mới có cơ sở để người dân giám sát bộ trưởng, có điều kiện để phát huy văn hóa “từ chức” của họ khi không hoàn thành nhiệm vụ và quản lý gây hậu quả nghiêm trọng.

Nghiên cứu bổ sung

Thêm nội dung tham gia quản lý nhà nước của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các đoàn thể chính trị - xã hội với tư cách là quyền tham gia của người dân trong việc ban hành các nghị quyết của HĐND. 

Chương IX: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (chính quyền địa phương)

1- Ưu điểm và hạn chế của Hiến pháp năm 1992 về chính quyền địa phương:

So với Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 đã quy định rõ vị trí của HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân... Chức năng, nhiệm vụ của HĐND được khái quát (Điều 120) là phù hợp với kỹ thuật của lập pháp. Thẩm quyền của đại biểu HĐND được đề cao, nhất là quyền chất vấn và quyền kiến nghị các cơ quan nhà nước ở địa phương (Điều 122). Thẩm quyền và trách nhiệm của UBND và chủ tịch UBND cùng chế độ làm việc tập thể được xác lập rõ.

Tuy nhiên, mô hình tổ chức chính quyền địa phương quy định trong Hiến pháp năm 1992 không phù hợp với bối cảnh mới, không phân biệt chính quyền đô thị với chính quyền nông thôn. Việc phân chia các đơn vị hành chính lãnh thổ còn hình thức, nhiều cấp không phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính theo hướng giảm cấp và giảm đầu mối, tăng giao dịch trực tiếp của người dân với cấp chính quyền trực tiếp giải quyết công việc trong quá trình hiện đại hóa nền hành chính.

Quy định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương là chưa đúng với tổ chức quyền lực thống nhất trong một nhà nước đơn nhất của Việt Nam, do đó vô hình trung đã hình thành hệ thống lập pháp ở cả địa phương.

Việc áp dụng chế độ làm việc tập thể tràn lan, chưa đề cao trách nhiệm cá nhân người đứng đầu hành chính địa phương các cấp trong chấp hành Hiến pháp và pháp luật, trong điều hành hành chính.

Chưa xác lập nguyên tắc phân cấp, phân quyền trong quan hệ Trung ương - địa phương, do đó tính tự quản của HĐND, chính quyền địa phương chưa được xác lập để tăng tính chủ động, năng động và trách nhiệm của chính quyền trước nhân dân và cơ quan nhà nước cấp trên.

2- Yêu cầu mới cần tổ chức lại chính quyền địa phương 

- Yêu cầu quản lý nhà nước hiệu lực, hiệu quả trong quản trị nền kinh tế thị trường đòi hỏi phải tổ chức tinh gọn, ít tầng nấc, đầu mối. Việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước và phát triển kinh tế - xã hội địa phương cần được phân cấp, phân quyền hợp lý với sự kiểm soát của Trung ương và tính minh bạch, giải trình cao. 

- Cần xác định lại vị trí của chính quyền địa phương đúng với bản chất chấp hành Hiến pháp và pháp luật thuộc tổ chức hành pháp trong hệ thống quyền lực nhà nước thống nhất. Trong mô hình tổ chức chính quyền địa phương cần phân biệt rõ đô thị với nông thôn cho phù hợp.

3- Một số đề xuất sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 về chính quyền địa phương

- Sửa lại tên chương cho đúng với bản chất tổ chức chính quyền địa phương: thay Chương: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thành Chương: Chính quyền địa phương.

- Về quy định các đơn vị hành chính Việt Nam nên ghi rõ: Tổ chức chính quyền địa phương 2 cấp có tổ chức HĐND và ủy ban hành chính (UBHC). Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; thành phố, thị xã, thị trấn, xã thuộc tỉnh, thành phố Trung ương là chính quyền cơ sở; các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt trực thuộc Trung ương; việc tổ chức các cấp hành chính cụ thể do luật định.

- Quy định vị trí pháp lý của HĐND là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên, quyết định những vấn đề riêng có của địa phương sau khi được phân cấp, phân quyền.

- Thay UBND bằng UBHC cho phù hợp với chức danh chủ tịch UBHC đối với các chính quyền cấp tỉnh, hoặc thị trưởng đối với chính quyền đô thị các cấp. Đồng thời, quy định chủ tịch hoặc thị trưởng do HĐND tỉnh, thành phố bầu và đề nghị Thủ tướng phê chuẩn (quyết định bổ nhiệm), quy định này đề cao vai trò người đứng đầu hành chính địa phương, nâng cao hiệu lực quản lý, điều hành hành chính bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính.

- Nên bổ sung điều quy định không chỉ Chủ tịch Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các đoàn thể tham dự mà các tổ chức xã hội ở địa phương và nhân dân được tham dự các cuộc họp của HĐND./.