1. Thực trạng nợ công của Việt Nam

Có thể khẳng định rằng, trong các động lực tăng trưởng kinh tế Việt Nam giai đoạn 2001 - 2010, đầu tư đã có vai trò rất quan trọng, trong đó có vai trò của đầu tư công thông qua việc phát triển kết cấu hạ tầng, hỗ trợ an sinh xã hội và ổn định kinh tế vĩ mô. Tuy nhiên, một số hạn chế rõ ràng nhất của đầu tư công ở Việt Nam là chưa phát huy được vai trò “tạo môi trường” để thu hút sự tham gia của các  thành phần kinh tế khác, chưa hình thành được các tiêu chí trong việc xác định “tính ưu tiên” của các dự án đầu tư công, việc phê duyệt, lựa chọn các dự án đầu tư còn chịu ảnh hưởng của “tư duy nhiệm kỳ” và lợi ích nhóm, mức đầu tư cao song tính lan tỏa thấp…

Theo Luật Quản lý nợ công thì  nợ công bao gồm nợ của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và vay nợ của chính quyền địa phương. Trong 10 năm qua, tỷ lệ nợ công của Việt Nam so với GDP ngày càng có xu hướng gia tăng. Tổng số dư nợ công tính đến năm 2011 bằng 54,6% GDP. Trong cơ cấu nợ công thì nợ Chính phủ chiếm tỷ trọng lớn nhất, tiếp đến là nợ được Chính phủ bảo lãnh. Quy mô nợ của chính quyền địa phương chiếm tỷ trọng tương đối thấp, dưới 1% GDP(1).

Như vậy, các hệ số an toàn của nợ công Việt Nam tuy vẫn còn trong giới hạn nhưng đã tiệm cận ở mức cao. Dư nợ công tăng lên trong thời gian qua là do các khoản vay nợ trực tiếp trong và ngoài nước của Chính phủ để bù đắp cho bội chi ngân sách nhà nước và do sự gia tăng nghĩa vụ nợ được Chính phủ bảo lãnh của một số tập đoàn và tổng công ty nhà nước.

Tuy các con số về tỷ lệ nợ công trên GDP dù khác nhau nhưng vẫn chỉ là một chỉ số về quy mô của nợ công chứ không phải là một thước đo tốt về mức độ an toàn hay rủi ro của nợ công. Bởi vì, nợ công khoảng 100% GDP đủ để Hy Lạp rơi vào tình trạng phá sản, trong khi nợ công lên tới 200% GDP của Nhật Bản vẫn được coi là an toàn. Nếu dùng con số 50% GDP để coi là mức trần ở nước này thì ở nước khác người ta có thể sử dụng con số 80%. Như vậy, mức độ an toàn hay nguy hiểm của nợ công không chỉ phụ thuộc vào tỷ lệ nợ trên GDP, mà quan trọng hơn là vào một số chỉ số khác như xu hướng của tỷ lệ này, hiệu quả sử dụng nợ, hay rộng hơn là tình trạng sức khỏe của nền kinh tế.

Nợ của Chính phủ Việt Nam đang chiếm tỷ trọng lớn và có xu hướng mở rộng đáng kể trong những năm gần đây. Năm 2011, dư nợ Chính phủ bằng khoảng 43,6% GDP, giảm so với con số 45,7% của năm 2010 nhưng chủ yếu là do GDP danh nghĩa của năm 2011 tăng cao so với năm 2010 nên các hệ số nợ khi so với GDP danh nghĩa năm 2011 có xu hướng giảm nhẹ. Mặc dù vẫn trong giới hạn cho phép và tỷ trọng của dư nợ chính phủ so với tổng mức nợ công có xu hướng giảm dần, nhưng tỷ trọng của nợ chính phủ so với GDP lại có xu hướng tăng trong suốt thập niên 2000.

Trong dư nợ nước ngoài của Chính phủ, khoản vay ODA là lớn nhất. Tuy nhiên, cần hiểu rằng khi Việt Nam đã trở thành nước có mức thu nhập trung bình thì các điều kiện cho vay sẽ trở nên kém ưu đãi hơn và chi phí trả lãi vay hằng năm sẽ ngày càng tăng.

Việc duy trì chi đầu tư từ ngân sách nhà nước ở mức cao trong giai đoạn vừa qua đã làm gia tăng bội chi ngân sách. Bội chi ngân sách ở Việt Nam tăng ở mức trung bình 4,0% GDP giai đoạn 1996 - 2000 lên 4,9% giai đoạn 2001 - 2005 và 5,5% giai đoạn 2006 - 2011. Năm 2011, bội chi đã giảm xuống mức thấp nhất trong 3 năm qua là nhờ kết quả của việc thực hiện Nghị quyết 11 về những giải pháp chủ yếu ổn định kinh tế vĩ mô.

Bội chi ngân sách kéo theo hệ quả trực tiếp là dư nợ công tăng và làm tăng chi phí vay nợ của Chính phủ. Thêm vào đó, nguồn trái phiếu chính phủ huy động để đầu tư cho các công trình kết cấu hạ tầng và dự án phát triển cũng đã góp phần làm tăng nợ công. Do nằm ngoài dự toán, nên số nợ chính phủ thực tế gia tăng trong thời gian qua luôn lớn hơn số cần có để bù đắp cho thâm hụt ngân sách. Đây cũng là lý do về việc số bội chi ngân sách của Việt Nam khác so với tính toán của các tổ chức tài chính quốc tế.

Nợ của Chính phủ bảo lãnh cho các tập đoàn, tổng công ty nhà nước trong việc thực hiện các dự án phát triển (đầu tư công) chiếm một tỷ trọng khá lớn trong tổng vốn đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước vừa qua và có xu hướng tăng lên, từ 4% tổng dư nợ công năm 2001 lên 10% năm 2005 và đến nay là 18,6% năm, tương đương 11,6% GDP(2).

Nợ chính quyền địa phương chủ yếu là vay nợ để đầu tư xây dựng cơ bản theo Luật Ngân sách nhà nước 2002. Mức dư nợ phát hành trái phiếu của chính quyền địa phương hiện nay vẫn ở mức thấp, hiện khoảng 0,6% GDP. Mức dư nợ của chính quyền địa phương hiện nằm trong giới hạn quy định của Luật Ngân sách nhà nước, không quá 30% tổng chi đầu tư xây dựng cơ bản trong nước của các địa phương.

Như vậy, nhìn chung nợ công của Việt Nam đang tăng nhanh trong bối cảnh thâm hụt ngân sách. Về nguyên tắc, nợ công của ngày hôm nay phải được trả bằng thặng dư ngân sách của ngày mai. Do đó, dường như Việt Nam đang vi phạm nguyên tắc quản lý nợ công bền vững.

2. Hiệu quả của việc sử dụng và khả năng trả nợ

Như đã trình bày, nợ công ở Việt Nam đang tăng nhanh trong khi thâm hụt ngân sách đã trở thành căn bệnh kinh niên, đầu tư không ngừng mở rộng kéo theo lạm phát và lãi suất tăng cao khiến cho việc tài trợ nợ công ngày càng trở nên đắt đỏ.

Hiệu quả sử dụng các khoản vay là một vấn đề rất quan trọng vì từ đó mới bảo đảm được dòng tiền trả nợ trong tương lai. Hiện nay, Việt Nam mới chú trọng đến khía cạnh giải ngân cho các khoản vay, bán cho được trái phiếu, thu tiền về đã được xem là thành công. Còn theo nhiều đánh giá, các khoản đầu tư của Nhà nước vẫn bị coi là dàn trải, chậm tiến độ, thất thoát, lãng phí lớn vốn nhà nước nhưng hiệu quả đầu tư thu được thấp và những “căn bệnh” kinh niên của các dự án đầu tư công không hề giảm mà vẫn có chiều hướng tăng nhanh. Một trong những lý do trên là do công tác buông lỏng quản lý và giám sát đầu tư. Việc chấp hành chế độ báo cáo của các bộ, ngành, địa phương và các chủ đầu tư chưa thực sự nghiêm túc, có hiện tượng buông lỏng trong thực hiện công tác giám sát, đánh giá đầu tư.

Đầu tư công được cắt giảm nhưng vẫn tăng? Tổng chi ngân sách nhà nước năm 2011 vẫn có xu hướng tăng cao (100.167 tỉ đồng), vượt 13,8% so với dự toán, trong đó, khoảng 23% số tăng chi ngân sách nhà nước là tăng cho đầu tư phát triển. Theo kết quả giám sát tổng thể các dự án đầu tư mà Bộ Kế hoạch và Đầu tư hoàn thành trong tháng 4 vừa qua, các con số đem lại cũng không mấy vui và thậm chí còn như “thụt lùi”. Như, kiểm tra 302 dự án ở nhóm A (nhóm dùng vốn ngân sách), thì phát hiện 93 dự án chậm tiến độ (chiếm 28,1%), cao hơn so với các kỳ báo cáo trước, như năm 2010 là 19,35%, năm 2009 là 11,55%, năm 2008 là 16,73%(*).

Số tiền thất thoát từ nợ công sẽ lan tỏa vào xã hội dưới dạng đầu tư chứng khoán, bất động sản, mua sắm, du lịch… Sự “năng động” của thị trường do những đồng vốn vay chưa trả thất thoát này tạo ra đang làm mờ đi sự phát triển thực sự từ vốn tự có, từ nội lực kinh tế. Mức tiêu dùng mạnh mẽ tại các thành phố lớn ngày càng hấp dẫn và tạo ra động lực mạnh mẽ thúc đẩy không chỉ Chính phủ, mà các tỉnh, các doanh nghiệp quốc doanh liên tục vay nợ, tạo dựng các dự án, đề án dù chưa biết lỗ lãi ra sao. Có thể đó cũng là một trong các nguyên nhân làm cho tốc độ nợ công tăng lên nhanh chóng trong thời gian gần đây.

Từ năm 2003, Việt Nam đã hết thời gian ân hạn 10 năm, bắt đầu phải trả cả gốc lẫn lãi. Lãi suất trung bình nợ nước ngoài của Chính phủ đã tăng từ 1,54%/năm vào năm 2006 lên 1,9% trong năm 2009 và năm 2010 đạt tới 2,1%/năm. Bên cạnh đó, từ năm 2010, Việt Nam đã bước ra khỏi danh sách các nước nghèo kém phát triển và trở thành nước có mức thu nhập trung bình thấp, điều đó cũng có nghĩa là các khoản vay mới của Chính phủ sẽ tương đương với các khoản vay thương mại mà gần như không có thêm ưu đãi. Do đó, bên cạnh việc trả nợ thì Việt Nam sẽ phải thận trọng và tính toán kỹ càng cho các khoản vay mới và ngay khi vay đã phải chuẩn bị trả nợ đúng hạn.

Nợ, thâm hụt ngân sách, lạm phát và dự trữ ngoại tệ luôn có mối liên hệ mật thiết với nhau. Các tỷ lệ nợ nước ngoài của nền kinh tế trên GDP và tỷ lệ nợ phải trả trên xuất khẩu thường được dùng để phân tích khả năng trả nợ của một nền kinh tế. Khi phân tích nợ và khả năng chi trả của Chính phủ  ảnh hưởng thế nào tới chính sách vĩ mô (tài khóa và tiền tệ) thì phải tính đến cả nợ nước ngoài lẫn nợ trong nước.

Theo ước tính, đến năm 2016, Chính phủ Việt Nam phải trả nợ trên 2 tỉ USD so với mức 1 tỉ USD của năm 2010. Như vậy, khả năng trả nợ ngày càng gặp nhiều thách thức. Nợ ở Việt Nam hiện nay chưa tính đủ vì còn thiếu nợ của khu vực kinh tế nhà nước mà Chính phủ phải chịu trách nhiệm trả nợ (phần nợ này không được hiển thị hoặc không thấy trong số liệu thống kê). Ngay trong số liệu dự toán ngân sách thì phần trái phiếu chính phủ vẫn được để ngoài cân đối ngân sách.

Việc quản lý các chương trình mục tiêu quốc gia cũng gần như bị lọt lưới vì sự chia cắt trong quản lý. Đó là sự thiếu minh bạch trong quản lý, thậm chí che giấu những sai sót do sự yếu kém trong quản lý. Việc quản lý nợ công được chia cho nhiều cơ quan nhà nước thực hiện, cấp bảo lãnh cho doanh nghiệp vay nợ cũng phân cho nhiều cơ quan, số liệu thực tế vì vậy không được cập nhật, thiếu nhất quán dẫn tới tình trạng thiếu minh bạch.

3. Những tác động tiềm tàng

Vấn đề nợ công của Việt Nam rõ ràng đang gây ra hàng loạt các mối lo ngại từ quy mô, đến tính an toàn và khả năng tài trợ nợ công.

Khả năng tăng trưởng kinh tế có thể sẽ bị giảm xuống nếu các biện pháp can thiệp quá nhanh và quá mạnh, có thể làm vô hiệu những chính sách kinh tế vĩ mô.

Rõ ràng, nợ công ở Việt Nam đang tăng nhanh trong khi thâm hụt ngân sách đã trở thành căn bệnh kinh niên, đầu tư không ngừng mở rộng kéo theo lạm phát và lãi suất tăng cao khiến cho việc tài trợ nợ công ngày càng trở nên đắt đỏ và tạo áp lực tín dụng dài hạn.

 Nếu Chính phủ phải in thêm tiền để mua trái phiếu sẽ có thể khiến lãi suất các loại trái phiếu dài hạn tăng cao thay vì hạ thấp đi và tất nhiên, tiếp tục gây áp lực lạm phát. Nếu Chính phủ đột ngột thắt chặt ngân sách thì sẽ là một sai lầm bởi nền kinh tế vẫn ở trạng thái yếu mặc dù tốc độ tăng trưởng hiện nay không phải là thấp. Việc vội vã thắt chặt ngân sách và tăng thuế đã đẩy nền kinh tế Nhật Bản vào suy thoái trở lại là kinh nghiệm đáng để Việt Nam học tập trong công tác điều hành, quản lý vĩ mô.

Bởi vậy, thay vì tìm cách cắt giảm mạnh thâm hụt ngân sách, Chính phủ cần cam kết và thực hiện hiệu quả việc kiểm soát chặt chẽ phần chi tiêu công. Thêm vào đó, bên cạnh việc trả nợ thì Việt Nam cũng phải thận trọng và tính toán kỹ càng hơn cho các khoản vay mới và cần phải lường trước khả năng trả được nợ đúng hạn ngay khi vay. Bởi vì, bất cứ một dự án nào sử dụng tiền vay thì cũng có thời hạn trả. Do đó, bên cạnh việc triển khai dự án cho xong thì còn phải theo dõi dòng tiền thu về có đủ trả nợ như cam kết hay không, hoặc tiền vay có được sử dụng đúng mục đích ban đầu, tiến độ trả nợ có đúng lộ trình và hiệu quả sử dụng vốn ra sao.

Tuy nhiên, chính những vấn đề lo ngại của nợ công hôm nay lại có thể là một cơ hội để đi tới những bước đột phá về việc quản lý và kiểm soát nợ công cũng như nợ nước ngoài của Việt Nam. Bởi vì, nợ công có thể được tính chính xác và công bố cho nhân dân và những người sẽ phải trả nợ cần được biết điều đó./.