Đổi mới tổ chức bộ máy chính quyền địa phương

Thực tiễn đã chứng minh rằng, đổi mới tổ chức bộ máy chính quyền địa phương ở Việt Nam là vấn đề lớn, phức tạp. Điều này xuất phát từ cơ cấu tổ chức bộ máy của chính quyền địa phương rộng lớn, cũng như phạm vi quản lý, tác động đa dạng các ngành, lĩnh vực. Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cũng như bối cảnh xây dựng Chính phủ kiến tạo đã tạo lập tiền đề cho đổi mới tổ chức bộ máy chính quyền địa phương. Trong đó, việc đẩy mạnh phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương đã được thực hiện. Qua đó, một số địa phương chủ động, sáng tạo và linh hoạt trong đổi mới tổ chức bộ máy căn cứ theo chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước.

Theo báo cáo của Tỉnh ủy Long An (2017), vận dụng linh hoạt các quy định của pháp luật để thành lập một số tổ chức đáp ứng yêu cầu thực tiễn, thời gian qua, tỉnh Long An thành lập ban quản lý dự án đầu tư xây dựng các công trình dân dụng và công nghiệp trực thuộc Ủy ban Nhân dân (UBND) tỉnh trên cơ sở sát nhập và cơ cấu lại từ các ban quản lý dự án công trình của 5 sở ( Xây dựng; Y tế; Văn hóa, Thể Thao và Du lịch; Giáo dục và Đào tạo; Lao động - Thương binh và Xã hội); thành lập Trung tâm hành chính công cấp tỉnh thuộc Sở Nội vụ để tập trung giải quyết thủ tục hành chính của 9 sở (Công thương, Xây dựng, Kế hoạch và Đầu tư, Tài nguyên và Môi trường, Tư pháp, Khoa học và Công nghệ, Lao động - Thương binh và xã hội, Ban Quản lý khu kinh tế, Phòng Cảnh sát phòng cháy, chữa cháy và cứu nạn, cứu hộ - Bộ Công An), qua thời gian hoạt động bước đầu phát huy hiệu quả, tạo thuật lợi trong tiếp nhận và giải quyết hồ sơ, thủ tục hành chính cho người dân và doanh nghiệp (không phải đi đến nhiều cơ quan khác nhau, không phải đi lại nhiều lần…) góp phần đẩy mạnh cải cách hành chính, căng cường thu hút đầu tư trong và ngoài nước đối với các địa phương trong tỉnh. Bên cạnh đó, tỉnh tiến hành thực hiện sáp nhập, hợp nhất, giải thể, thành lập mới và chuyển giao chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước giữa một số sở, ban, ngành; giảm số cơ quan chuyên môn từ 25 xuống còn 20, bảo đảm hoạt động hiệu lực, hiệu quả(1). Đối với cấp huyện, cấp ủy, chính quyền tỉnh Long An đẩy mạnh việc sắp xếp, cơ cấu lại số phòng, ban chuyên môn từ 182 phòng, ban xuống còn 168 phòng, ban. Ủy ban Nhân dân huyện, thị xã, thành phố chủ động ban hành quy chế làm việc phù hợp, sát thực với hoạt động chuyên môn của từng đơn vị, bảo đảm hoạt động hiệu quả.

Xuất phát từ đặc thù mô hình tổ chức và vận hành hệ thống chính trị ở Việt Nam tồn tại 02 hệ thống cơ quan gồm cơ quan khối đảng và chính quyền, trong đó một số đơn vị có chức năng, nhiệm vụ gần như tương đồng nhau. Chẳng hạn như, Ban Tổ chức cấp ủy với cơ quan Nội vụ khối chính quyền; Ủy ban kiểm tra với cơ quan thanh tra; Văn phòng cấp ủy với Văn phòng Hội đồng Nhân dân (HĐND) và UBND. Nhận thức rõ được vấn đề này, tại Đề án 25, Tỉnh ủy Quảng Ninh đề xuất xây dựng đề án hợp nhất các đơn vị nêu trên. Đây là quan điểm mang tính chất đột phá, táo bạo, thể hiện tư duy, tầm nhìn chiến lược. Trên thực tế, chủ trương này không dễ dàng thực hiện trong thời gian ngắn. Trong đó, theo Báo cáo Tóm tắt Kết quả thực hiện Đề án 25 của Huyện ủy Tiên Yên, tỉnh Quảng Ninh (tính đến hết tháng 3-2017), huyện tiến hành hoàn thiện Đề án hợp nhất một số cơ quan. Đơn cử như tiến hành hợp nhất cơ quan Ban Tổ chức Huyện ủy và Phòng Nội vụ huyện thành cơ quan Ban Tổ chức - Nội vụ huyện.

Trong những năm qua, tỉnh Bình Dương chủ động thực hiện công tác sắp xếp, tinh gọn bộ máy các cơ quan, tổ chức trên toàn tỉnh. Đối với khối hành chính, tỉnh đã giảm đầu mối các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh từ 23 sở xuống còn 18 sở, cấp huyện từ 13 phòng xuống còn 12 phòng.

Là một trong số những địa phương có sự phát triển kinh tế - xã hội nhanh nhất cả nước, những năm vừa qua Thành phố Hồ Chí Minh mạnh dạn đổi mới tổ chức bộ máy chính quyền địa phương. Kỷ yếu hội thảo khoa học: Tinh gọn tổ chức, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của hệ thống chính trị các tỉnh Nam Bộ (2017) chỉ rõ: Các cơ quan quản lý Nhà nước được sắp xếp lại theo Nghị định số 13/2008/NĐ-CP, ngày 04-02-2008, của Chính phủ, từng bước được tinh gọn đầu mối, giảm bớt khâu trung gian, quản lý đa ngành, đa lĩnh vực tiếp tục tách chức năng trực tiếp quản lý sản xuất, kinh doanh đơn thuần tại các doanh nghiệp ra khỏi các sở, ngành Thành phố. Từ năm 2009, được sự đồng ý của Trung ương, Thành phố triển khai thực hiện không tổ chức Hội đồng Nhân dân ở quận, huyện và phường, đã góp phần tích cực vào việc sắp xếp kiện toàn tổ chức bộ máy, biên chế các cơ quan quản lý nhà nước (giảm gần 400 biên chế). Tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban Nhân dân quận, huyện theo Nghị định số 37/2014/NĐ/CP, ngày 05-5-2014, của Chính phủ theo một mô hình tổ chức giống nhau, được phân định rõ chức năng, tạo sự chủ động trong công tác tham mưu, giúp Ủy ban Nhân dân trong quản lý, điều hành, từng bước khắc phục được sự chồng chéo, trùng lặp về chức năng, nhiệm vụ (gồm Văn phòng HĐND, UBND, phòng Nội vụ, phòng Giáo dục và Đào tạo, phòng Văn hóa và Thông tin, phòng Quản lý đô thị, phòng Tài nguyên và Môi trường, phòng Kinh tế, phòng Lao động, Thương binh và Xã hội, phòng Tư pháp, phòng Tài chính, Thanh tra quận, huyện, phòng Y tế được chuyển đổi chức năng phù hợp với đặc điểm từng địa phương trong thành phố)(2).

Từ năm 2015, Thành phố Đà Nẵng chủ động triển khai các giải pháp cụ thể nhằm sắp xếp lại bộ máy các cơ quan, đơn vị của thành phố. Về tổ chức bộ máy hành chính, UBND Thành phố rà soát lại bộ máy tất cả các sở, ban, ngành, UBND các quận, huyện, để xây dựng và thực hiện việc sắp xếp, quy định lại cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ từng cơ quan, đơn vị theo Nghị định số 24/2014/NĐ-CP, ngày 04-4-2014, của Chính phủ. Trong quá trình quy hoạch, chỉnh trang, phát triển đô thị, Đà Nẵng thành lập hàng chục ban quản lý dự án, chức năng tương đương như sở chuyên môn. Sau nhiều lần sáp nhập, giải thể, nay chỉ còn sáu ban quản lý dự án, giảm ba đơn vị so với năm 2016. Các đơn vị sự nghiệp trực thuộc UBND quận, huyện cũng giảm 5 đơn vị. Căn cứ tình hình thực tiễn, thành phố Bắc Cạn đã tiến hành giải thể Phòng Y tế, Phòng Dân tộc, chuyển chức năng của hai phòng này về Văn phòng HĐND và UBND thành phố quản lý, sắp xếp đội ngũ cán bộ lãnh đạo, công chức, giảm được hai chức danh lãnh đạo và một biên chế. Một số địa phương khác tiếp tục có những đề xuất, ý tưởng mới nhằm đổi mới tổ chức của HĐND và UBND. Tỉnh Lâm Đồng đã nghiên cứu và chuẩn bị thực hiện thí điểm mô hình “Văn phòng cấp ủy - HĐND - UBND” thành một văn phòng chung, hoặc mô hình “Văn phòng HĐND - UBND cấp huyện” phục vụ chung cho các phòng, ban của huyện.

Nhất thể hóa chức danh lãnh đạo

Ngoài việc tiến hành đổi mới tổ chức bộ máy chính quyền địa phương thông qua công tác tinh gọn bộ máy, một số địa phương đã thực hiện công tác nhất thể hóa chức danh lãnh đạo. Đây là giải pháp vừa mang ý nghĩa đổi mới tổ chức chỉ đạo, điều hành của cơ quan tại địa phương, vừa là giải pháp có tính chất tạo sự chủ động hơn nữa của người lãnh đạo. Nhất thể hóa các chức danh lãnh đạo là chủ trương được Trung ương Đảng bàn và đề cập từ khóa khóa X, Ban Chấp hành Trung ương Đảng ban hành Nghị quyết số 22/NQ-TW, ngày 02-2-2008, về nâng cao năng lực lãnh đạo, sức chiến đấu của tổ chức đảng và chất lượng đội ngũ cán bộ, đảng viên. Tiếp đó, Hội nghị Trung ương 9 khóa X ban hành Kết luận số 37/KL-TW, ngày 02-2-2009, về tiếp tục đẩy mạnh thực hiện chiến lược cán bộ đến năm 2020 trong đó khẳng định: “Nghiên cứu xây dựng và thực hiện thí điểm đề án nhất thể hóa một số tổ chức và chức danh lãnh đạo đảng, chính quyền cấp xã, huyện, tỉnh; đề án thực hiện chủ trương đại hội đảng bộ cơ sở trực tiếp bầu Ban Thường vụ và bí thư, phó bí thư; đề án đổi mới cách tuyển chọn cán bộ lãnh đạo cấp vụ và cấp phòng; thực hiện chế độ thực tập và tập sự lãnh đạo”.

Nhất thể hóa chức danh lãnh đạo là việc làm cụ thể hóa tại Đề án số 25 của Tỉnh ủy Quảng Ninh, một thí điểm có tính đột phá của Quảng Ninh trong đổi mới phương thức lãnh đạo, thực hiện cải cách hành chính, góp phần tinh gọn bộ máy, thực hiện theo đúng chủ trương của Đảng, Chính phủ hiện nay là giảm đầu mối, giảm biên chế. Nhất thể hóa giúp giảm rõ rệt bộ máy, biên chế và tiết kiệm cho nhà nước nhiều tỷ đồng mỗi năm. Theo Báo cáo Đoàn giám sát của Quốc hội ngày 28-3-2017, đồng chí Vũ Thị Thu Thủy, Phó Chủ tịch UBND tỉnh Quảng Ninh cho biết, việc nhất thể hóa một số chức danh bí thư huyện ủy kiêm chủ tịch HĐND cấp huyện đã có 7/14 cấp huyện thực hiện; bí thư kiêm chủ tịch UBND cấp huyện đã thực hiện tại 2/14 đơn vị. Ở cấp xã đã nhất thể hóa 75/186 bí thư kiêm chủ tịch HĐND, 76/186 trường hợp kiêm chủ tịch UBND. Ngoài ra, tỉnh còn thực hiện kiêm nhiệm chức danh trưởng ban tuyên giáo cấp huyện kiêm trưởng phòng văn hóa - thông tin; trưởng ban tổ chức kiêm trưởng phòng nội vụ; chủ nhiệm ủy ban kiểm tra kiêm chánh thanh tra; trưởng ban dân vận kiêm chủ tịch Mặt trận Tổ quốc (MTTQ); phó trưởng ban tuyên giáo kiêm giám đốc trung tâm bồi dưỡng chính trị; trưởng phòng y tế kiêm giám đốc trung tâm dân số - kế hoạch hóa gia đình...

Tỉnh ủy Long An (2017) thực hiện thí điểm mô hình bí thư cấp ủy đồng thời làm chủ tịch UBND cấp xã ở 18/192 đơn vị xã, phường, thị trấn. Qua tổng kết cho thấy việc thực hiện mô hình này góp phần đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng ở cơ sở; việc tổ chức triển khai các chủ trương, nghị quyết của Đảng, chính sách, pháp luật Nhà nước được nhanh chóng, linh hoạt hơn, tạo sự thống nhất trong lãnh đạo, chỉ đạo thực hiện nhiệm vụ giữa tổ chức đảng, chính quyền. Hiện nay, tỉnh còn duy trì thực hiện ở 04 xã; thời gian tới, sẽ tiếp tục triển khai thực hiện mô hình này ở những nơi có điều kiện, về mô hình bí thư chi bộ kiêm trưởng ấp, khu phố; tỉnh đã thực hiện ở 48/1.031 ấp, khu phố(3).

Một trong những mô hình mang lại hiệu quả ở nhiều địa phương trong cả nước đó là mô hình nhất thể hóa chức danh Bí thư Đảng ủy đồng thời là Chủ tịch UBND cấp xã. Nhận thấy được những hiệu quả mà mô hình “2 trong 1” này, thời gian qua, An Giang cũng đã triển khai thực hiện mô hình ở 10/11 huyện, thị xã, thành phố, tại 42/156 xã, phường, thị trấn, gồm: Huyện Châu Phú 13/13 (đạt 100%), thị xã Tân Châu 11/14, An Phú 3/14, thành phố Châu Đốc 2/7, thành phố Long Xuyên 3/13, Tri Tôn 2/15, Chợ Mới 4/18, Tịnh Biên 1/14, Phú Tân 2/18 và Châu Thành 1/13. Đặc biệt, tại thành phố Long Xuyên đã thực hiện thí điểm mô hình Bí thư Thành ủy đồng thời là Chủ tịch UBND thành phố; sáp nhập văn phòng chung của Thành ủy, HĐND, UBND thành phố và thành lập Văn phòng Khối Dân vận, MTTQ và các đoàn thể chính trị - xã hội thành phố Long Xuyên.

Tiếp tục đổi mới tổ chức bộ máy chính quyền địa phương (CQĐP)

Định hướng xây dựng Chính phủ kiến tạo đặt ra yêu cầu đổi mới CQĐP cũng phải dựa trên nền tảng tạo lập điều kiện tốt nhất, nâng cao hiệu quả quản lý xã hội. Theo quan điểm của tác giả, đổi mới tổ chức bộ máy CQĐP trong thời gian tới cần chú trọng:

Một là, Chính phủ kiến tạo hay nói rộng hơn là bộ máy trong toàn hệ thống chính trị Việt Nam đều hướng đến việc tạo môi trường thích hợp để các chủ thể trong xã hội phát triển. Do đó, tất yếu bộ máy CQĐP phải gọn nhẹ, linh hoạt, ít tầng nấc, khắc phục tình trạng chồng chéo về mặt chức năng, nhiệm vụ. Từ thực tiễn những năm qua, về cơ bản có thể nhận thấy sự quyết tâm, nỗ lực hiện thực hóa mục tiêu hợp nhất cơ quan, đơn vị có sự tương đồng về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn và chính quyền các địa phương. Đổi mới, tinh gọn tổ chức bộ máy chính quyền địa phương là biện pháp quan trọng vừa góp phần tinh gọn tổ chức, vừa bảo đảm tăng cường tính trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị, góp phần tiết kiệm ngân sách phục vụ chi trả tiền lương, phụ cấp cho nhân sự, trang cấp cơ sở thiết bị... Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được, đổi mới tổ chức bộ máy chính quyền địa phương vẫn còn một số khó khăn, vướng mắc nhất định. Do vậy, trong thời gian tới, các địa phương cần chủ động kiến nghị với Trung ương về một số quy định, hành lang pháp lý chưa thay đổi kịp với tình thực thực tiễn, chưa tạo điều kiện để tỉnh, thành tiến hành có hiệu lực, hiệu quả việc sáp nhập đơn vị thuộc khối đảng ủy, chính quyền có chung chức năng, nhiệm vụ. Đặc biệt, các CQĐP cần gắn chặt mục tiêu tinh gọn tổ chức bộ máy với xây dựng “chính quyền kiến tạo”, chú trọng hiệu quả thực thi công vụ.

Hai là, Chính phủ kiến tạo là một mục tiêu có tính định lượng rõ ràng, gắn chặt với xu thế chung của nền hành chính. Hoàn toàn có thể thực hiện được nếu như các cấp CQĐP quyết tâm, nỗ lực triển khai. Những năm vừa qua, không ít những đổi mới CQĐP của các tỉnh thành như Quảng Ninh, Long An, Đà Nẵng… đều xuất phát từ những đề xuất tạo bạo của người đứng đầu cấp ủy đảng, chính quyền. Đổi mới tổ chức bộ máy CQĐP trong thời gian tới cần bảo đảm cán bộ chủ chốt từ cấp tỉnh đến cơ sở phải có quyết tâm chính trị cao, tư duy đột phá, hành động quyết liệt, gắn lý luận và thực tiễn, nói đi đôi với làm; không cầu toàn, nhận diện kịp thời khó khăn, thách thức và cơ hội, vừa làm vừa rút kinh nghiệm, hoàn thiện. Đối với cán bộ, công chức bị tác động do sắp xếp, cơ cấu lại chắc chắn sẽ có tâm lý băn khoăn, lo lắng về vị trí, công việc của mình gây ảnh hưởng đến chất lượng công việc. Thậm chí, có thể nảy sinh trường hợp tiêu cực như gây bè kéo cạnh, thủ trưởng đơn vị lợi dụng chủ trương để chèn ép cá nhân khác. Vì vậy, trong quá trình tiến hành đổi mới, các địa phương cũng cần có sự quán triệt chặt chẽ, cụ thể về mặt tư tưởng; tăng cường kiểm tra, giám sát, chủ động lắng nghe ý kiến góp ý, phản hồi của cán bộ, công chức về công việc tại đơn vị mới.

Ba là, Chính phủ kiến tạo kiến lập cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý có tính gọn nhẹ, linh hoạt nhưng vẫn bảo đảm hiệu quả thực thi công vụ. Kết quả thực tiễn đổi mới tổ chức bộ máy CQĐP vừa qua cho thấy, việc xây dựng và tiến hành mô hình nhất thể hóa bí thư cấp uỷ đồng thời là chủ tịch UBND là hợp lý, tương đồng với mục tiêu Chính phủ kiến tạo đề ra. Khi đó,việc tiếp thu ý kiến chỉ đạo của cấp ủy, đảng và chính quyền cấp trên sau đó hiện thực hóa tại địa phương sẽ được “quy về chung một mối”. Vì vậy, các nhiệm vụ chính trị được thực hiện đồng bộ, linh hoạt, kịp thời hơn; tạo sự thống nhất giữa chủ trương, nghị quyết của cấp uỷ với chương trình hành động và việc triển khai tổ chức thực hiện của UBND. Bên cạnh đó, khắc phục tình trạng thiếu thống nhất giữa chủ trương lãnh đạo và tổ chức thực hiện, tư tưởng trông chờ, ỷ lại, đùn đẩy trách nhiệm hoặc tình trạng mất đoàn kết giữa bí thư cấp uỷ và chủ tịch UBND. Tuy vậy, thực tế thì những năm vừa qua không phải địa phương nào cũng áp dụng thành công giải pháp tinh gọn bộ máy này. Nhất thể hóa dù ở cấp bậc nào, đơn vị nào khi nhiều quyền lực tập trung vào một người dễ dẫn đến tình trạng độc đoán, chuyên quyền, vi phạm nguyên tắc tập trung dân chủ trong trong lãnh đạo, điều hành công việc. Khi đã có đầy đủ quyền lực nhà nước và quyền lực của Đảng trong tay, người đứng đầu cấp cơ sở có thể sẽ trở thành “ông vua một vùng” vì được trao quyền lực quá lớn và rất khó kiểm soát. Bên cạnh đó, nhất thể hóa cũng gia tăng áp lực công việc lên người đứng đầu vì đồng thời phải vừa giải quyết công việc của cả cấp ủy và ủy ban có thể gây hạn chế hiệu quả giải quyết công việc của ủy ban nhân dân. Để giải quyết được bài toán kiểm soát quyền lực, trong thời gian tới, các địa phương cần đặc biệt coi trọng thực hiện dân chủ, chú trọng việc lấy ý kiến góp của nhân dân, tạo sự đồng thuận, ủng hộ của quần chúng đối với cá nhân được lựa chọn giữ các vị trí kiêm nhiệm. Bên cạnh đó, kiểm tra, giám sát kết quả thực hiện, luôn nhìn thẳng vào sự thật, mạnh dạn nêu ra hạn chế, khiếm khuyết, chủ động tìm ra giải pháp khắc phục trên quan điểm tôn trọng và hành động theo quy luật khách quan. Mục tiêu của nhất thể hóa không chỉ chú trọng giảm số lượng cán bộ mà còn hướng đến hiệu quả, chất lượng lãnh đạo, giải quyết công việc.

Đổi mới tổ chức bộ máy chính quyền địa phương là một trong số những chủ trương đã và đang được các tỉnh, thành phố quyết tâm thực hiện. Với mục tiêu tinh gọn tổ chức bộ máy, gắn với nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước, nhiều giải pháp đổi mới tổ chức bộ máy mạnh dạn triển khai trong thực tế như tinh gọn tổ chức đơn vị trực thuộc HĐND, UBND; nhất thể hóa chức danh người đứng đầu cấp ủy đảng và chính quyền. Thực tiễn chứng minh rằng, đã có khá nhiều địa phương thực hiện tương đối thành công việc đổi mới tổ chức bộ máy chính quyền địa phương. Song, hiệu ứng đó chưa đủ lớn, có sức lan tỏa khắp 63 tỉnh, thành cùng mạnh dạn, chủ động, sáng tạo triển khai đổi mới tổ chức bộ máy. Ở một số cấp chính quyền, vẫn còn hiện hữu bất cập về sự cồng kềnh của bộ máy quản lý, chồng chéo của chức năng, nhiệm vụ… Vì vậy, trong thời gian tới, với sự quyết tâm của cơ quan Trung ương cũng như chính quyền địa phương cần có nhiều đột phá hơn nữa trong đổi mới tổ chức bộ máy. Đây chính là động lực cơ bản, tạo tiền đề vững chắc để Việt Nam xây dựng một nền hành chính hiện đại, Chính phủ kiến tạo, liêm chính./.

-----------------------------------------------------

(1) Tỉnh ủy Long An (2017), Kỷ yếu hội thảo khoa học: Tinh gọn tổ chức, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của hệ thống chính trị các tỉnh Nam bộ, tr.347
(2) Tỉnh ủy Long An (2017), Kỷ yếu hội thảo khoa học: Tinh gọn tổ chức, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của hệ thống chính trị các tỉnh Nam bộ, tr.279
(3) Tỉnh ủy Long An (2017), Kỷ yếu hội thảo khoa học: Tinh gọn tổ chức, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của hệ thống chính trị các tỉnh Nam bộ, tr.348