Nhìn một cách tổng thể, việc thực hiện "nhất thể hoá" chức danh bí thư cấp uỷ đồng thời là chủ tịch uỷ ban nhân dân cùng cấp mới chỉ thực hiện thí điểm, nhưng đã mang lại hiệu quả thiết thực. Tuy nhiên, cũng nảy sinh vấn đề là một số nơi đã xuất hiện những hạn chế, bất cập, nhất là tình trạng lạm quyền, lộng quyền, lợi dụng để thâu tóm, thao túng quyền lực, dẫn đến độc đoán, chuyên quyền, vi phạm nguyên tắc trong lãnh đạo, quản lý và điều hành công việc. Do vậy, cần phải: "Hoàn thiện và thực hiện nghiêm cơ chế kiểm soát quyền lực, ngăn ngừa sự lạm quyền, vi phạm kỷ luật, kỷ cương"(1) nói chung và nhất là cơ chế kiểm soát việc trao quyền và thực thi quyền lực đối với người đứng đầu khi "nhất thể hoá" hai chức danh. Muốn vậy, cần thực hiện tốt một số giải pháp sau:

Một là, thực hiện nghiêm túc việc đổi mới, sắp xếp tổ chức, bộ máy của Đảng và của hệ thống chính trị theo tinh thần Nghị quyết Đại hội XII của Đảng và Nghị quyết Trung ương 6 khoá XII (Nghị quyết số 18), trong đó có việc "nhất thể hoá" chức danh bí thư cấp uỷ đồng thời là chủ tịch hội đồng nhân dân các cấp; hoặc đồng thời là chủ tịch uỷ ban nhân dân cùng cấp ở nơi có đủ điều kiện

Văn kiện Đại hội XII của Đảng đã chỉ rõ: "Tiếp tục đổi mới bộ máy của Đảng và hệ thống chính trị theo hướng tinh gọn, nâng cao hiệu lực, hiệu quả lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành. Đổi mới chức năng, nhiệm vụ, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, xác định rõ mối quan hệ giữa tập thể lãnh đạo với cá nhân phụ trách; quyền hạn đi đôi với trách nhiệm và đề cao trách nhiệm của người đứng đầu. Hoàn thiện và thực hiện nghiêm cơ chế kiểm soát quyền lực, ngăn ngừa sự lạm quyền, vi phạm kỷ luật, kỷ cương. Nghiên cứu thực hiện thí điểm hợp nhất một số cơ quan đảng và nhà nước tương đồng về chức năng, nhiệm vụ... Cơ bản thực hiện mô hình bí thư cấp uỷ đồng thời là chủ tịch hội đồng nhân dân các cấp. Sớm tổng kết mô hình bí thư cấp uỷ đồng thời là chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp xã, cấp huyện ở những nơi có đủ điều kiện"(2). Các cấp uỷ cần nhận thức việc "nhất thể hoá" một số chức danh là xu thế tất yếu của phát triển lực lượng sản xuất xã hội và thể chế kinh tế thị trường, bảo đảm cho Đảng lãnh đạo được lĩnh vực kinh tế để quyết tâm triển khai thực hiện khi có đủ điều kiện, nhất là về đội ngũ cán bộ.

Hai là, xây dựng chương trình, kế hoạch và nội dung, hình thức đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ có đủ đức và tài đảm đương khi "nhất thể hoá" hai chức danh là rất quan trọng, có ý nghĩa quyết định hiệu lực, hiệu quả, chất lượng hoạt động của bộ máy khi "nhất thể hoá"

Việc xây dựng đội ngũ cán bộ có đủ tâm và tầm đảm đương hai chức danh là vấn đề mấu chốt vừa là tiền đề, vừa là điều kiện tiên quyết để "nhất thể hoá" thành công và bảo đảm thực hiện thống nhất, đồng bộ cơ chế "Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ" một cách thông suốt, có hiệu quả, chất lượng. Cán bộ luôn là cái gốc của mọi công việc, "muôn sự thành, bại đều do cán bộ".

Thực tế, những khó khăn, hạn chế vừa qua của việc "nhất thể hoá" hai chức danh phần lớn đều do chưa chuẩn bị đầy đủ về cơ chế vận hành, về cán bộ có trình độ, năng lực, khả năng cả công tác đảng và quản lý nhà nước. Trong khi, hiện nay việc đào tạo, bồi dưỡng cán bộ chuyên trách công tác đảng và cán bộ quản lý hành chính nhà nước lại tách biệt nhau dẫn đến thiếu cán bộ có khả năng thực hiện tốt vai trò, nhiệm vụ của bí thư cấp uỷ và nhiệm vụ chuyên môn nhà nước. Do vậy, trước mắt cấp uỷ cấp trên lãnh đạo, chỉ đạo và phối hợp với các cơ quan nhà nước xây dựng chương trình, kế hoạch và nội dung, hình thức để đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ này tương xứng, ngang tầm với nhiệm vụ, quyền hạn được giao.

Nên thực hiện cơ chế đặc thù để tuyển chọn đội ngũ đảng viên là cán bộ quản lý có năng lực chuyên môn giỏi, có kinh nghiệm, kỹ năng để đào tạo, bồi dưỡng đảm đương được "nhất thể hoá" hai chức danh, nhất là chức danh bí thư cấp uỷ đồng thời là chủ tịch uỷ ban nhân dân cùng cấp, trước hết là ở cấp xã và tương đương, cấp huyện và tương đương. Có thể khẳng định, mấu chốt vẫn là cơ chế tuyển chọn người đứng đầu và những người giúp việc. Khi kiện toàn, "nhất thể hoá" hai chức danh, đòi hỏi người đứng đầu phải có phẩm chất, năng lực toàn diện, vừa có khả năng lãnh đạo, tập hợp quần chúng, có uy tín; đồng thời, phải là người có thể triển khai thực hiện đưa đường lối, nghị quyết vào cuộc sống. Tức là, người đứng đầu phải hội đủ phẩm chất, năng lực của người làm công tác Đảng và công tác chính quyền.

Ba là, khẩn trương rà soát, nghiên cứu ban hành hoặc sửa đổi các quy định của Đảng và thể chế, chính sách, pháp luật của Nhà nước, tạo khung pháp lý đầy đủ cho việc thực hiện “nhất thể hóa” hai chức danh nhằm tạo sự thống nhất, đồng bộ, thông suốt trong tổ chức và hoạt động của bộ máy

Thứ nhất, ban hành quy chế làm việc của những tổ chức đảng khi bí thư cấp uỷ đồng thời là chủ tịch hội đồng nhân dân hoặc đồng thời là chủ tịch uỷ ban nhân dân. Hiện nay, ở những nơi "nhất thể hoá" hai chức danh, quy chế làm việc của cấp uỷ và quy chế làm việc hội đồng nhân dân hoặc của uỷ ban nhân dân vẫn riêng rẽ, tách biệt nhau. Tức là cùng lúc, một người phải thực hiện hai quy chế làm việc khác nhau nên nhiều khi lúng túng, né tránh hoặc lại lạm quyền, lộng quyền, lợi dụng quyền lực. Cần thống nhất hai quy chế trên đối với những nơi "nhất thể hoá" hai chức danh. Cấp uỷ cấp trên phải là người lãnh đạo, chỉ đạo việc xây dựng và ban hành quy chế làm việc này. Trong đó, phải nêu rõ những việc, nội dung mà bí thư cấp uỷ thực hiện cơ chế tập trung dân chủ, bắt buộc phải đưa ra bàn trong tập thể và quyết định theo đa số; những việc, nội dung mà chủ tịch uỷ ban nhân dân thực hiện theo cơ chế thủ trưởng, được quyền quyết định và chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Đây là vấn đề then chốt để thực hiện cơ chế "nhốt quyền lực trong lồng cơ chế".

Song việc xây dựng cơ chế làm việc này không phải là phép cộng số học của hai quy chế làm việc cũ mà phải có tính khoa học, sáng tạo, có "đất" để người đứng đầu "dụng võ", nêu cao trách nhiệm của người đứng đầu, tạo sự thống nhất, đoàn kết cao trong mọi hoạt động, bảo đảm mọi công việc, thông tin thông suốt, đồng bộ, khắc phục tình trạng thiếu thống nhất giữa chủ trương lãnh đạo và tổ chức thực hiện, tư tưởng trông chờ, ỷ lại, đùn đẩy trách nhiệm giữa bí thư cấp ủy và chủ tịch uỷ ban nhân dân trước đây.

Thứ hai, xây dựng và ban hành nhiệm vụ và mối quan hệ công tác của bí thư cấp uỷ đồng thời là chủ tịch hội đồng nhân dân hoặc đồng thời là chủ tịch uỷ ban nhân dân. Từ năm 2007, Ban Bí thư đã hành Quy định về nhiệm vụ và mối quan hệ công tác của thường trực tỉnh uỷ, thành uỷ (Quy định số 51-QĐ/TW, ngày 19-4-2007 và nay là Quy định số 42-QĐ/TW, ngày 03-10-2016). Căn cứ quy định của Ban Bí thư, ban thường vụ cấp uỷ cấp trên đã ban hành quy định về nhiệm vụ và mối quan hệ công tác của thường trực cấp uỷ cấp dưới, trong các quy định này chưa đề cập đến ở những nơi nhất thể hoá hai chức danh mà vẫn quy định nhiệm vụ và mối quan hệ công tác của từng chức danh. Do vậy, cấp uỷ, ban thường vụ cấp uỷ cấp trên lãnh đạo, chỉ đạo ban tổ chức của cấp uỷ cấp mình chủ trì phối hợp với các cơ quan có liên quan, giúp cấp uỷ xây dựng và ban hành quy định về nhiệm vụ và mối quan hệ công tác của thường trực cấp uỷ cấp dưới, trong đó cần quy định rõ nhiệm vụ và mối quan hệ công tác của bí thư cấp uỷ khi "nhất thể hoá" hai chức danh. Ngoài các nội dung chung của tập thể thường trực cấp uỷ, Quy định này cần nêu rõ:

- Nhiệm vụ và quyền hạn của bí thư cấp uỷ đồng thời là chủ tịch hội đồng nhân dân hoặc đồng thời là chủ tịch uỷ ban nhân dân cùng cấp.

- Quan hệ công tác của thường trực cấp uỷ khi bí thư cấp uỷ đồng thời là chủ tịch hội đồng nhân dân hoặc đồng thời là chủ tịch uỷ ban nhân dân cùng cấp, trong đó cần cụ thể:

+ Quan hệ công tác giữa bí thư cấp uỷ với thường trực cấp uỷ, thường vụ cấp uỷ;

+ Quan hệ công tác giữa bí thư cấp uỷ với cấp uỷ cấp trên, với hội động nhân dân và uỷ ban nhân dân, với các ban tham mưu, giúp việc của hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân cấp trên;

+ Quan hệ công tác giữa bí thư cấp uỷ với cấp uỷ trực thuộc, với hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân cấp dưới; với Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức đoàn thể chính trị - xã hội cùng cấp.

Cùng với quy chế làm việc, việc xác định nhiệm vụ và mối quan hệ công tác của bí thư cấp uỷ đồng thời là chủ tịch hội đồng nhân dân hoặc đồng thời là chủ tịch uỷ ban nhân dân cùng cấp hết sức cần thiết, là cơ sở quan trọng để kiểm soát quyền lực.

Thứ ba, xây dựng, hoàn thiện thể chế, chính sách, pháp luật của Nhà nước có liên quan đến tổ chức bộ máy và cán bộ khi bí thư cấp uỷ đồng thời là chủ tịch hội đồng nhân dân, nhất là khi đồng thời làm chủ tịch uỷ ban nhân dân. Trước hết, khi hợp nhất hai chức danh sẽ động chạm đến lợi ích của nhiều người, nhiều ngành, nếu không có phương pháp, lộ trình, nếu làm không khéo sẽ ảnh hưởng đến sự đoàn kết, thống nhất trong cả hệ thống chính trị và tư tưởng của cán bộ, đảng viên. Do vậy, cần có cơ chế, chính sách đối với đội ngũ cán bộ này để họ an tâm công tác và dồn tâm huyết cùng cấp trưởng và tập thể thực hiện nhiệm vụ, chức trách của mình.

Để có cơ sở pháp lý khi thực hiện "nhất thể hoá" hai chức danh, cần phải sửa đổi, bổ sung Luật Cán bộ, Công chức, Luật Viên chức; Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, Luật Chính quyền địa phương,... cho thống nhất trong tổ chức, bộ máy. Trước mắt, cần sửa đổi, bổ sung toàn diện Nghị định số 92/2009/NĐ-CP, ngày 22-10-2009 của Chính phủ về chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức, viên chức ở xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã và Nghị định số 29/2013/NĐ-CP, ngày 08-4-2013 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 92 nêu trên, vì khi "nhất thể hoá" chức danh bí thư cấp uỷ đồng thời là chủ tịch uỷ ban nhân dân thì cơ cấu cán bộ sẽ có sự thay đổi.

Thứ tư, hoàn thiện các quy định, quy chế về kiểm soát việc trao và thực thi quyền lực của người đứng đầu khi "nhất thể hoá" hai chức danh. Ban hành các quy định, quy chế nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc kiểm soát quyền lực, trước hết là quy định về những điều bí thư cấp uỷ đồng thời là chủ tịch uỷ ban nhân dân cùng cấp không được làm. Đồng thời, xây dựng và hoàn thiện các quy chế phối hợp giữa các tổ chức và cơ quan có liên quan trong thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, giám sát, thi hành kỷ luật Đảng, chú trọng đến đối tượng kiểm tra, giám sát là người đứng đầu ở những nơi "nhất thể hoá" hai chức danh.

Người đứng đầu khi thực hiện "nhất thể hoá" hai chức danh vẫn là một trong những đối tượng kiểm tra, giám sát của Đảng. Nhưng nhiều khi cấp uỷ và uỷ ban kiểm tra cùng cấp thường e ngại, né tránh. Do vậy, uỷ ban kiểm tra cấp trên phải chủ động, tích cực kiểm tra, giám sát việc thực thi công vụ, chức trách, quyền hạn của đối tượng này để kịp thời nhắc nhở, uốn nắn khi có biểu hiện lạm quyền, lộng quyền, lợi dụng quyền lực hoặc buông lỏng lãnh đạo, quản lý và nếu có vi phạm phải kiên quyết xử lý theo quy định của Đảng và pháp luật của Nhà nước. Khi vi phạm vượt quá thẩm quyền xử lý của uỷ ban kiểm tra thì phải báo cáo cấp uỷ cùng cấp và khi đó cấp uỷ phải kịp thời xem xét để xử lý công minh, chính xác, kịp thời. Đồng thời, uỷ ban kiểm tra cấp dưới phải chủ động giám sát thường xuyên, nắm tình hình thực hiện chức trách, quyền hạn của người đứng đầu khi "nhất thể hoá" để kịp thời nhắc nhở hoặc báo cáo cấp có thẩm quyền để quyết định kiểm tra khi có dấu hiệu vi phạm.

Bốn là, tăng cường vai trò giám sát của nhân dân và các tổ chức trong hệ thống chính trị trong việc kiểm soát quyền lực của người đứng đầu khi "nhất thể hoá" hai chức danh

Quyền lực cao nhất thuộc về nhân dân, do vậy để kiểm soát được quyền lực, không thể không phát huy vai trò xây dựng Đảng và chính quyền của nhân dân. Do vậy, cấp uỷ và uỷ ban kiểm tra cấp trên phải tăng cường dân chủ trong Đảng, đồng thời mở rộng dân chủ trong xã hội, phát huy vai trò của hệ thống chính trị, cơ quan ngôn luận, báo chí và dư luận xã hội làm cơ sở, điều kiện thực hiện tốt công tác kiểm tra, giám sát đối với người đứng đầu khi "nhất thể hoá".

- Việc mở rộng và phát huy dân chủ phụ thuộc rất lớn vào người đứng đầu, cấp càng cao, chức càng lớn thì yêu cầu về sự gương mẫu càng cao. Như vậy, phải đặc biệt nhấn mạnh việc thực hiện đúng đắn nguyên tắc tập trung dân chủ trên cơ sở phát huy dân chủ rộng rãi trong sinh hoạt cấp ủy, tổ chức đảng, nhất là phát huy quyền và nghĩa vụ của đảng viên tham gia công việc của Đảng, thật thà tự phê bình và phê bình. Mọi đảng viên cũng như mọi tổ chức đảng, mọi cấp ủy từ dưới lên trên đều phải thấy rõ được quyền hạn và trách nhiệm của mình trong việc thực hiện dân chủ trong Đảng. Các cấp ủy phải thực sự bảo đảm quyền dân chủ của đảng viên trong mọi công việc của Đảng như Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng đã yêu cầu: “Thực hành dân chủ rộng rãi, thường xuyên tự phê bình và phê bình”(3) và “Phát huy dân chủ đi đôi với giữ gìn kỷ luật trong Đảng. Mọi cán bộ, đảng viên có quyền tham gia quyết định công việc của Đảng; quyền được thông tin, thảo luận, tranh luận, nêu ý kiến riêng, bảo lưu ý kiến trong tổ chức; khi Đảng đã có nghị quyết thì phải nói và làm theo nghị quyết. Lãnh đạo các cấp phải lắng nghe ý kiến của cấp dưới, của đảng viên và của nhân dân”(4).

Để thực hiện có chất lượng, hiệu quả công tác kiểm tra, giám sát đối với bí thư cấp uỷ đồng thời là chủ tịch uỷ ban nhân dân cùng cấp, đòi hỏi phải tăng cường dân chủ trong Đảng, phải có cơ chế, quy định cụ thể việc thực hiện và phát huy dân chủ trong Đảng trên cơ sở cụ thể hóa và chấp hành nghiêm chỉnh nguyên tắc tập trung dân chủ, nguyên tắc tự phê bình và phê bình và tổ chức thực hiện tốt quy chế chất vấn trong Đảng để khắc phục tình trạng hiện nay, một số nơi sau khi thực hiện "nhất thể hoá" thường xảy ra hiện tượng độc đoán, chuyên quyền, gia trưởng, dân chủ hình thức.

- Đồng thời với việc tăng cường dân chủ trong Đảng phải mở rộng dân chủ trong xã hội, phát huy vai trò của hệ thống chính trị và nhân dân, cơ quan ngôn luận, báo chí và dư luận xã hội trong kiểm soát quyền lực đối với đứng đầu khi "nhất thể hoá" hai chức danh.

Đảng ta luôn khẳng định: Cách mạng là sự nghiệp của quần chúng. Trong môi trường làm việc bí thư cấp uỷ đồng thời là chủ tịch uỷ ban nhân dân cùng cấp đều liên quan đến quần chúng nhân dân. Từ đó thấy rằng, muốn thường xuyên giám sát chặt chẽ được hoạt động của đối tượng này phải dựa vào nhân dân, lấy sự hài lòng của người dân làm một tiêu chí để đánh giá. Tăng cường vai trò giám sát của nhân dân là một trong những biện pháp hữu hiệu nhất để góp phần thường xuyên xây dựng các tổ chức đảng trong sạch, vững mạnh nói chung và người đứng đầu nói riêng, “…có cơ chế để nhân dân bày tỏ ý kiến đối với những quyết định lớn, tham gia công việc của Đảng”(5) và “Công khai các chế độ, chính sách để cán bộ, đảng viên và nhân dân giám sát, kiểm tra”(6) và “Xây dựng thiết chế khuyến khích, bảo vệ cán bộ, đảng viên và nhân dân tham gia giám sát, phát hiện, đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí”(7). Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 khóa X về tăng cường công tác kiểm tra, giám sát của Đảng cũng chỉ rõ “…phát huy vai trò, trách nhiệm của… Nhân dân trong công tác kiểm tra, giám sát”. Vì vậy, phải có biện pháp cụ thể, thiết thực mở rộng dân chủ để phát huy vai trò của hệ thống chính trị và Nhân dân trong việc kiểm tra, giám sát đối với người đứng đầu.

Tổ chức thực hiện tốt quy chế dân chủ ở cơ sở, nhất là tạo điều kiện cho Nhân dân được tham gia giám sát cán bộ, đảng viên trong thực hiện chức trách, nhiệm vụ, quyền hạn được giao có liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích của nhân dân; việc giữ gìn phẩm chất đạo đức, lối sống của cán bộ, đảng viên nhất là ở khu dân cư. Các cấp ủy cần phải tổ chức việc tiếp Nhân dân thuận tiện bằng nhiều hình thức (kể cả tổ chức đường dây nóng, hộp thư góp ý…) để Nhân dân có điều kiện phản ánh tình hình hoạt động, sinh hoạt, thiếu sót, khuyết điểm của cán bộ, đảng viên nói chung, người đứng đầu nói riêng; phải thực sự tiếp thu, sửa chữa các thiếu sót, khuyết điểm đã được quần chúng nhân dân đóng góp, đồng thời công khai kết quả việc tiếp thu, sửa chữa bằng hình thức thích hợp để quần chúng nhân dân giám sát. Có quy chế, quy định cụ thể để Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể chính trị - xã hội, xã hội nghề nghiệp ở các cấp tham gia giám sát người đứng đầu để góp phần cảnh báo khi có biểu hiện lạm quyền, lộng quyền, lợi dụng quyền lực, thậm chí độc đoán chuyên quyền.

Lịch sử đã chứng minh: quyền lực càng cao, càng tuyệt đối nếu không được kiểm tra, giám sát, kiểm soát chặt chẽ sẽ dẫn đến sự tha hoá. Việc thực hiện một số giải pháp trên sẽ góp phần kiểm soát quyền lực nói chung và kiểm soát quyền lực của người đứng đầu khi thực hiện "nhất thể hoá" hai chức danh nói riêng nhằm xây dựng Đảng, Nhà nước trong sạch, vững mạnh./.

------------------------------------------------

(1) Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà nội 2016, tr 203.
(2) Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà nội 2016, tr 203 - 204.
(3) Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 2006, tr 283.
(4) Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 2006, tr 134.
(5) Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 2006, tr 134.
(6) Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 2006, tr 288.
(7) Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 2006, tr 289.