Luật Tổ chức chính quyền địa phương - cơ sở pháp lý cho việc phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương

Phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương để bảo đảm thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương luôn là vấn đề quan trọng trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước. Trên cơ sở kế thừa các Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980 và năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Hiến pháp năm 2013 có quy định hoàn thiện và cụ thể hơn về việc phân định thẩm quyền quản lý nhà nước. Tại khoản 1, Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương là: “Tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định”. Tuy nhiên, để bảo đảm việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương tuân thủ đúng quy định của pháp luật, cần có sự quản lý của cơ quan nhà nước cấp trên với cơ chế kiểm tra, giám sát phù hợp, do đó, chính quyền địa phương phải “chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên”. Hoạt động kiểm tra, giám sát được tiến hành trong phạm vi, nội dung cụ thể, thông qua các hình thức, phương pháp phong phú, đa dạng, bảo đảm các yêu cầu, nguyên tắc đối với tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương.

Sự phân cấp mạnh mẽ, với cơ chế phù hợp, xác định rõ trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền địa phương trong phối hợp thực hiện và chấp hành sự chỉ đạo, điều hành của cơ quan nhà nước cấp trên sẽ tạo ra sự “linh hoạt, chủ động”, bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền (cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã); đồng thời, thúc đẩy kinh tế vùng phát triển, khai thác tốt nhất những tiềm năng, thế mạnh và khắc phục kịp thời những hạn chế, khó khăn của mỗi địa phương, mỗi vùng, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước ở nước ta hiện nay.

Việc quy định rõ hơn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương là một điểm mới trong Hiến pháp năm 2013 so với các bản hiến pháp trước đó. Điểm mới này được thể hiện xuyên suốt trong Hiến pháp năm 2013 thông qua các quy định về thẩm quyền ban hành các chính sách, pháp luật của các cơ quan ở Trung ương, và chính quyền địa phương có trách nhiệm tổ chức thi hành các văn bản pháp luật đó dưới sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên; xác định rõ nguyên tắc phân cấp giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau và việc bảo đảm các điều kiện để chính quyền địa phương thực hiện tốt một số nhiệm vụ được cơ quan nhà nước cấp trên giao trong trường hợp cần thiết. Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”.

Cụ thể hóa quy định về phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương trong Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 tiếp tục khẳng định chính quyền địa phương ở nước ta gồm ba cấp (tỉnh, huyện và xã), có quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Cụ thể như sau:

Thứ nhất, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 nêu rõ: “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương các cấp được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương theo hình thức phân quyền, phân cấp”(1). Theo đó, việc xác định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền địa phương trong tổ chức và thực hiện hoạt động quản lý chính là cơ sở để phân quyền, phân cấp cho chính quyền địa phương (bao gồm hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương). Trong phạm vi của mình, hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thể phân quyền, phân cấp, chuyển giao quyền hạn (quyền lực) của mình cho các cơ quan chuyên môn trực thuộc và ủy ban nhân dân cấp huyện. Ủy ban nhân dân cấp huyện có thể phân cấp, phân quyền cho các cơ quan chuyên môn trực thuộc và ủy ban nhân dân cấp xã. Tuy nhiên, để việc phân quyền, phân cấp mang lại hiệu quả, đòi hỏi nội dung phân quyền, phân cấp phải cụ thể, rõ ràng, minh bạch, khách quan và phù hợp với thực tế.

Thứ hai, việc phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương phải được thực hiện trên cơ sở quy định của pháp luật; bảo đảm nguyên tắc quản lý nhà nước thống nhất, thông suốt, hiệu quả; tạo điều kiện để chính quyền các địa phương phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm; kết hợp nguyên tắc quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ; phân định rõ nhiệm vụ, trách nhiệm của bộ, ngành ở Trung ương và địa phương. Tuy nhiên, do mỗi địa phương ở những vị trí địa lý khác nhau nên tất yếu có sự khác nhau về nhiều yếu tố, như khí hậu, văn hóa, phong tục, tập quán, sự phát triển kinh tế - xã hội... Do đó, việc phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương cần được thực hiện phù hợp với điều kiện, đặc thù ở nông thôn, đô thị, hải đảo… nhằm phát huy các tiềm năng, thế mạnh và khắc phục những hạn chế, khó khăn của ngành, lĩnh vực, địa phương.

Khoản 2, Điều 11 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định cụ thể về các nguyên tắc phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương là: “a) Bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất về thể chế, chính sách, chiến lược và quy hoạch đối với các ngành, lĩnh vực; bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia; b) Phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn theo quy định của pháp luật; c) Kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ, phân định rõ nhiệm vụ quản lý nhà nước giữa chính quyền địa phương các cấp đối với các hoạt động kinh tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ; d) Việc phân định thẩm quyền phải phù hợp với điều kiện, đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và đặc thù của các ngành, lĩnh vực; đ) Những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp xã trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của chính quyền địa phương cấp huyện; những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp huyện trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của chính quyền địa phương cấp tỉnh; những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp tỉnh trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan nhà nước ở trung ương, trừ trường hợp luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ có quy định khác; e) Chính quyền địa phương được bảo đảm nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được phân quyền, phân cấp và chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân quyền, phân cấp”.

Như vậy, việc phân định thẩm quyền quản lý nhà nước giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương được thực hiện thông qua hoạt động phân quyền, phân cấp. Việc phân quyền, phân cấp này được xác định là hợp pháp khi được thực hiện theo một cơ chế, một trật tự nhất định mà các văn bản pháp luật đã xác lập.

Thứ ba, trong việc phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương có những nội dung là chuyển giao thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước ở Trung ương cho các cơ quan trong chính quyền địa phương; hoặc của các cơ quan nhà nước cấp trên cho các cơ quan nhà nước cấp dưới. Vì vậy, để bảo đảm việc thực hiện những nội dung, công việc được phân quyền, phân cấp theo đúng quy định, đạt hiệu quả và xác định rõ trách nhiệm của các chủ thể trong phân định thẩm quyền, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cũng quy định cơ chế, trách nhiệm giám sát của các cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, hội đồng nhân dân các cấp) đối với các cơ quan được phân quyền, phân cấp như sau: “Quốc hội, hội đồng nhân dân các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm giám sát các cơ quan nhà nước ở địa phương trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền, phân cấp”(2). Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp, căn cứ vào tình hình cụ thể ở địa phương, cơ quan nhà nước ở địa phương được phân cấp tiếp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp. Tuy nhiên, việc phân cấp tiếp này phải được sự đồng ý bằng văn bản của cơ quan nhà nước đã phân cấp.

Một số vấn đề đặt ra trong phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay

Cùng với quá trình xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta, việc phân định thẩm quyền quản lý của chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương có vị trí, ý nghĩa rất quan trọng. Vấn đề này đã được xác định trong các văn kiện của Đảng và được quy định cụ thể trong Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và các văn bản pháp luật khác, thể hiện sự nhất quán trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng và sự quản lý phù hợp, thống nhất của Nhà nước. Trong thời gian tới, nhằm góp phần phát huy hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, trên cơ sở quy định của pháp luật, cần tiếp tục quan tâm, giải quyết tốt hơn một số vấn đề trong bảo đảm sự phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương là:

Thứ nhất, mặc dù Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã có hiệu lực thi hành, song việc xác định thẩm quyền còn chưa thật chi tiết, dẫn đến quá trình thực hiện còn lúng túng, thiếu thống nhất, tiến độ còn chậm. Vì vậy, cần có sự rà soát, đánh giá cụ thể về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan (bao gồm cả cơ quan quản lý nhà nước ở Trung ương và địa phương, cũng như các cấp chính quyền địa phương). Có như vậy, việc phân cấp mới sát với thực tiễn, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, năng lực quản lý của chính quyền địa phương; phù hợp với điều kiện, đặc điểm của nông thôn, đô thị, hải đảo, với đặc thù của các ngành, lĩnh vực.

Thứ hai, trên cơ sở quy định của Hiến pháp, pháp luật, Chính phủ cần sớm ban hành các văn bản hướng dẫn, quy định cụ thể về thực hiện việc phân cấp, phân quyền, trên cơ sở bảo đảm nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đồng thời bảo đảm tính đặc thù của mỗi loại, mỗi cấp chính quyền địa phương, nhằm phát huy các lợi thế và khắc phục những hạn chế, khó khăn trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương.

Thứ ba, nghiên cứu để sớm ban hành Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, nghị quyết về thí điểm cơ chế đặc thù, chính sách đặc thù phát triển Thành phố Hồ Chí Minh. Trong đó, tập trung xây dựng một số cơ chế, chính sách đặc thù nhằm phân định thẩm quyền (phân cấp, ủy quyền) đối với chính quyền địa phương nói chung và đối với chính quyền một số thành phố trực thuộc Trung ương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt nói riêng, để tăng cường nguồn lực và tạo động lực phát triển mới cho các cấp chính quyền địa phương.

Thứ tư, tăng cường thực hiện cơ chế ủy quyền của các chủ thể có thẩm quyền được quy định tại khoản 7, Điều 22 và khoản 6, Điều 29 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Theo đó, chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện chỉ được phép ủy quyền cho cấp phó của mình hoặc người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân cấp mình mà không được ủy quyền cho chủ tịch ủy ban nhân dân cấp dưới. Quy định này là phù hợp và sẽ góp phần đẩy mạnh việc phân cấp trong công tác quản lý nhà nước ở các cấp chính quyền địa phương; bảo đảm quy định chặt chẽ, gắn với cơ chế chịu trách nhiệm của người, cấp được ủy quyền, tránh trường hợp ủy quyền tràn lan, không có tổ chức, cá nhân chịu trách nhiệm khi xảy ra vi phạm. Đồng thời, bảo đảm sự thống nhất giữa Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và các quy định pháp luật khác có liên quan./.

--------------------------------------------

(1) Khoản 1, Điều 11 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015
(2) Khoản 3, Điều 11 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015