Năm 2017 đánh dấu một cột mốc rất quan trọng trong lịch sử 50 năm hình thành và phát triển của Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN), nay là Cộng đồng ASEAN.

Trong nửa thế kỷ qua, ASEAN đã thành công trong việc tạo dựng một môi trường tương đối hòa bình, ổn định ở khu vực để phục vụ phát triển kinh tế-xã hội, xây dựng thành công thói quen đối thoại, tham vấn và xây dựng lòng tin giữa các nước trong khu vực cũng như giữa thành viên với các đối tác ngoài khu vực, can dự một cách tích cực và chủ động với các nước lớn trong các khuôn khổ đối thoại do ASEAN đặt ra để quản lý xung đột, đồng thời đẩy mạnh hợp tác, hội nhập kinh tế, văn hóa-xã hội ở Đông Nam Á.

Những thành quả đó một phần là nhờ những giá trị, phương thức vận hành cơ bản, vốn đã góp phần tạo thành bản sắc của ASEAN trong 50 năm qua, đặc biệt là nguyên tắc đồng thuận.

Nguyên tắc đồng thuận vốn đóng vai trò quan trọng hàng đầu trong quá trình hình thành và phát triển của ASEAN, là nền tảng then chốt cho sự hợp tác của Hiệp hội trong nhiều thập kỷ qua. Đây là nguyên tắc gốc nhằm đảm bảo không một quốc gia thành viên nào bị gạt ra ngoài lề trong những vấn đề quan trọng, đồng thời đảm bảo tính bền vững của Hiệp hội và sự tham gia của các bên trong quá trình thực hiện các quyết sách.

Tuy nhiên, bối cảnh tình hình ở khu vực và trên thế giới hiện đang thay đổi rất sâu sắc. ASEAN hiện đứng trước nhiều thách thức to lớn, cả truyền thống và phi truyền thống, cả bên trong và bên ngoài khu vực, đòi hỏi ASEAN phải có sự điều chỉnh để thích nghi, phải đưa ra được những quyết định đúng đắn và kịp thời nhất để đưa Cộng đồng ASEAN, bao gồm 635 triệu dân và một nền kinh tế khu vực ngày càng hội nhập, phát triển, vượt qua giai đoạn khó khăn này.

“Phương cách ASEAN” - Bí quyết thành công 50 năm qua

ASEAN ra đời trong bối cảnh cuộc Chiến tranh Lạnh đang bước vào giai đoạn cao trào và khu vực Đông Nam Á luôn chịu sự tác động sâu sắc, đa chiều của các nước lớn. Trước khi ASEAN ra đời, đã có nhiều nỗ lực nhằm liên kết, tập hợp lực lượng của các nước vừa và nhỏ ở khu vực để duy trì hòa bình, ổn định và phát triển kinh tế-xã hội, như sáng kiến ASA, MALPHILINDO..., nhưng tất cả đều thất bại.

Nguyên nhân thất bại là vì những tập hợp này không tìm ra được tiếng nói chung về các vấn đề quốc tế và khu vực mà các thành viên cùng quan tâm, cũng như các nguyên tắc vận hành phù hợp để đảm bảo lợi ích quốc gia của mỗi thành viên cũng như sức sống của cả tổ chức. Hơn nữa, bối cảnh khu vực và thế giới lúc đó chứa đựng quá nhiều sự nghi kỵ sâu sắc và đối đầu về ý thức hệ, không cho phép các nước khu vực vượt ra khỏi các giới hạn chính trị.

Rút kinh nghiệm từ những thất bại trước đó, khi hình thành ASEAN vào tháng 8-1967, các nhà sáng lập ban đầu của ASEAN đã đề xuất “phương cách ASEAN” để đảm bảo sự linh hoạt và khả năng thích nghi của Hiệp hội, cho phép tập hợp lực lượng của các nước khu vực Đông Nam Á có thể duy trì sức sống và phát triển về lâu dài.

“Phương cách ASEAN” thực chất là một tiến trình ra quyết định dựa trên đồng thuận, không giống với bất kỳ tổ chức, diễn đàn nào trên thế giới. “Phương cách ASEAN” có đặc điểm là ra quyết sách dựa trên tham vấn, thuyết phục và đối thoại là chính; mức độ ràng buộc thấp, tiệm tiến từng bước, không chỉ trích đích danh các thành viên khác, bình đẳng về nghĩa vụ và quyền lợi...

Như vậy, có thể nói, đồng thuận, đoàn kết là nội dung cốt lõi trong “phương cách ASEAN” và “phương cách ASEAN” lại là giá trị cốt lõi và tạo ra bản sắc riêng của ASEAN. Bên cạnh đó, để đảm bảo sự tôn trọng của các nước lớn ngoài khu vực, ASEAN đã xây dựng thành công hàng loạt cơ chế để can dự với các nước lớn theo hướng có lợi cho ASEAN và chuyển hóa thành công các giá trị cốt lõi, các nguyên tắc và chuẩn mực cơ bản trong quan hệ quốc tế, được các nước lớn và thế giới thừa nhận rộng rãi, thành các giá trị cốt lõi của Hiệp hội, như tôn trọng chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ, không can thiệp công việc nội bộ của các quốc gia, giải quyết hòa bình các tranh chấp trong khu vực...

Tuy là nguyên tắc rất quan trọng của ASEAN, nhưng phải tới năm 2007 khi Hiến chương ASEAN ra đời, nguyên tắc về cách thức ra quyết định dựa trên tham vấn và đồng thuận của ASEAN mới được nêu rõ trong văn bản chính thức. Điều 20 của Hiến chương ASEAN quy định “là một nguyên tắc cơ bản, ra quyết định trong ASEAN dựa trên tham vấn và đồng thuận. Khi không đạt được đồng thuận, Hội nghị thượng đỉnh ASEAN sẽ đưa ra các quyết định cụ thể...”

Nhìn lại 50 năm qua, mặt tích cực của nguyên tắc đồng thuận là ở chỗ nó giúp ASEAN đảm bảo sự đoàn kết nội khối trước các vấn đề then chốt, có tính sống còn của Hiệp hội, đảm bảo sự bình đẳng cả về quyền lợi và trách nhiệm, đảm bảo tất cả các thành viên cảm thấy được tham vấn, và thoải mái trong các quá trình ra quyết sách và không bỏ rơi bất kỳ ai.

Tuy nhiên, nguyên tắc đồng thuận chỉ phát huy tác dụng khi số lượng các thành viên ở mức vừa phải, các vấn đề mà ASEAN gặp phải trong hơn 20 năm đầu chưa quá phức tạp, sự khác biệt về lợi ích, quan điểm giữa các thành viên chưa quá lớn, và sự can dự, tác động của các nước lớn ngoài khu vực chưa mang tính chia rẽ sâu sắc như hiện nay.

Tình hình biến đổi và yêu cầu điều chỉnh

Từ sau Chiến tranh Lạnh đến nay, khi ASEAN dần thoát khỏi sự ràng buộc của yếu tố ý thức hệ và chuyển dần sang tập trung phát triển kinh tế, nguyên tắc đồng thuận cũng dần bộc lộ những hạn chế.

Về an ninh-chính trị, ASEAN dần bộc lộ sự chia rẽ trên nhiều vấn đề như không có quan điểm và chính sách chung trong cuộc chiến chống khủng bố, không xây dựng đồng thuận trong nhiều vấn đề quan trọng và nhạy cảm ở khu vực như vấn đề hạt nhân trên bán đảo Triều Tiên, vấn đề Biển Đông...

Sự khác biệt về lợi ích, sự tương tác và tác động đa chiều ở những mức độ khác nhau của các nước lớn vào nhiều vấn đề khu vực đã gây ra những khó khăn cho việc định hình một quan điểm chung của ASEAN về các vấn đề an ninh khu vực, đặc biệt là về vấn đề tranh chấp Biển Đông. Nguyên tắc đồng thuận cũng làm cho quá trình tham vấn kéo dài và tạo ra sự khó xử giữa các thành viên...

Hơn nữa, thời gian gần đây, trước những chuyển dịch địa-kinh tế, địa-chính trị ở khu vực châu Á-Thái Bình Dương, sự cạnh tranh ảnh hưởng của các nước lớn như Mỹ, Trung Quốc, Nhật Bản, Ấn Độ... đang phần nào khiến các nước khu vực ít nhiều bối rối trong việc lựa chọn hướng đi cho mình.

Sự đối đầu leo thang và những cạnh tranh chiến lược giữa Trung Quốc và Mỹ đang khiến nhiều nước ASEAN phải đứng trước bài toán phải lựa chọn giữa bên này, hoặc bên kia, hoặc phải tìm cách để cân bằng. Sự đoàn kết và vai trò trung tâm của ASEAN bị ảnh hưởng. ASEAN ngày càng khó thực thi chủ trương “đồng thuận,” và con đường hướng tới sự hội nhập sâu sắc hơn nữa của khối thời gian sắp tới có thể sẽ bị chậm lại.

Trong lĩnh vực hội nhập và kinh tế-thương mại, trước thực trạng khoảng cách quá lớn giữa ASEAN-6 và bốn nước hội nhập sau là Campuchia, Lào, Myanmar và Việt Nam, ASEAN buộc phải chuyển sang sử dụng phương thức “ASEAN-x,” theo đó cho phép một số quốc gia thành viên có trình độ phát triển kinh tế cao hơn, hội nhập sâu rộng hơn, có thể đi trước trong tiến trình xây dựng cộng đồng, phát triển kinh tế, thương mại. Các quốc gia hội nhập sau, khi nào có đủ điều kiện sẽ tham gia sau.

Như vậy, trên thực tế ASEAN đã chấp nhận một tiến trình hội nhập khu vực không đồng đều, đa tốc độ để đảm bảo lợi ích của mỗi nước thành viên. Tuy nhiên, điều này lại không được quy định trong Hiến chương và phân hóa ASEAN thành hai, ba tầng nấc khác biệt nhau.

Trong trụ cột văn hóa-xã hội, sự đa dạng và khác biệt sâu sắc về trình độ phát triển cũng cho thấy ASEAN rất khó đạt được đồng thuận trong quá trình xây dựng cộng đồng văn hóa-xã hội hướng tới người dân, ví dụ như trong vấn đề phát triển con người, nhất là công nhận lẫn nhau về giáo dục, vấn đề bảo đảm phúc lợi và an ninh xã hội...

Trong bối cảnh đó, những năm gần đây, một số ý kiến cho rằng đã đến lúc ASEAN cần xem xét lại các nguyên tắc hoạt động cơ bản của mình, trong đó có việc sửa đổi nguyên tắc đồng thuận. Tuy nhiên, quan điểm của các thành viên ASEAN hiện rất khác nhau, đặc biệt giữa vấn đề nâng cao được hiệu quả hợp tác của ASEAN với việc đảm bảo sự cân bằng giữa lợi ích và trách nhiệm của các nước thành viên khi xem xét nguyên tắc này. Vì vậy, việc đạt được đồng thuận để sửa đổi nguyên tắc đồng thuận trong Hiến chương ASEAN là rất khó khả thi ở thời điểm hiện nay, nhất là khi giữa các nước ASEAN vẫn có những khác biệt to lớn về dân tộc, tôn giáo, văn hóa, hệ thống chính trị, giá trị, năng lực quản lý, khoảng cách phát triển...

Mặt khác, việc xem xét lại cơ chế đồng thuận sẽ tác động tới lợi ích của từng thành viên ASEAN và không phải tất cả các nước đều đã sẵn sàng cho một sự thay đổi. Đến nay, giới chuyên gia, học giả khu vực đã đề xuất một số phương án như sau:

Một là, ASEAN có thể không nhất thiết phải thay đổi nguyên tắc đồng thuận, song, cần xem xét thiết lập các cơ chế bổ sung để cho phép một mức độ linh hoạt nhất định đối với nguyên tắc này, trước hết là trong những vấn đề ít nhạy cảm. ASEAN có thể quy định một danh mục cụ thể các vấn đề nhạy cảm, bắt buộc phải có đồng thuận, và một danh mục các vấn đề ít nhạy cảm, không nhất thiết phải có đồng thuận. Hoặc chuyển sang áp dụng song song cả hai nguyên tắc đồng thuận và nguyên tắc đa số (quá bán hoặc tuyệt đối).

Hai là, ASEAN có thể tính tới việc mở rộng áp dụng nguyên tắc “ASEAN-x” từ lĩnh vực kinh tế sang lĩnh vực an ninh-chính trị, nhưng cần quy định những ngoại lệ cụ thể.

Ba là, khoản 2, điều 20 của Hiến chương ASEAN quy định rõ “khi không đạt được đồng thuận, Hội nghị thượng đỉnh ASEAN sẽ đưa ra quyết định cụ thể.” Tuy nhiên, từ trước đến nay, ASEAN chưa bao giờ vận dụng điều khoản quy định này. ASEAN có thể phát huy vai trò của lãnh đạo cấp cao trong việc đưa ra các quyết sách cụ thể khi không có đồng thuận, nhất là đối với những vấn đề có tính cấp thiết, chiến lược, cần có quyết sách ở cấp cao.

Việc điều chỉnh nguyên tắc đồng thuận, dù ở mức độ nào đi nữa, cũng cần phải bảo đảm sự đoàn kết nội khối, sự linh hoạt, sức mạnh tập thể của ASEAN, khả năng thích nghi và năng lực xử lý quan hệ với các nước lớn ngoài khu vực. Việc điều chỉnh này có thể được làm riêng rẽ, nhưng cũng có thể được lồng ghép trong tiến trình cập nhật Hiến chương ASEAN...

Việc cập nhật Hiến chương ASEAN, nhất là cập nhật cơ chế ra quyết định dựa trên đồng thuận sẽ là một tiến trình lâu dài nhưng là bước đi cần thiết để ASEAN tiếp tục thể hiện vai trò trung tâm trong các vấn đề khu vực.

Có thể thấy nguyên tắc đồng thuận là một trong những giá trị cốt lõi của ASEAN, đã trở thành một phần quan trọng trong bản sắc của ASEAN. Vấn đề đặt ra là trong bối cảnh tình hình đang thay đổi, ASEAN cần có những điều chỉnh gì cho phù hợp để bảo đảm sự linh hoạt, sức sống và khả năng thích nghi, ứng phó của ASEAN trước những thách thức và vận hội mới.

ASEAN cần sớm trao đổi thẳng thắn, tích cực, nhất là về một số nguyên tắc bổ sung như yêu cầu xử lý hài hòa mối quan hệ giữa lợi ích quốc gia và trách nhiệm quốc tế của các nước thành viên ASEAN để làm rõ đâu là giới hạn lợi ích quốc gia và tới mức độ nào thì các nước có trách nhiệm đóng góp. Khi đó, sự kết hợp giữa nguyên tắc bổ sung với nguyên tắc đồng thuận trên các nền tảng đã được xây dựng trong 50 năm qua mới có thể hy vọng duy trì một ASEAN thống nhất trong đa dạng, nâng cao được hiệu quả hợp tác và thực sự có vai trò trung tâm ở khu vực châu Á-Thái Bình Dương thời gian tới./.