Vai trò của hạ tầng giao thông trong liên kết vùng

Liên kết vùng là bản chất tự thân của nền kinh tế thị trường, bao gồm sự liên kết đa dạng dưới nhiều hình thức, cấp độ, quy mô giữa các chủ thể kinh tế khác nhau trong một vùng với nhau và với các vùng khác, dựa trên lợi ích kinh tế là chính, nhằm phát huy lợi thế so sánh, tạo ra tính cạnh tranh và hiệu quả kinh tế cao hơn cho từng chủ thể, cho cả vùng, cũng như cho cả nước. Các quan hệ liên kết trong vùng phải hướng tới tối ưu hóa giá trị gia tăng dựa trên cơ sở chi phí giao thông và chi phí sản xuất hợp lý nhất.

Mỗi quốc gia cần có chiến lược và các thể chế, cơ chế, chính sách phát triển liên kết vùng phù hợp với thực tế giai đoạn phát triển cụ thể; đồng thời, cần có sự thống nhất nhận thức, có quy hoạch lãnh thổ quốc gia, chiến lược, chức năng kinh tế - xã hội của từng vùng để có chính sách phù hợp, điều hành tập trung và thông suốt từ cấp quốc gia, vùng lãnh thổ, địa phương. Đặc biệt, ngoài thể chế và quy hoạch, không thể có liên kết hoặc liên kết sẽ trở nên đắt đỏ nếu không có kết cấu hạ tầng giao thông đồng bộ, hiện đại. Nói cách khác, bên cạnh các yếu tố về quy hoạch, thể chế vùng, thì hạ tầng giao thông vùng đóng vai trò vô cùng quan trọng, quyết định sự hình thành, phát triển và nâng cao hiệu quả các liên kết vùng. Hạ tầng giao thông đặt cơ sở, định hướng và thúc đẩy liên kết vùng, hình thành những thị trường của vùng và kết nối hiệu quả với thị trường quốc gia và quốc tế, hình thành những dịch vụ, ngành hàng hiệu quả của vùng, với các chủ thể kinh tế có sự liên kết, hợp tác chặt chẽ, phát huy tối đa lợi thế so sánh và hạn chế những bất lợi của vùng theo cơ chế thị trường.

Chủ trương và định hướng phát triển vùng kinh tế ở nước ta đã được khẳng định ngay từ giai đoạn đầu của thời kỳ đổi mới. Năm 1982, lần đầu tiên Việt Nam tiến hành nghiên cứu xây dựng tổng sơ đồ phân bố lực lượng sản xuất giai đoạn 1986 - 2000, có phương án chia thành 4 vùng kinh tế cơ bản và các tiểu vùng. Từ cuối những năm 1990, Ủy ban kế hoạch Nhà nước (nay là Bộ Kế hoạch và Đầu tư), chủ trì nghiên cứu quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội 8 vùng lớn, 3 vùng kinh tế trọng điểm ở Bắc Bộ, Nam Bộ và Trung Bộ (năm 2009 bổ sung vùng kinh tế trọng điểm đồng bằng sông Cửu Long). Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ IX đã xác định 4 khu vực: đô thị; nông thôn đồng bằng; nông thôn trung du, miền núi; biển và hải đảo; 6 vùng: đồng bằng sông Hồng; Đông Nam Bộ; Bắc Trung Bộ, duyên hải Nam Trung Bộ; trung du và miền núi Bắc Bộ (Tây Bắc và Đông Bắc); Tây Nguyên; đồng bằng sông Cửu Long.

Từ năm 2000 đến nay, Chính phủ và Thủ tướng đã ban hành nhiều văn bản liên quan, từ phê duyệt quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của vùng, từ quy chế phối hợp, tổ điều phối vùng,… đến các chính sách đặc thù của vùng. Chính phủ đã phê duyệt Quyết định thành lập và điều chỉnh 4 vùng kinh tế trọng điểm và thành lập Tổ chức điều phối phát triển các vùng kinh tế trọng điểm. Quyết định của Thủ Tướng cũng quy định có 8 lĩnh vực phối hợp chính trong các vùng kinh tế trọng điểm như sau: (i) phối hợp sử dụng tài nguyên (đặc biệt là tài nguyên nước); (ii) phối hợp xây dựng kết cấu hạ tầng (nhất là trong xây dựng các tuyến trục giao thông huyết mạch, các cảng biển và phát triển đô thị); (iii) phối hợp sử dụng lao động tại các khu công nghiệp; (iv) phối hợp ban hành cơ chế, chính sách, nhất là đối với chính sách đền bù, giải phóng mặt bằng, chính sách thu hút vốn đầu tư; (v) phối hợp quảng bá và thu hút đầu tư nước ngoài (FDI); (vi) phối hợp triển lãm, hội chợ và xuất khẩu; (vii) phối hợp đào tạo nguồn nhân lực, nhất là nhân lực chất lượng cao; và (viii) phối hợp phòng bệnh, khám, chữa bệnh.

Trong giai đoạn 2013 - 2015, Thủ tướng Chính phủ thực hiện chủ trương thúc đẩy phát triển các vùng kinh tế trọng điểm, đặc biệt là các thành phố - trung tâm vệ tinh phát triển của vùng; quy định về tiêu chí phân bổ vốn đầu tư phát triển trong cân đối cho các địa phương theo từng thời kỳ theo hướng nâng số điểm cho các thành phố đặc biệt, các tỉnh/thành phố thuộc vùng kinh tế trọng điểm; thành phố trực thuộc Trung ương được nâng mức điểm để tính phân bổ ngân sách tương ứng từ 40 và 30 điểm (giai đoạn 2007 - 2010) lên 50 điểm và 100 điểm (giai đoạn 2011 - 2015). Các tỉnh/thành thuộc vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ, Trung Bộ, Nam Bộ có số điểm là 6, trong khi đó các tỉnh/thành thuộc vùng kinh tế trọng điểm đồng bằng sông Cửu Long được tính điểm 10.

Việc ban hành 04 quyết định về một số cơ chế, chính sách hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội đối với các tỉnh thuộc 4 vùng kinh tế - xã hội đến năm 2010 (hỗ trợ xây dựng hạ tầng khu công nghiệp; hỗ trợ xây dựng hạ tầng cụm công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp; hỗ trợ vốn đối ứng dự án viện trợ phát triển chính thức (ODA) do địa phương quản lý; chính sách tín dụng cho người nghèo, dân tộc thiểu số; các chính sách hỗ trợ y tế, giáo dục - đào tạo) đã có tác động tích cực tới phát triển kinh tế - xã hội của nhiều địa phương trong vùng, từ đó đóng góp tích cực vào quá trình phát triển chung của các vùng.

Tuy nhiên, trên thực tế, cơ cấu kinh tế vùng, mô hình tăng trưởng kinh tế vùng, tổ chức hệ thống dịch vụ công theo vùng vẫn chưa được coi trọng và chưa định hình vững chắc, hiệu quả; chưa định hình chính sách ngành theo chiến lược phát triển vùng. Sự phối hợp giữa các tỉnh, thành phố trong vùng kinh tế trọng điểm chủ yếu dừng lại ở mức độ cam kết thỏa thuận giữa lãnh đạo các địa phương; phạm vi liên kết còn hẹp, các lĩnh vực liên kết mang tính tự phát, thiếu bền vững. Đặc biệt, hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, nhất là hạ tầng giao thông kết nối giữa các địa phương chưa được quan tâm phối hợp xây dựng và quản lý, sử dụng hiệu quả. Tính đặc thù, lợi thế so sánh chưa được xác định cụ thể, chưa phân rõ chức năng kinh tế - xã hội của từng vùng để thiết kế chính sách và thể chế; tình trạng này cũng thấy ở chiến lược, nội dung phát triển các vùng kinh tế trọng điểm và các khu kinh tế. Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng và quy hoạch ngành theo vùng hiện chưa thực sự là công cụ hữu hiệu trong định hướng, điều phối, phân bổ ngân sách, thu hút đầu tư, quản trị không gian kinh tế, cấp giấy phép đầu tư trong phát triển kinh tế - xã hội vùng, thực hiện vai trò ràng buộc liên kết nội vùng. Phân vùng kinh tế - xã hội chưa thể hiện rõ chức năng của vùng trong tổng thể phát triển kinh tế - xã hội quốc gia cũng như bản sắc xã hội và văn hóa của vùng; chưa cho thấy lợi thế so sánh của vùng đối với phát triển và yếu tố liên kết vùng đủ mạnh; chưa gắn với “đầu tàu” phát triển, vùng hạt nhân, đô thị lớn làm động lực thúc đẩy sự phát triển chung của vùng... Một số chính sách cho các vùng kinh tế - xã hội còn mang tính trợ cấp, ngắn hạn, triển khai thực thi chậm và không bảo đảm phát triển bền vững.

Thực trạng phát triển hạ tầng giao thông nước ta

Nhận thức được tầm quan trọng của hạ tầng giao thông trong phát triển liên kết vùng, thời gian qua, Nhà nước đã có sự chỉ đạo và triển khai nhiều hoạt động đầu tư phát triển hạ tầng giao thông và thu được kết quả đáng ghi nhận.

Trong 5 năm 2011 - 2015, cả nước đã đầu tư xây dựng mới, nâng cấp, cải tạo khoảng 4.400km đường bộ và hơn 94.000m dài cầu đường bộ; xây dựng mới, nâng cấp được 47.436km đường giao thông nông thôn; mở mới 61.400km đường thôn xóm bằng các vật liệu tại chỗ; xây mới 15.474 cầu; cải tạo, sửa chữa 103.394km đường giao thông nông thôn, 11.503 cầu; cứng hóa được 220.246km/492.982km đường giao thông nông thôn; đã huy động đầu tư lĩnh vực đường bộ được 186.660 tỷ đồng. Lĩnh vực cảng biển thu hút được 121.453 tỷ đồng. Sau 03 năm, chỉ riêng các dự án, công trình trọng điểm, sử dụng vốn lớn đã thực hiện tổng lượng vốn khoảng 550.000 tỷ đồng. Hệ thống cảng, bến thủy nội địa phần lớn do các doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân xây dựng hình thành qua nhiều năm, giá trị đầu tư khoảng 18.997 tỷ đồng.

Đến hết năm 2015, ngành giao thông vận tải đã đưa vào khai thác toàn tuyến đường Hồ Chí Minh qua Tây Nguyên và tỉnh Bình Phước; cơ bản hoàn thành nâng cấp, mở rộng Quốc lộ 1 từ Thanh Hóa đến Cần Thơ; sẽ có khoảng 704 km đường bộ cao tốc được đưa vào khai thác (vượt 104km so với mục tiêu đề ra); triển khai các dự án cải tạo hệ thống đường sắt, nâng cao an toàn, rút ngắn thời gian chạy tàu trên trục Bắc - Nam; nâng cấp tuyến đường sắt Hà Nội - Lào Cai; đẩy mạnh triển khai đầu tư 06 dự án đường sắt đô thị. Các tuyến đường thủy chính được đầu tư nâng cấp, tập trung vào vùng đồng bằng sông Cửu Long, vùng đồng bằng Bắc Bộ, các cảng cửa ngõ quốc tế và tuyến vận tải ven biển từ Quảng Ninh đến Kiên Giang, tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển và kết nối khu vực của phương thức vận tải thủy, giảm giá thành vận tải và giảm tải đáng kể cho vận tải đường bộ Bắc - Nam; hoàn thành, đưa vào khai thác các dự án, công trình tại các cảng hàng không quan trọng, như nhà ga T2 Nội Bài, Phú Quốc, Đà Nẵng, Pleiku, Tân Sơn Nhất, Cần Thơ, đưa tổng năng lực của các cảng hàng không từ 42 triệu hành khách năm 2010, lên khoảng 70 triệu hành khách năm 2015, đáp ứng kịp thời nhu cầu vận tải hàng không đang tăng rất nhanh.

Bên cạnh đó, ngành giao thông vận tải cũng trình Thủ tướng Chính phủ Đề án xây dựng cầu dân sinh bảo đảm an toàn giao thông cho vùng dân tộc thiểu số với mục tiêu xây dựng 4.145 cầu dân sinh tại 50 tỉnh, thành phố. Đến nay, cơ bản hoàn thành 187 cầu treo dân sinh với tổng vốn đầu tư khoảng 931,7 tỷ đồng trên phạm vi 29 tỉnh phía Bắc, miền Trung và Tây Nguyên. Một số mô hình mới trong xã hội hóa đầu tư kết cấu hạ tầng cũng đã được tiến hành thí điểm; tập trung xây dựng các trục kết nối Đông - Tây, đẩy nhanh tiến độ nghiên cứu tuyến đường sắt tốc độ cao Bắc - Nam; đầu tư kết nối đường sắt với các cảng biển trung chuyển quốc tế và các cảng hàng không lớn…

Theo báo cáo của Diễn đàn Kinh tế thế giới (WEF), mức hữu dụng và chất lượng cơ sở hạ tầng giao thông của Việt Nam năm 2015 đứng ở vị trí 67, tăng 36 bậc trong 5 năm qua (2011 - 2015). Đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông đã góp phần giảm ùn tắc giao thông trên 2 trục giao thông đường bộ quan trọng nhất của đất nước, hạn chế tai nạn giao thông, giảm chi phí vận tải...

Tuy nhiên, thực tế còn một số hạn chế trong đầu tư phát triển hạ tầng giao thông, nhất là những hạ tầng trực tiếp hỗ trợ phát triển liên kết vùng. Việc đầu tư để kết nối giữa các phương thức vận tải còn thiếu đồng bộ, nhất là kết nối giữa đường sắt và cảng biển; tỷ lệ đảm nhận giữa các phương thức vận tải còn chưa cân đối, vận tải bằng đường bộ là chủ yếu, các phương thức vận tải khác chưa phát huy được hiệu quả khai thác. Nhiều công trình về hạ tầng giao thông còn chậm tiến độ, đội mức đầu tư lớn. Chất lượng một số công trình mới chưa bảo đảm; chi phí đầu tư cao. Việc khai thác, sử dụng hiệu quả công trình sau đầu tư chưa được chú trọng, gây lãng phí nguồn lực. Đặc biệt, sự phát triển hệ thống hạ tầng giao thông tạo nền tảng và hỗ trợ cho phát triển liên kết vùng kinh tế còn nhiều bất cập, cả trong nhận thức, quy hoạch và đầu tư trên thực tế...

Định hướng phát triển hạ tầng giao thông thúc đẩy liên kết vùng

Để đẩy mạnh phát triển hạ tầng giao thông, tạo động lực thúc đẩy liên kết vùng kinh tế, thời gian tới, cần quan tâm thực hiện đồng bộ các giải pháp, nổi bật là:

Thứ nhất, tiếp tục hoàn thiện khung pháp luật, thể chế về quy hoạch, sớm ban hành Luật Quy hoạch để bảo đảm tính hệ thống, nhất quán đối với mọi loại quy hoạch theo nguyên tắc quy hoạch hạ tầng giao thông cấp cao hơn là cơ sở cho quy hoạch cấp dưới; rà soát, nâng cao chất lượng các quy hoạch/đề án phát triển, bảo đảm cân đối giữa nhu cầu và các nguồn lực, nâng cao tính khả thi của các chiến lược và quy hoạch về phát triển kết cấu hạ tầng đã được phê duyệt.

Thứ hai, sửa đổi các cơ chế, chính sách về đầu tư và kinh doanh kết cấu hạ tầng (cả đầu tư công và đầu tư theo các hình thức xã hội hóa); về chuyển nhượng quyền khai thác, cho thuê kết cấu hạ tầng; về phí sử dụng kết cấu hạ tầng, giá phí sau đầu tư, có sự điều tiết của Nhà nước, bảo đảm lợi ích thiết thực của người dân; quan tâm bố trí vốn cho các dự án, công trình trọng điểm. Nâng cao năng lực của cơ quan nhà nước trong việc xây dựng luật, tổ chức đấu thầu, lựa chọn các đối tác tốt nhất trong đầu tư, xây dựng và khai thác công trình kết cấu hạ tầng. Tổ chức thực hiện tốt Luật đầu tư công, bố trí ngân sách theo từng kỳ kế hoạch 5 năm và hằng năm để bảo đảm vốn đối ứng các dự án ODA và tham gia các dự án PPP, BOT đối với các công trình, dự án kết cấu hạ tầng. Sớm xây dựng cơ chế, chính sách cho từng vùng riêng biệt cho mỗi giai đoạn phát triển. Thực hiện thể chế hóa các quy định về liên kết giữa các địa phương trong vùng nhằm bảo đảm lợi ích tối đa tổng thể của toàn quốc và toàn vùng.

Thứ ba, tăng cường công tác dự báo khoa học chính xác giữa cung và cầu về kết cấu hạ tầng giao thông, giữa đầu tư - thu phí - trả nợ phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội trong nước trong những năm tới. Nghiên cứu và tổ chức thực hiện việc cho thuê hoặc chuyển nhượng quyền khai thác các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông đã hoàn thành nhằm huy động nguồn lực để đầu tư các dự án mới, trên cơ sở tôn trọng các nguyên tắc thị trường, bảo đảm cạnh tranh lành mạnh, chống độc quyền, công khai, minh bạch, xử lý tốt mối quan hệ giữa Nhà nước với thị trường. Nâng cao hiệu lực và hiệu quả công tác giám sát các dự án đầu tư nhà nước thông qua việc tăng cường vai trò giám sát của Quốc hội, công tác kiểm toán, cũng như cơ chế giám sát của người dân và các tổ chức xã hội đối với hoạt động đầu tư công từ công tác lập quy hoạch, lập dự án, thẩm định; bố trí vốn và thực hiện các dự án đầu tư. Chú trọng cả việc giám sát, đánh giá việc khai thác, sử dụng hiệu quả công trình sau đầu tư…/.