Hiến pháp năm 1946 không xác định rõ tính chất của Hội đồng nhân dân, Ủy ban hành chính là những cơ quan nhà nước ở địa phương. Tuy nhiên, trước đó, sắc lệnh số 63/SL, ngày 22 -11-1945, xác định: “Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính”. Điều đó cũng có nghĩa rằng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là các cơ quan thực hiện chính quyền nhân dân, là những cơ quan quyền lực nhà nước do nhân dân địa phương bầu ra.

Các Hiến pháp sau đó, bắt đầu từ Hiến pháp năm 1959 đã nói rõ hơn rằng “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương”. Ủy ban hành chính là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân địa phương, là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (Điều 80 Hiến pháp năm 1959, Điều 121 Hiến pháp năm 1980, Điều 119 và Điều 123 Hiến pháp năm 1992).

Các quy định của Hiến pháp nước ta đã khẳng định rõ ràng và trước sau như một tính chất quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở địa phương. Điều này cho thấy sự thiếu chính xác của một loại quan điểm khá phổ biến trong giới nghiên cứu cũng như ở một số nhà quản lý ở nước ta cho rằng không thể có cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Lập luận cho quan điểm này, nhiều tác giả đã đi từ khái niệm quyền lực nhà nước bao gồm quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp, mà Hội đồng nhân dân thì không có ba thứ quyền đó. Chúng tôi cho rằng, lập luận như trên chỉ đúng khi chúng ta có thể nói rằng, quyền lực nhà nước chỉ bao gồm quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp và vì chúng không hiện diện trong chức năng của các cơ quan nhà nước ở địa phương nên các cơ quan đó không thể là cơ quan quyền lực nhà nước.

Nhưng vấn đề lại ở chỗ, có phải quyền lực nhà nước chỉ bao gồm quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp? Tuy quyền lực nhà nước với ba phạm vi đó không chỉ có hiệu lực ở Trung ương mà còn hiện hữu ở trên toàn cõi quốc gia, nhưng bên cạnh đó còn có quyền lực ở địa phương như là một bộ phận không thể tách rời của quyền lực nhà nước, thuộc phạm vi quyền lực của nhân dân, gắn chặt chẽ với nhân dân ở những cộng đồng nhất định. Chính vì vậy, các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do chính nhân dân địa phương, theo phổ thông đầu phiếu bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và chính quyền cấp trên; có quyền thay mặt nhân dân địa phương “quyết định những vấn đề thuộc địa phương mình” (Điều 59 Hiến pháp năm 1946), “bảo đảm sự tôn trọng và chấp hành pháp luật của Nhà nước ở địa phương; đặt kế hoạch xây dựng kinh tế, văn hóa và những sự nghiệp lợi ích công cộng ở địa phương; xét duyệt và phê chuẩn dự toán và quyết toán ngân sách ở địa phương; duy trì trật tự và an ninh ở địa phương, bảo vệ tài sản công cộng, bảo hộ quyền lực của công dân, bảo đảm quyền bình đẳng của các dân tộc” (Điều 82 Hiến pháp năm 1959); “Quyết định và thực hiện các biện pháp nhằm xây dựng địa phương về mọi mặt, bảo đảm phát triển kinh tế và văn hóa, nâng cao đời sống của nhân dân địa phương và hoàn thành nhiệm vụ cấp trên giao cho” (Điều 144 Hiến pháp năm 1980); “Ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và ngân sách; về quốc phòng, an ninh ở địa phương; với biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, hoàn thành mọi nhiệm vụ cấp trên giao cho, làm tròn nghĩa vụ đối với cả nước” (Điều 120 Hiến pháp năm 1992).

Chính vì vậy, tất cả các bản Hiến pháp ở nước ta không chỉ đặt các cơ quan của chính quyền địa phương như Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân vào vị trí các cơ quan quyền lực nhà nước, mà còn đòi hỏi các cơ quan đó phải hành xử với đầy đủ trách nhiệm của một cơ quan quyền lực. Trước hết, đó là yêu cầu phải kiểm tra, giám sát hoạt động của chính quyền địa phương thông qua các quy định sau đây:

- Xác định Hội đồng nhân dân (HĐND) chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương (bắt đầu từ Hiến pháp năm 1959).

- Xác định HĐND không chỉ chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương mà còn chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp trên (bắt đầu từ Hiến pháp năm 1980).

- Xác định các quyết định của HĐND không được trái với các văn bản của chính quyền cấp trên hoặc phải căn cứ vào pháp luật của nhà nước hoặc quyết định của cấp trên. Theo đó Hiến pháp đều quy định thẩm quyền của các cơ quan cấp trên bãi bỏ các văn bản trái với Hiến pháp và pháp luật của các cơ quan chính quyền cấp dưới.

- Quy định nhân dân (Hiến pháp năm 1946) hoặc cử tri (bắt đầu từ Hiến pháp năm 1959) hoặc Hội đồng nhân dân (Hiến pháp năm 1992) có quyền bãi nhiệm (bãi miễn) đại biểu Hội đồng nhân dân.

- Quy định vai trò hướng dẫn, chỉ đạo của chính quyền trung ương đối với chính quyền địa phương. Điều 91 Hiến pháp năm 1992 quy định Ủy ban Thường vụ Quốc hội hướng dẫn hoạt động của HĐND; Điều 112 của Hiến pháp này quy định Chính phủ hướng dẫn hoạt động của HĐND, tạo điều kiện để HĐND thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, lãnh đạo Ủy ban nhân dân.

- Quy định thẩm quyền của Ủy ban Thường vụ Quốc hội giám sát hoạt động của HĐND; bãi bỏ các nghị quyết sai trái của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; giải tán HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong trường hợp HĐND đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân.

- Quy định Thủ tướng Chính phủ có quyền miễn nhiệm, điều động, cách chức chủ tịch, các phó chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ những quyết định, chỉ thị của UBND và chủ tịch UBND trái với Hiến pháp và pháp luật của cơ quan cấp trên; đình chỉ việc thi hành những nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đối với Hiến pháp, luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên đồng thời đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội bãi bỏ.

Những quy định trên đây của Hiến pháp đối với việc giám sát và kiểm soát quyền lực của chính quyền địa phương hoàn toàn phù hợp với yêu cầu tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước theo cơ chế quyền lực thống nhất và tập trung, theo yêu cầu của nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa. Nó chỉ có thể diễn ra trong khuôn khổ của nguyên tắc về phân cấp quản lý hành chính nhà nước.

Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và nền kinh thế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN) ở nước ta đang đòi hỏi không chỉ phân cấp mạnh cho địa phương trong khuôn khổ của nguyên tắc quyền lực thống nhất mà còn phải áp dụng các yếu tố của nguyên tắc phân quyền. Về bản chất, đơn vị hành chính lãnh thổ là biểu hiện tập trung những yếu tố về lợi ích của cộng đồng dân cư, đặc điểm về địa lý, văn hóa, lịch sử,… Phân quyền theo chiều dọc hàm chứa trong đó yêu cầu về tính độc lập và khả năng tự quản của địa phương và trên cơ sở đó tạo ra sự năng động và sáng tạo của địa phương trong các quyết sách phát triển kinh tế, xã hội, nói lên yêu cầu phải tôn trọng lợi ích của nhân dân tại các cộng đồng địa phương. Tính độc lập và tự quản đó cũng hàm chứa trong đó yêu cầu đổi mới cơ chế kiểm soát quyền lực trên nền tảng đề cao trách nhiệm của chính quyền địa phương trước nhân dân mình và đồng thời đặt họ dưới sự kiểm tra, giám sát của chính nhân dân địa phương trên cơ sở Hiến pháp và pháp luật. Cách “hành xử” với chính quyền của nhân dân ở địa phương theo kiểu “trông coi” việc làm của họ dưới hình thức các phái viên của chính phủ Trung ương hay “bàn tay nối dài” của chính quyền trung ương đã lỗi thời, không phù hợp với tư duy của một thời đại năng động và thay đổi mau lẹ, không phù hợp với yêu cầu của chính thị trường và sẽ bị thị trường bác bỏ.

Vì vậy, một trong những vấn đề đòi hỏi có sự thay đổi thích đáng phù hợp với yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là vấn đề tạo dựng một cơ chế hiến định mới để xử lý mối quan hệ mang tính pháp quyền giữa quyền lực nhà nước ở Trung ương và quyền lực nhà nước ở địa phương. Quan hệ đó chỉ có thể được xử lý tốt từ quan điểm về mối quan hệ hữu cơ giữa lợi ích cả nước và lợi ích cộng đồng địa phương, trên nguyên tắc phân quyền, phân cấp đúng đắn./.