1. Bản chất của mối quan hệ hành chính và chính trị

Mối quan hệ hành chính và chính trị được các nhà khoa học và thực tiễn quan tâm dưới nhiều giác độ tiếp cận khác nhau khi nghiên cứu về hành chính nhà nước. Những người theo quan điểm “hành chính thống nhất với chính trị” không thừa nhận sự biệt lập của hành chính với chính trị. Họ cho rằng hành chính phụ thuộc vào chính trị hay chính trị là cơ sở nền tảng cho sự tồn tại và phát triển của hành chính. Những nhà khoa học nghiên cứu theo chủ hướng “phân đôi giữa hành chính với chính trị” lại nhấn mạnh sự khác biệt của hành chính với các hoạt động chính trị. Họ cho rằng quản lý nhà nước không thể theo ý chí của các đảng phái mà phải mang tính chuyên môn hóa và kỹ thuật cao để đảm bảo hiệu quả hoạt động của nền hành chính. Cách tiếp cận này được khởi xướng từ bài viết “Nghiên cứu về hành chính công” nổi tiếng của Thomas Woodrow Wilson (Tổng thống thứ 28 của Mỹ) - tiền đề cho sự hình thành khoa học hành chính công trong sự tách biệt với khoa học chính trị. Mặc dù không thừa nhận sự lệ thuộc của hành chính vào chính trị nhưng ông cũng đã nhấn mạnh rằng: xét cho cùng thì hành chính công vẫn phải thực hiện các ý tưởng chính trị và Hiến pháp quốc gia. Quan điểm của W. Wilson được nhiều học giả khác ủng hộ như Frank J.Goodnow, Leonard D. White… và đã vận dụng vào thực tế một cách có hiệu quả.

Ở nước ta, mối quan hệ chính trị - hành chính được đặt trong trong cơ chế vận hành của hệ thống chính trị là “Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ” đã được xác định và duy trì trong suốt thời kỳ xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam.

Vấn đề đặt ra là làm thế nào để thực hiện cơ chế này một cách hiệu quả, để hoạt động của Nhà nước nói chung, hành chính nhà nước nói riêng vừa bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng nhưng lại phát huy được sự chủ động trong duy trì hệ thống và tác động đến các đối tượng và quá trình kinh tế - xã hội. Đây là một trong những nhiệm vụ quan trọng được Đại hội Đảng lần thứ XI xác định: “đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước” và khẳng định: “Khắc phục tình trạng buông lỏng sự lãnh đạo và bao biện, làm thay chức năng, nhiệm vụ quản lý điều hành của chính quyền”. Đảng ta cho rằng, trong quá trình thực hiện phương hướng cơ bản xây dựng chủ nghĩa xã hội phải chú trọng nắm vững và giải quyết tốt mối quan hệ giữa "Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ".

Đảng, Nhà nước và nhân dân là ba bộ phận cơ bản hình thành hệ thống chính trị ở Việt Nam, trong đó Đảng đóng vai trò lãnh đạo đối với toàn hệ thống chính trị. Điều 4 Hiến pháp 1992 chỉ rõ: “Ðảng cộng sản Việt Nam - đội ngũ tiên phong của giai cấp công nhân Việt Nam, đại biểu trung thành quyền lợi của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc, theo chủ nghĩa Mác - Lê-nin và tư tưởng Hồ Chí Minh, là lực lượng lãnh đạo nhà nước và xã hội”. Ðảng lãnh đạo bằng việc đưa ra đường lối, chủ trương, trên cơ sở đó các chủ thể quản lý nhà nước nghiên cứu xây dựng các khuôn khổ pháp luật và đưa ra các quyết định quản lý của mình để đường lối, chủ trương của Ðảng được hiện thực hóa trong quản lý nhà nước. Thực tiễn đường lối cải cách hành chính nhà nước ở nước ta thời gian qua cũng được đề cập trong các nghị quyết đại hội đại biểu Ðảng Cộng sản Việt Nam từ Đại hội VI đến Đại hội XI, đặc biệt là Nghị quyết Trung ương 8 khóa VII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt nam, mà trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính quốc gia. Đồng thời, các tổ chức đảng luôn chăm lo đào tạo, bồi dưỡng những đảng viên ưu tú, có phẩm chất và năng lực gánh vác những công việc trong bộ máy nhà nước, đưa ra các chủ kiến về việc bố trí cán bộ vào những vị trí lãnh đạo trong các cơ quan hành chính nhà nước. Trên thực tế, vấn đề bầu, bổ nhiệm cán bộ, công chức lãnh đạo trong cơ quan nhà nước được thực hiện bởi các cơ quan theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, nhưng ý kiến chỉ đạo của tổ chức đảng là cơ sở để cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét và đưa ra quyết định cuối cùng. Đảng kiểm tra tổ chức đảng, đảng viên thông qua xem xét tính hiệu quả, tính thiết thực của các chủ trương mà Ðảng đề ra từ đó phát huy những mặt tích cực, khắc phục khiếm khuyết trong công tác lãnh đạo.

2. Vai trò lãnh đạo của Đảng đối với hành chính nhà nước

Sự lãnh đạo của Đảng là cơ sở quan trọng để xây dựng và thực hiện hoạt động phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước với các tổ chức xã hội, thu hút được đông đảo các tầng lớp nhân dân tham gia thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với xã hội. Tuy nhiên, thực tiễn triển khai nguyên tắc này đã xuất hiện một số hiện tượng thái quá trong công tác lãnh đạo. Ví như hiện tượng Đảng bao biện, làm thay Nhà nước. Hiện tượng này xuất hiện phổ biến ở thời kỳ trước đổi mới do hệ thống pháp luật chưa hoàn chỉnh, nên các chủ thể quản lý nhà nước được thực hiện nhiệm vụ trên cơ sở nghị quyết, thông tri của Đảng. Hoặc như hiện tượng xa rời, biệt lập sự lãnh đạo của Đảng với quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư trọng điểm trong trường hợp PMU 18 năm 2006.

Thời gian qua, dưới sự lãnh đạo của Đảng, hành chính nhà nước ta đã phát huy khá tốt vai trò quản lý của mình. Thông qua đó, nhân dân thực hiện và phát huy quyền làm chủ của mình, tham gia tích cực hơn vào công việc quản lý nhà nước và xã hội. Nội dung và phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước bước đầu đã được đổi mới theo hướng vừa bảo đảm tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng, vừa phát huy trách nhiệm, tính chủ động của các cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, vẫn còn tình trạng Đảng chỉ đạo trực tiếp theo kiểu “cầm tay chỉ việc” chính quyền ra quyết định nên làm hạn chế hiệu lực điều hành của chủ thể hành chính nhà nước. Sự chi phối thường xuyên của các quan điểm chính trị đến tư tưởng, hành vi của cán bộ, công chức và các tầng lớp nhân dân làm thành các chuẩn mực có khả năng chi phối không kém các đạo luật làm cho vai trò của Nhà nước và tính thượng tôn của luật pháp không phải lúc nào cũng phát huy được giá trị pháp lý của nó. Nguyên nhân cơ bản của tình hình này là việc phân chia Đảng và Nhà nước thành hai hệ thống nhưng lại thiếu sự phân định rành mạch về mặt chức năng, bộ máy Đảng cũng theo hướng "Nhà nước hóa" và cồng kềnh không kém bộ máy chính quyền. Mặt khác, “mức độ lãnh đạo” của Đảng đến đâu trong quan hệ với chính quyền cũng là vấn đề khó xác định trong thể chế và thực hiện. Vì vậy, việc xác định rõ cơ chế thực hiện sự lãnh đạo của chính trị với hành chính một cách cụ thể là vấn đề rất cần thiết hiện nay, là điều kiện để nâng cao vai trò lãnh đạo của Đảng và tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước. Trong bối cảnh kinh tế - xã hội nước ta hiện nay, mối quan hệ chính trị - hành chính cần được giải quyết theo hướng sau đây.

3. Phương hướng củng cố quan hệ chính trị - hành chính ở nước ta hiện nay

Quán triệt nguyên tắc Đảng lãnh đạo định hướng chứ không quản lý, can thiệp trực tiếp vào hoạt động của chính quyền.

Trong nhà nước pháp quyền, chỉ có nhà nước mới là chủ thể trực tiếp thực hiện chức năng quản lý xã hội. Do đó, với nguyên tắc Đảng lãnh đạo được ghi nhận trong Hiến pháp nước ta thì vấn đề làm thế nào để vừa thực hiện đúng quan điểm “Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý” đồng thời không biến tổ chức đảng thành một loại “quyền lực” song hành hoặc “đứng trên” quyền lực nhà nước là vấn đề rất cần được đặc biệt quan tâm xem xét để hạn chế tình trạng “thực hiện vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, phải chăng chỉ cần thông qua hoạt động của số đảng viên tham gia chính quyền” như đánh giá của Đảng ta về tình hình thực hiện vai trò lãnh đạo đối với Nhà nước. Cũng cần phải xác định rằng, việc sử dụng quyền lực lãnh đạo của Đảng có những điểm khác biệt cơ bản so với sử dụng quyền lực quản lý của Nhà nước:

- Các nghị quyết của Ðảng không mang tính quyền lực pháp lý;

- Đảng không trực tiếp can thiệp vào hoạt động điều hành mang tính tác nghiệp của chính quyền;

- Đảng không làm thay công việc của chính quyền;

- Đảng không ra các mệnh lệnh, chỉ thị trực tiếp đối với cán bộ, công chức trong bộ máy chính quyền;

- Đảng không có thẩm quyền đình chỉ, sửa đổi, bổ sung hay bãi bỏ các quyết định không hợp pháp của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết những vấn đề đang tồn tại.

Thể chế hóa cụ thể sự lãnh đạo của Đảng với Nhà nước

Cơ chế "Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ" chỉ có thể vận hành và đưa lại kết quả thiết thực khi quan hệ giữa các chủ thể này được phân định rành mạch về quyền và trách nhiệm thông qua một hệ thống thể chế. Yêu cầu này đòi hỏi phải thể chế hóa vai trò, trách nhiệm lãnh đạo của Đảng, quản lý của Nhà nước và địa vị, hình thức, phương thức làm chủ của nhân dân bằng một hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, các quy chế quan hệ cụ thể giữa Đảng với Nhà nước và nhân dân trong hệ thống chính trị cũng như trong thực tế của đời sống xã hội. Việc thể chế hóa, quy định rõ mức độ và phạm vi của mối quan hệ Đảng lãnh đạo - Nhà nước quản lý thành các quyền và nghĩa vụ pháp lý cụ thể sẽ tạo điều kiện cho việc bảo đảm thực thi có hiệu quả các quyền và nghĩa vụ ấy bằng một hệ thống các quy định pháp lý và các chế tài cụ thể. Tất cả các quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm, chế tài đều phải được ghi nhận cụ thể tại các văn bản quy phạm, được xây dựng và ban hành phù hợp với Hiến pháp và pháp luật. Đây là điều kiện cần thiết cho một cơ chế lãnh đạo bền vững.

Nghiên cứu mô hình nhất thể hóa giữa chính trị với hành chính

Chính trị luôn là yếu tố có vai trò quyết định đến các hình thức tổ chức nhà nước của các quốc gia trên thế giới, nhất là đảng chiếm đa số ghế trong quốc hội ở các nước theo chế độ đa đảng. Ví dụ, đảng chiếm đa số ghế ở Anh hình thành nội các, thủ lĩnh đảng cầm quyền là Thủ tướng và quá trình hoạch định chính sách trước hết diễn ra ngay trong nội bộ đảng nắm đa số ghế trong quốc hội (mặc dù thẩm quyền thuộc về quốc hội). Vì vậy, có sự thống nhất rất cao trong quá trình ban hành chính sách. Đảng không quyết định rồi mới giao cho quốc hội thể chế hoá, mà đảng quyết ngay trong quốc hội vì các đảng viên là thành viên của quốc hội. Do đó, không có sự chồng chéo chức năng và xung đột chính kiến trong hoạch định chính sách quốc gia. Thực tế ở nước ta, các cơ quan đảng với Quốc hội, Chính phủ được thiết kế tách rời thành từng hệ thống nên làm tốn rất nhiều thời gian trong hoạch định chính sách và đôi khi mâu thuẫn trong phối hợp tổ chức thực thi. Việc các đảng viên trong Quốc hội không được tham gia vào quy trình hoạch định chính sách từ đầu, mà chỉ xem xét, phê chuẩn các chính sách đã được Chính phủ hoàn tất trình tại kỳ họp thì việc xung đột chính kiến là rất khó tránh khỏi. Mặt khác, việc “nhất thể hóa” là điều có thể thực hiện được trong điều kiện hiện nay ở nước ta khi đa số các đồng chí lãnh đạo tổ chức đảng cũng là đại biểu Quốc hội.

Theo chúng tôi, để đảm bảo tính thống nhất, hạn chế chồng chéo, mâu thuẫn trong định hướng và thực thi, cần “nhất thể hóa” chính trị - hành chính để Đảng lãnh đạo một cách trực tiếp, toàn diện Nhà nước và xã hội. Như vậy sẽ hạn chế sự gắn kết chưa chặt chẽ giữa lập pháp và hành pháp như hiện nay ở nước ta, có trường hợp trong chương trình nghị sự phản ánh ưu tiên của Quốc hội nhưng chưa chắc đã phản ánh ưu tiên của Chính phủ. Sự “lệch pha” đó khiến hoạt động của Quốc hội và Chính phủ gắn kết chưa chặt chẽ với nhau dẫn tới những phản ứng kém nhanh nhạy đối với các vấn đề của đất nước. Việc Chính phủ “nợ” hàng trăm nghị định thi hành luật cũng là một trong những biểu hiện của sự bất cập này. Trên cơ sở Chính phủ đề ra sáng kiến chính sách, Đảng đoàn thảo luận kỹ thì sẽ tăng cường hơn sự gắn kết giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp. Khi đưa ra toàn Quốc hội sẽ thực hiện phản biện và tranh luận một cách khách quan, tránh được những xung đột trong định hướng và tạo cho việc thực hiện việc quyết định theo nguyên tắc đa số./.

------------------------------------

Tài liệu tham khảo:
1. Đoàn Trọng Truyến (Chủ biên), Hành chính học đại cương, Nxb chính trị quốc gia, 1997
2. Học viện hành chính, PGS, TS. Nguyễn Hữu Hải (chủ biên) - Hành chính công Hoa Kỳ - Lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị - Hành chính, 2009
3. Hội đồng Anh, Pháp luật và sự quản lý của nhà nước, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1999
4. Viện nghiên cứu và đào tạo về quản lý, Hành chính công và quản lý hiệu quả chính phủ, Nhà xuất bản Lao động xã hội, 2005
5. Lưu Văn An, Thể chế chính trị Việt Nam trước Cách mạng Tháng Tám dưới góc nhìn hiện đại, NXB Chính trị quốc gia, H, 2008
6. Vũ Minh Giang, Những đặc trưng cơ bản của bộ máy quản lý đất nước và hệ thống chính trị nước ta trước thời kỳ đổi mới, NXB Chính trị quốc gia, H, 2008
7. PGS, TS. Nguyễn Đăng Thành, Đảm bảo tính chính trị của hoạt động quản lý nhà nước, Tạp chí Lý luận chính trị, 8-2012
8. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011.