Hiến pháp năm 1946 được Quốc hội thông qua ngày 9-11-1946, trong điều kiện chính trị hết sức phức tạp, Đảng phải tuyên bố tự giải tán và đi vào hoạt động bí mật. Trong điều kiện ấy việc thể chế hóa vị trí, vai trò lãnh đạo của Đảng được Hiến pháp thực hiện bằng chế định Chủ tịch nước, đồng thời là Chủ tịch Chính phủ, mà người nắm giữ cương vị đó lúc bấy giờ là Chủ tịch Hồ Chí Minh, lãnh tụ của Đảng, hiện thân của Đảng. 

Hiến pháp năm 1959 được Quốc hội thông qua trong hoàn cảnh đất nước bị chia cắt, cả nước đồng thời làm hai nhiệm vụ chiến lược, xây dựng cơ sở vật chất của chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc và đấu tranh thực hiện thống nhất nước nhà. Phù hợp với hoàn cảnh lịch sử ấy, Hiến pháp thể chế hóa vị trí, vai trò lãnh đạo của Đảng trong Lời nói đầu, khẳng định sự lãnh đạo của Đảng Lao động Việt Nam là nhân tố “quyết định thắng lợi của sự nghiệp xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc và thực hiện thống nhất nước nhà”. 

Sau Đại thắng mùa Xuân năm 1975, Việt Nam là một quốc gia thống nhất cả về lãnh thổ, dân cư, Nhà nước và hệ thống pháp luật, quá độ lên chủ nghĩa xã hội. Năm 1980, Quốc hội ban hành Hiến pháp mới phù hợp với giai đoạn cách mạng mới, trong đó đã có một điều (Điều 4) khẳng định: “Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng duy nhất lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo xã hội”, “các tổ chức của Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp”.

Năm 1992, Quốc hội thông qua Hiến pháp mới sửa đổi về cơ bản Hiến pháp năm 1980, thể chế hóa đường lối đổi mới được Đảng đề ra tại Đại hội VI. Đến năm 2001, Quốc hội ra Nghị quyết số 51/2001/QH10 sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992, trong đó Điều 2 khẳng định, Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đồng thời khẳng định bản chất của quyền lực nhà nước, xác định cơ chế phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; Điều 4 thể chế hóa vị trí, vai trò lãnh đạo của Đảng được giữ nguyên.

Trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Điều 4 của Dự thảo đã được phân chia thành 3 khoản, trong đó khoản 1 được sửa đổi phù hợp với quan điểm của Đảng tại Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011), bổ sung khoản 2 xác định mối quan hệ và trách nhiệm của Đảng trước nhân dân về các quyết định của Đảng; khoản 3 quy định “Các tổ chức của Đảng và đảng viên hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật”(1). Như vậy, ngoài sự thay đổi về hình thức trình bày, nội dung Điều 4 của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 về cơ bản không có thay đổi gì nhiều trong khi đối tượng lãnh đạo của Đảng là Nhà nước đã có sự thay đổi, đã là Nhà nước pháp quyền. Đây chính là hạn chế của Dự thảo, bởi đối tượng lãnh đạo là Nhà nước pháp quyền thì sự lãnh đạo của Đảng cũng phải mang tính pháp quyền, phải là Đảng pháp quyền, đúng như Đảng đã khẳng định: “xây dựng và hoàn thiện nội dung, phương thức lãnh đạo của Đảng phù hợp với đặc điểm, tính chất của các cơ quan nhà nước...”(2). Có thể phân tích cụ thể hạn chế trên như sau:

Thứ nhất, trong Hiến pháp của nhà nước pháp quyền dân chủ, các chủ thể đều phải được minh định, vị trí, chức năng phải được xác định rõ ràng, thông qua việc xác định cụ thể địa vị pháp lý của những chủ thể ấy. Đảng ta tuy không phải là một thiết chế hiến định, song trong Hiến pháp cũng không còn là một thiết chế chính trị thuần túy, mà là một thiết chế chính trị - pháp lý, với các quyền và trách nhiệm pháp lý tương xứng với vị trí, vai trò lãnh đạo của Đảng. Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 chưa thể hiện rõ điều này.

Thứ hai, trong nhà nước pháp quyền, Hiến pháp và pháp luật có vị trí thượng tôn, điều chỉnh hầu hết các quan hệ xã hội, theo tư tưởng Hồ Chí Minh, “trăm điều phải có thần linh pháp quyền”. Vì lẽ ấy, thể chế hóa vị trí, vai trò lãnh đạo của Đảng trong Hiến pháp không chỉ là việc xác định địa vị chính trị - pháp lý của Đảng mà còn phải thể chế hóa nội dung, phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước. Theo Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) và Điều lệ Đảng, có thể xác định ba nội dung lãnh đạo chủ yếu của Đảng đối với Nhà nước như sau: 

Một là, Đảng đề ra Cương lĩnh, chiến lược, các định hướng về chính sách và chủ trương lớn và lãnh đạo cơ quan nhà nước có thẩm quyền thể chế hóa thành pháp luật và thực hiện pháp luật. Đây là nội dung lãnh đạo quan trọng nhất, là trọng trách của Đảng cầm quyền. Nhưng, một khi được thể chế hóa, những đường lối, chủ trương ấy trở thành các quy phạm pháp luật, trở thành các quy tắc xử sự cụ thể làm chuẩn mực cho mọi hoạt động của Nhà nước, xã hội, cho cách ứng xử của mọi người dân. Đường lối, chủ trương của Đảng mang tính khoa học, cách mạng, được thực hiện chỉ bởi tính thuyết phục và công tác tuyên truyền, vận động của các tổ chức đảng và đảng viên, nhưng khi được thể chế hóa, những đường lối, chủ trương ấy còn được bảo đảm bởi cơ chế pháp lý, bằng hiệu lực thi hành và trách nhiệm pháp lý, bằng toàn bộ hoạt động thực hiện pháp luật, bảo vệ pháp luật của các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Các chuẩn mực pháp luật - kết quả của quá trình thể chế hóa, còn là cơ sở khách quan để đánh giá chất lượng hoạt động của các tổ chức đảng, phẩm chất của đảng viên, tránh được tình trạng tổ chức đảng can thiệp trái pháp luật vào hoạt động thực hiện chức năng quản lý của các cơ quan nhà nước. 

Hai là, Đảng lãnh đạo hình thành đội ngũ nhân sự nhà nước các cấp thông qua các quy định pháp luật cụ thể. 

Ba là, Đảng lãnh đạo công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát và công tác tư pháp, có sự phối hợp với công tác kiểm tra đảng và sự tôn trọng các nguyên tắc tư pháp.

Điều 4 của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 chưa đề cập tới ba nội dung trên, và do đó hoạt động lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước thiếu cơ sở pháp lý, “khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật” mà trong đó các tổ chức đảng và đảng viên hoạt động như khoản 3 quy định không được xác định rõ ràng.

Thứ ba, Hiến pháp là luật cơ bản, “luật mẹ”, hầu hết các quy định của Hiến pháp muốn được thực hiện đều phải có luật quy định cụ thể. Vì lẽ ấy, việc thể chế hóa vị trí, vai trò lãnh đạo của Đảng trong Hiến pháp cần tính đến hai cấp độ:

- Cấp độ cụ thể, đủ để các tổ chức của Đảng, trước hết là các cơ quan lãnh đạo cao nhất thực hiện được trực tiếp.

- Cấp độ khái quát, làm cơ sở cho việc ban hành một đạo luật về Đảng, với các quy định cụ thể.

Từ hai phương án trên cho thấy, Điều 4 của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp tuy đã được quy định chi tiết thành 3 khoản song cũng không đủ cụ thể, chỉ mang tính chính trị thuần túy, rất khó thực hiện. Quy định lại Điều 4 theo cấp độ cụ thể, đủ để thực hiện trực tiếp mà không cần phải ban hành một đạo luật chuyên biệt, như Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Luật Công đoàn, Luật Tổ chức Quốc hội... là phương án khả thi hơn cả.

Thứ tư, những hạn chế về kỹ thuật văn bản. Hiến pháp là đạo luật cơ bản, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Vì thế, những quy tắc kỹ thuật văn bản, từ quy tắc bố cục nội dung, bảo đảm tính chặt chẽ, nhất quán, liên thông giữa các chương, các điều, các khoản, đến các quy tắc về văn phong, từ ngữ, bảo đảm tính chính xác, phổ thông, diễn đạt rõ ràng, dễ hiểu và hiểu thống nhất là đặc biệt quan trọng. Đây cũng là những quy tắc mà khi sinh thời Chủ tịch Hồ Chí Minh hết sức coi trọng. Trong tác phẩm “Sửa đổi lối làm việc” Người viết: “Rửa mặt phải kỳ xát vài ba lần mới sạch. Viết văn, diễn thuyết cũng phải như vậy”(3). Đối với việc viết văn bản pháp luật đòi hỏi trên của Người lại càng cao, càng nghiêm. Ngày 25-3-1948 Người - với tư cách Chủ tịch nước, Chủ tịch Chính phủ đã ký ban hành Sắc lệnh số 149-SL chỉ để bỏ từ “kiêm” trong danh từ “Ủy ban kháng chiến kiêm hành chính”, gọi là “Ủy ban kháng chiến hành chính”. 

Theo tinh thần ấy và theo quy định tại Điều 5 về ngôn ngữ, kỹ thuật văn bản quy phạm pháp luật tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (năm 2008) có thể thấy Điều 4 của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp có một số hạn chế cụ thể sau: 

- Khoản 1 xác định bản chất của Đảng đồng thời khẳng định Đảng “là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội”. Về cơ bản khoản này chép nguyên văn Cương lĩnh năm 2011 mà không được “dịch” ra ngôn ngữ pháp luật, do đó có hạn chế: Một là, trong ngôn ngữ pháp luật chủ thể quan hệ pháp luật là cá nhân, tổ chức, không có chủ thể là “lực lượng”; hai là, Đảng cầm quyền không chỉ lãnh đạo Nhà nước mà lãnh đạo cả hệ thống chính trị, “lãnh đạo toàn xã hội chủ yếu thông qua Nhà nước”(4), cũng là lãnh đạo các giai cấp, tầng lớp xã hội, các dân tộc trong cộng đồng các dân tộc Việt Nam. Vì thế, khẳng định Đảng “là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội” là vừa thiếu, vừa chung chung.

- Khoản 2: Xác định tính chất nhân dân và trách nhiệm trước nhân dân của Đảng về những quyết định của mình. Khoản này là quy định mới mà Điều 4 Hiến pháp năm 1992, (sửa đổi, bổ sung năm 2001) chưa đưa vào. Tuy nhiên, với quy định như vậy, khoản 2 chỉ thể hiện trách nhiệm chính trị chứ chưa thể hiện trách nhiệm pháp lý, trong đó có trách nhiệm của người đứng đầu Đảng, trách nhiệm của các cơ quan lãnh đạo cao nhất của Đảng, của người đứng đầu các tổ chức đảng các cấp. Ngoài ra, nếu đặt quy định ấy trong quan hệ với khoản 1 sẽ thấy rõ bất cập sau: Khoản 1 sử dụng từ “nhân dân lao động” trong khi khoản 2 lại sử dụng từ “nhân dân”. Đây là hai khái niệm có nội hàm rộng hẹp khác nhau. Vì thế, việc khẳng định tại khoản 1 Đảng là “đội tiên phong của nhân dân lao động”, “đại biểu trung thành lợi ích của nhân dân lao động” sẽ dẫn đến cách hiểu có một bộ phận nhân dân mà Đảng không phải là “đội tiên phong”, cũng không “đại biểu trung thành lợi ích” của họ.

Từ những hạn chế như đã phân tích ở trên, việc thể chế hóa vị trí, vai trò lãnh đạo của Đảng trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cần có sự điều chỉnh sau:

Một là, trong Lời nói đầu, đoạn cuối, cần xác định rõ Hiến pháp thể chế hóa Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011).

Hai là, trong Điều 4:

- Chuyển nội dung khoản 1 xác định bản chất của Đảng lên Lời nói đầu, thay vào đó khẳng định: “Đảng Cộng sản Việt Nam là Đảng cầm quyền, lãnh đạo hệ thống chính trị của xã hội, lãnh đạo các giai cấp, tầng lớp xã hội và các dân tộc trong xã hội Việt Nam. Đảng, người đứng đầu tổ chức đảng các cấp chịu sự giám sát của nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân dân về các quyết định lãnh đạo của mình”.

- Khoản 2 quy định cụ thể nội dung, phương thức lãnh đạo Nhà nước của Đảng, cụ thể: “1- Đảng lãnh đạo Nhà nước chủ yếu bằng việc đề ra Cương lĩnh, chiến lược, các định hướng về chính sách và chủ trương lớn, đồng thời lãnh đạo các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thể chế hóa thành Hiến pháp và pháp luật và bảo đảm thực hiện; 2- Đảng giới thiệu các đảng viên của Đảng có đủ phẩm chất chính trị, đạo đức, năng lực và nghiệp vụ chuyên môn để nhân dân bầu vào Quốc hội, hội đồng nhân dân, để cơ quan nhà nước có thẩm quyền tuyển chọn và bổ nhiệm vào các chức danh, chức vụ phù hợp và chịu trách nhiệm về sự giới thiệu ấy; 3- Đảng lãnh đạo công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm sát thông qua các tổ chức đảng trong các cơ quan nhà nước, tôn trọng nguyên tắc độc lập trong thực hiện quyền tư pháp, có mô hình, cơ chế kết hợp giữa công tác kiểm tra đảng với công tác kiểm soát của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và phòng, chống tham nhũng”. Về hình thức, có thể trình bày ba nội dung lãnh đạo trên thành ba điểm của khoản 2.

- Khoản 3 cần quy định nội dung cụ thể sau: “Các tổ chức đảng và đảng viên hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật, mọi hành vi vi phạm đều phải bị xử lý nghiêm minh, kịp thời, theo đúng quy định của pháp luật”. Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) của Đảng chỉ rõ: “Đảng phải vững mạnh về chính trị, tư tưởng và tổ chức, thường xuyên tự đổi mới, tự chỉnh đốn, ra sức nâng cao trình độ trí tuệ, bản lĩnh chính trị, phẩm chất đạo đức và năng lực lãnh đạo”(5). Thực tiễn đổi mới cho thấy Đảng có đổi mới thì Nhà nước mới đổi mới thành công; dân chủ trong Đảng phải được thực hiện trước thì dân chủ trong Nhà nước, trong xã hội mới được thúc đẩy. Vì lẽ ấy, cùng với việc thể chế hóa vị trí, vai trò lãnh đạo của Đảng trong Hiến pháp, liên quan đến việc sửa đổi khoản 2 Điều 4, xin kiến nghị một số điểm sau:

- Cùng với việc lãnh đạo Nhà nước thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng thành pháp luật cần tăng cường nhất thể hóa một số chức danh lãnh đạo Đảng - Nhà nước ở cấp cao nhất đến các cấp bộ, ngành, chính quyền địa phương cũng như nhất thể hóa một số tổ chức đảng và cơ quan nhà nước, mà trước hết là nhất thể hóa Ủy ban Kiểm tra Đảng với Thanh tra nhà nước, giữa các cơ quan, tổ chức phòng, chống tham nhũng của Đảng và của Nhà nước. Đây là phương thức bảo đảm được đồng thời hiệu quả lãnh đạo của Đảng và hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, tăng tính pháp lý trong lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước pháp quyền, và là phương pháp hữu hiệu nhất để Đảng thể hiện được bản lĩnh cầm quyền, cụ thể hóa trách nhiệm lãnh đạo Nhà nước và tinh giản bộ máy đảng, bộ máy của cả hệ thống chính trị. Cần khẳng định: Thể chế hóa và nhất thể hóa theo những nội dung trên phải trở thành phương thức hàng đầu, chủ yếu trong sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước.

- Cần có quy định cụ thể trách nhiệm lãnh đạo của các cấp ủy ở địa phương đối với chính quyền địa phương trong việc thể chế hóa các nghị quyết của cấp ủy, bảo đảm sự thống nhất của hệ thống pháp luật, tránh tình trạng “phép vua thua lệ làng”, “ở một số nơi cấp ủy ra nghị quyết để chính quyền làm trái pháp luật”, như đã từng xảy ra.

- Mặt khác, Đảng cần có quy định cụ thể thẩm quyền của tổ chức đảng được ra nghị quyết để cơ quan nhà nước có thẩm quyền thể chế hóa thành pháp luật, nghiên cứu để quy định cụ thể hiệu lực của nghị quyết; nghị quyết sau về cùng một vấn đề có triệt tiêu hiệu lực của các nghị quyết trước không, những nội dung nào của nghị quyết cần được bảo lưu?

- Điều kiện quan trọng để Đảng lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng thành pháp luật còn ở sự tương thích giữa hệ thống thể chế đảng và hệ thống thể chế nhà nước, nhất là thể chế về phân cấp quản lý cán bộ, về những điều đảng viên của Đảng và cán bộ, công chức của Nhà nước không được làm. Để bảo đảm được điều này đòi hỏi không chỉ các cơ quan nhà nước mà các tổ chức đảng các cấp cũng phải thường xuyên làm công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản./.

-----------------------------------------------------

(1) Điều 4, khoản 3 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992

(2) Văn kiện Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương khóa VIII, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1997, tr. 42

(3) Hồ Chí Minh: Toàn tập, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1995, t. 5, tr. 303 

(4) Văn kiện Hội nghị lần thứ ba khóa VIII đã dẫn, tr. 8

(5) Văn kiện Đại hội XI đã dẫn, tr. 89