Trong thực tiễn thế giới đã và đang tồn tại hai chế độ sở hữu về đất đai đối lập nhau. Các nước thị trường tự do thực hiện chế độ sở hữu tư nhân, còn các nước đi theo con đường xây dựng chủ nghĩa xã hội thực hiện chế độ công hữu về đất đai, trong đó sở hữu toàn dân chiếm tỷ trọng tuyệt đối. Việt Nam lựa chọn con đường đi lên chủ nghĩa xã hội, nên đã xác lập chế độ công hữu đối với đất đai. Hiến pháp năm 1980 quy định toàn bộ đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Các luật về đất đai qua các thời kỳ sau đó, như Luật Đất đai năm 1987, 1993 và Luật Đất đai (sửa đổi) năm 2003 đều có những quy định để thực hiện quyền sở hữu toàn dân về đất đai. Tuy nhiên, vấn đề sở hữu toàn dân lại chưa được xác định cụ thể. Để khắc phục điều này, Luật Đất đai năm 2003 đã xác định người đại diện quyền sở hữu toàn dân là Nhà nước, bước đầu có sự phân biệt vai trò, quyền hạn của Nhà nước, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất được mở rộng; các tổ chức, cá nhân có tài sản là quyền sử dụng đất được giao dịch trên thị trường; tạo sự bình đẳng hơn về quyền và nghĩa vụ đối với đất đai giữa nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngoài. Để sử dụng hợp lý hơn quỹ đất, đã có những quy định hạn chế chuyển đổi mục đích sử dụng đất (chỉ áp dụng cho các trường hợp sử dụng đất vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng), các trường hợp khác phải thực hiện cơ chế chuyển nhượng quyền sử dụng đất, cho thuê đất hoặc góp vốn; có quy định cụ thể về việc bồi thường, tái định cư,... Nhà nước thực hiện quyền định đoạt thông qua các hình thức: quyết định mục đích sử dụng đất, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch, quy định về hạn mức và thời hạn sử dụng đất, quy định khung giá đất, thực hiện quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất đai thông qua các chính sách tài chính về đất đai,... Hệ thống thể chế mới về đất đai đã có tác động to lớn đối với việc phát triển nông nghiệp, thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa, chuyển dịch cơ cấu kinh tế và khuyến khích đầu tư trực tiếp nước ngoài.

Tuy có những bước tiến trong chính sách nhưng thực tế vẫn nảy sinh không ít khó khăn, phức tạp trong quá trình vận hành, triển khai. Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu và giao cho các tổ chức, cá nhân có thẩm quyền thực hiện quyền sở hữu, nhưng không phải là chủ sở hữu đích thực, nên khó có thể quan tâm thực hiện vai trò của mình. Tài sản quý giá thuộc sở hữu toàn dân sẽ khó được sử dụng có hiệu quả vì mục đích chung, ngược lại có thể trở thành phương tiện làm giàu cho một bộ phận xã hội. Khác với các loại tài sản khác, đất đai thuộc chủ sở hữu là Nhà nước, nhưng Nhà nước không thể là người sử dụng mà phải giao quyền sử dụng cho các chủ thể khác. Quan hệ này nếu không được xác định rõ ràng, cụ thể với cơ chế giám sát chặt chẽ sẽ dễ làm phát sinh những mâu thuẫn phức tạp trong quá trình triển khai. Trong những năm qua, với sự phân cấp khá mạnh cho các chính quyền địa phương, trong khi thiếu các thiết chế ràng buộc trách nhiệm các tổ chức, cá nhân đại diện sở hữu nhà nước, cơ chế giám sát chưa đầy đủ, địa vị pháp lý của người sử dụng chưa được tôn trọng, một số tổ chức, cá nhân đã có sự “lạm dụng” để thực hiện quyền năng đầy đủ của chủ sở hữu, không ít trường hợp quyền tài sản do một nhóm nhỏ chi phối, phương hại đến lợi ích quốc gia và người sử dụng, tình trạng khiếu kiện kéo dài, làm phát sinh một số xung đột xã hội, nguồn lực lớn nhất từ đất đai bị lãng phí, thất thoát lớn.

Chúng ta đã chuyển sang kinh tế thị trường hơn 25 năm, nhưng riêng về thị trường đất đai có độ trễ khá lớn, ở mức độ đáng kể, có nguyên nhân về cơ chế chưa phù hợp và chưa tôn trọng nguyên tắc thị trường, có nơi, có lúc Nhà nước vẫn điều tiết theo cơ chế cũ. Hệ thống thể chế chưa đầy đủ và đồng bộ, còn những khoảng trống cho các quyết định chủ quan từ phía Nhà nước, như quy hoạch, kế hoạch, chính sách, quy định khung giá đất,... Những lãng phí, thất thoát lớn về đất đai đều bắt nguồn từ việc vi phạm nguyên tắc này. Còn thiếu khung pháp lý hoàn chỉnh điều tiết thị trường bất động sản. Hệ quả là, thị trường quyền sử dụng đất vận hành không ổn định, thiếu lành mạnh, giao dịch “ngầm” còn khá phổ biến. Hệ thống thể chế không đủ để ngăn chặn những bất hợp lý kéo dài. Việc thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý các hành vi vi phạm trong quản lý đất đai chưa nghiêm. Tình trạng quy hoạch không đồng bộ, chất lượng thấp để lãng phí lớn đất hoang hóa, tình trạng nhỏ lẻ, manh mún trong sản xuất nông nghiệp kéo dài, quyền của người sử dụng đất chưa đủ mức để họ yên tâm đầu tư lâu dài hoặc quyền tài sản để xử lý các quan hệ lợi ích khi đất bị thu hồi, định giá đất, hỗ trợ tái định cư còn nhiều bất cập; tình trạng thất thu lớn của chủ sở hữu Nhà nước vì khung giá đất quy định thiếu cụ thể. Nhà nước chưa thực sự điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đai mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại. Do thiếu nhất quán và còn nhiều sơ hở về chính sách nên những nguồn lợi vô cùng to lớn được tạo ra từ đất đai chưa được điều tiết vào ngân sách nhà nước một cách đầy đủ mà thường rơi vào tay các nhà đầu tư hoặc một bộ phận có quyền năng đại diện chủ sở hữu. Mặc dù hệ thống thể chế, chính sách về đất đai, nhất là trong nông nghiệp, có tác động tích cực và to lớn trong một thời gian dài, nhưng đến nay những động lực này đã bão hòa, suy giảm, thậm chí cản trở quá trình phát triển. Nhiều chính sách chồng chéo, trùng lặp, gây khó khăn cho quá trình thực hiện. Xét trên góc độ sở hữu, cả 3 nội dung: chiếm hữu, sử dụng, định đoạt vẫn chưa được quy định tường minh. Quyền chiếm hữu có ý nghĩa đối với quốc gia là sự toàn vẹn lãnh thổ, nhưng thiếu quy định cho các tổ chức, cá nhân đại diện quyền sở hữu về tài sản; tư duy sở hữu nặng về hiện vật, chưa coi trọng đúng mức chiếm hữu về giá trị, nguồn tài chính to lớn từ đất đai bị thất thoát, lãng phí khá nghiêm trọng. Nhà nước ra quyết định về quy hoạch, mục đích sử dụng đất, thu hồi, giao đất, cho thuê đất, về thực chất là điều kiện để thực hiện quyền sử dụng nhưng chưa gắn liền với thị trường quyền sử dụng và hình thành một cách đầy đủ, phổ biến trong quan hệ giao dịch dân sự, không ít trường hợp chuyển đổi sai mục đích, chất lượng quy hoạch thấp, hoặc sử dụng không hiệu quả.

Từ thập niên 90 thế kỷ XX trở lại đây, nhiều nước trên thế giới, đặc biệt là các nước chuyển đổi luôn đặc biệt quan tâm đến vấn đề đất đai, nhất là vấn đề sở hữu, xây dựng và phát triển thị trường đất đai - yếu tố không thể thiếu của kinh tế thị trường. Quá trình chuyển đổi là quá trình lựa chọn chế độ sở hữu, vì không có một chế độ sở hữu thuần khiết nào có tính vượt trội, mỗi chế độ sở hữu có những ưu, nhược điểm nhất định. Chế độ công hữu về đất đai, ngoài phương diện ý thức hệ, có thể tập trung được nguồn lực tái thiết đất nước, khắc phục được những xung đột xã hội, nhưng gắn với công quyền nên dễ lấn át tất yếu kinh tế áp lực của kiểm soát, thiếu linh hoạt trong điều kiện kinh tế thị trường, khó tạo ra một thị trường đất đai chính quy, chi phí thực hiện quyền sở hữu của nhà nước lớn hơn so với chi phí do tư nhân bỏ ra. Trong điều kiện của các nước đang phát triển, đất đai vẫn là nguồn lực quan trọng đối với sinh kế của đại bộ phận cư dân nông thôn, nên nhà nước gặp khó khăn trong việc thu hồi đất để xây dựng các công trình công cộng và khá phức tạp khi xử lý tranh chấp.

Chúng tôi cho rằng, trong điều kiện hiện nay của Việt Nam, để phù hợp với thể chế chính trị, đặc điểm lịch sử và thực tiễn của đất nước, Đảng ta chủ trương đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý là sự cân nhắc thận trọng và phù hợp với điều kiện hiện nay. Nghị quyết Trung ương 5 khóa XI đã quy định cụ thể hơn về quyền đại diện chủ sở hữu trong việc quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng và quy định thời hạn sử dụng đất, quyết định giá đất, quyết định chính sách điều tiết phần giá trị gia tăng từ đất không do người sử dụng đất tạo ra, trao quyền sử dụng ổn định và lâu dài hoặc có thời hạn cho người sử dụng, thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh phục vụ lợi ích quốc gia và các dự án phát triển kinh tế - xã hội theo quy định của pháp luật. Trong điều kiện hiện tại của Việt Nam, không thực hiện sở hữu tư nhân về đất đai vì một số lý do sau đây:

Một là, sở hữu đất đai là vấn đề lớn, phức tạp. Tính phức tạp xuất phát từ những đặc điểm khác biệt của đất đai so với các tài sản khác, vì đây là nguồn tài nguyên thiên nhiên quý giá nhất đối với con người trên bình diện quốc gia cũng như đối với từng cộng đồng dân cư, gia đình, cá thể; vừa là điều kiện, môi trường sống, vừa là một loại đối tượng và tư liệu sản xuất đặc biệt. Đó là một loại tài sản mà quyền sở hữu không giống với quyền sở hữu của các tài sản khác, là thành quả của nhiều thế hệ và là nguồn vốn lớn nhất của đất nước. Đất đai có hạn nhưng nhu cầu sử dụng nó lại vô hạn, điều này làm cho việc phân bổ, sử dụng đất đai luôn là vấn đề nóng bỏng, tác động đến lợi ích, động lực phát triển, nhưng đồng thời dễ làm phát sinh các vấn đề phức tạp, là một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn đến những mâu thuẫn, xung đột xã hội,...

Hai là, ở nước ta, nông nghiệp, nông dân, nông thôn có vị trí chiến lược trong phát triển kinh tế - xã hội. Hiện nay, nước ta còn khoảng 70% cư dân sống ở nông thôn, đất đai vẫn là nguồn lực và nguồn sinh kế chính của đại bộ phận dân cư, yếu tố nền tảng để ổn định xã hội.

Ba là, trong lịch sử có nhiều yếu tố gây nên sự xáo trộn trong quan hệ đất đai. Nếu thừa nhận sở hữu tư nhân, sẽ xảy ra tình trạng tranh chấp rất phức tạp giữa các chủ thể, nếu không giải quyết ổn thỏa các tranh chấp ấy, tất yếu dẫn đến những bất ổn về chính trị - xã hội.

Bốn là, từ nay đến năm 2020, nước ta đang tiến hành công nghiệp hóa, hiện đại hóa, dựa vào nội lực là chính, trong điều kiện của một nước mới thoát khỏi tình trạng kém phát triển, là giai đoạn tích lũy ban đầu, cần nguồn vốn khổng lồ để phát triển, trong đó nguồn vốn từ đất đai là lớn nhất, quan trọng và hiện thực nhất, nếu biết khai thác, sử dụng hiệu quả.

Để thực hiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống thể chế: luật, chính sách, các công cụ quản lý. Ban hành các quy định cụ thể về trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan, cá nhân thực hiện các quyền ấy. Quy định cụ thể về vai trò, chức năng của các cơ quan quản lý nhà nước nhằm quản lý, sử dụng có hiệu quả đất đai: quy hoạch, kế hoạch, chính sách, thực thi pháp luật, bảo tồn, phát triển các giá trị gia tăng từ đất đai. Các quy định cụ thể sẽ điều chỉnh các mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất trên cơ sở nhận thức đúng bản chất tài sản của quan hệ này, nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước trên cơ sở tôn trọng nguyên tắc thị trường trong việc hoạch định và thực thi chính sách. Các quy định rõ ràng, hợp lý cũng sẽ hạn chế quyền lực trong việc tổ chức thực hiện quyền sở hữu, có thể phân giao quyền sở hữu - sở hữu quyền sử dụng để tăng độ linh hoạt của thị trường, từ sở hữu pháp lý chuyển hóa thành sở hữu kinh tế, nâng cao tính hiệu quả của sử dụng đất. Sở hữu, suy cho cùng, là vì mục tiêu phát triển, sở hữu để sử dụng tốt nhất tiềm năng đất đai, khẳng định địa vị pháp lý quyền tài sản của người sử dụng kết hợp với tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước.

Hình thành hành lang pháp lý cho phát triển thị trường quyền sử dụng đất một cách minh bạch, trên cơ sở khẳng định địa vị pháp lý của người sử dụng với các quyền được pháp luật bảo đảm. Tiếp tục nghiên cứu, chuyển một số quyền sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện quyền sở hữu vào người sử dụng để chủ động khai thác có hiệu quả hơn tài nguyên đất hiện còn lãng phí, giao quyền sử dụng lâu dài hoặc có thời hạn, giảm dần các thủ tục hành chính để tiết giảm chi phí quản lý, chi phí giao dịch. Xây dựng cơ chế giám sát chặt chẽ của xã hội, của nhân dân, của các cơ quan dân cử: Quốc hội, hội đồng nhân dân, của các tổ chức xã hội, các phương tiện thông tin đại chúng đối với các cơ quan nhà nước thực thi chức năng chủ sở hữu và quản lý trong việc hoạch định thể chế, chính sách, bảo đảm tính minh bạch, nhất quán, công khai các quy định về quản lý, sử dụng đất đai. Có các chế tài xử lý nghiêm khắc đối với bất kỳ đối tượng vi phạm nào, dù là cơ quan quản lý nhà nước, công chức hay những cá nhân người sử dụng khác. Khẩn trương nghiên cứu, bổ sung, sửa đổi Luật Đất đai, khắc phục những hạn chế, bất cập hiện nay, đáp ứng tốt hơn yêu cầu phân bổ hợp lý, sử dụng đất đai đúng mục đích, tiết kiệm, hiệu quả, bảo đảm cả lợi ích trước mắt lẫn lợi ích lâu dài, phát triển lành mạnh thị trường bất động sản mà nội dung cốt lõi là thị trường quyền sử dụng đất, bảo đảm hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, người dân và nhà đầu tư.

Để bảo đảm công bằng xã hội, vẫn phải sử dụng hạn mức cho các loại đất sản xuất, đất ở phù hợp với quỹ đất ở nông thôn và đô thị, đất sản xuất nông nghiệp phù hợp với lợi thế về quy mô của sản xuất hàng hóa, nới lỏng hạn điền phù hợp với từng loại cây trồng, vật nuôi, từng vùng bảo đảm cuộc sống của nhân dân để họ yên tâm làm nông nghiệp, giao đất cho những người sử dụng có hiệu quả, phần vượt trội phải được điều tiết hợp lý. Sử dụng thị trường để luân chuyển quyền sử dụng đất như một loại tài sản để lưu thông dân sự, giảm chi phí giao dịch và là yếu tố quan trọng để giảm dần lao động nông nghiệp. Đưa dần mặt bằng giá đất thực tế sát với giá thị trường, bỏ khung giá do Nhà nước quy định thấp xa nhiều lần so với giá thị trường, vừa gây thất thoát ngân sách nhà nước, vừa là kẽ hở để một số đối tượng trục lợi. Mở rộng hình thức đấu giá quyền sử dụng đất trong trường hợp giao đất, cho thuê đất vào mục đích sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp. Trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa có thể sử dụng quỹ đất để tạo vốn, áp dụng hình thức đấu thầu công trình gắn với đất trong các trường hợp xây dựng nhà ở, xây dựng khu công nghiệp. Khuyến khích và tạo điều kiện phát triển các cơ quan dịch vụ công về định giá đất, thẩm định, tư vấn giá đất, phục vụ cho nhu cầu quản lý nhà nước và nhu cầu của người sử dụng. Đổi mới căn bản hệ thống thuế, thống nhất một loại thuế đất nông nghiệp, bổ sung thuế sử dụng đất nông nghiệp vượt hạn mức, áp dụng thuế lũy tiến có độ dốc lớn, thuế nhà đất theo diện tích đất để hạn chế, ngăn chặn tình trạng đầu cơ còn khá phổ biến hiện nay./.