Thu hồi đất - kinh nghiệm của một số nước và thực tiễn tại Việt Nam

TCCS - Tất cả các nước trong quá trình phát triển đều có nhu cầu sử dụng đất đai rất lớn nhằm xây dựng các công trình hạ tầng và phúc lợi xã hội phục vụ chung cho lợi ích công cộng. Vì vậy, nghiên cứu kinh nghiệm của Trung Quốc - nước có bối cảnh lịch sử rất gần với Việt Nam và Pháp - nước có chính sách thu hồi đất khá hoàn thiện, từ đó rút ra bài học cho Việt Nam trong vấn đề này là điều bổ ích phục vụ quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa của nước ta.

1. Kinh nghiệm của Trung Quốc

Trung Quốc thi hành chế độ công hữu xã hội chủ nghĩa về đất đai gồm 2 loại: đất đô thị thuộc sở hữu nhà nước và đất nông thôn, ngoại thành, ngoại thị thuộc sở hữu tập thể. Hiến pháp (lần sửa đổi mới nhất năm 2005) quy định: Quốc gia do sự cần thiết vì lợi ích công cộng, có thể căn cứ vào pháp luật mà trưng thu hay trưng dụng đất đai và trả bồi thường. Theo các nhà làm luật, trưng thu là biện pháp áp dụng đối với đất thuộc sở hữu tập thể do phải chuyển quyền sở hữu tập thể sang sở hữu nhà nước, còn trưng dụng thì áp dụng đối với đất thuộc sở hữu nhà nước vì chỉ thay đổi mục đích sử dụng đất.

Luật Đất đai của Trung Quốc ra đời năm 1986 (đã qua nhiều lần sửa đổi bổ sung vào các năm 1988, 1998 và 2004) quy định mọi đơn vị và cá nhân khi có nhu cầu đất đai để xây dựng cần căn cứ theo pháp luật để xin sử dụng đất thuộc sở hữu nhà nước trừ trường hợp xây dựng xí nghiệp, nhà ở nông thôn, kết cấu hạ tầng và công ích ở cơ sở. Nếu được Nhà nước chấp nhận thì sẽ tiến hành trưng dụng đất thuộc sở hữu nhà nước để cung ứng cho mục đích sử dụng (trong một số trường hợp còn gọi là thu hồi quyền sử dụng đất), nếu không có hoặc không đủ loại đất này thì sẽ trưng thu đất thuộc sở hữu tập thể và chuyển đổi thành đất thuộc sở hữu nhà nước.

Trong vấn đề thu hồi đất, Trung Quốc rất coi trọng việc bảo vệ đất canh tác, đặc biệt là "đất ruộng cơ bản" đã được chính quyền xác định dùng để sản xuất lương thực, bông, rau hay đã có những công trình thủy lợi tốt trên đó. Luật còn quy định cụ thể đất ruộng cơ bản phải chiếm từ 80% trở lên đất canh tác của mỗi tỉnh. Cấm không được dùng đất canh tác để xây lò gạch, mồ mả hay tự ý xây nhà, đào xới nhằm khai thác cát, đá, quặng... Việc trưng thu đất ruộng cơ bản, đất canh tác vượt quá 35 ha và đất khác vượt quá 70 ha phải được Quốc Vụ viện phê chuẩn, còn trưng thu các đất khác thì do chính quyền cấp tỉnh phê chuẩn rồi báo cáo với Quốc Vụ viện.

Khi trưng thu đất đai phải bồi thường theo hiện trạng sử dụng đất lúc đó. Chi phí bồi thường bao gồm tiền bồi thường đất, tiền trợ giúp an cư tính theo số nhân khẩu của hộ gia đình và tiền hoa màu. Tiền bồi thường đất bằng 6 - 10 lần và tổng số tiền trợ cấp an cư tối đa không quá 15 lần giá trị trung bình sản lượng hằng năm của 3 năm trước trưng thu.

Đối với đất thuộc sở hữu nhà nước, khi nhu cầu đất vì lợi ích công cộng hoặc để cải tạo các khu đô thị cũ đã được cấp có thẩm quyền phê chuẩn thì được thu hồi quyền sử dụng đất có bồi thường. Khi thu hồi đất buộc phải di dời nhà cửa do đó bên di dời phải bồi thường về nhà cửa cho bên bị di dời bằng tiền tính theo giá trị thị trường hoặc bằng cách chuyển đổi tài sản. Không bồi thường nhà xây trái phép hoặc nhà tạm đã hết hạn.

2. Kinh nghiệm của Pháp

Trong số các nước phát triển Pháp là nước được coi có thể chế trưng thu chi tiết và hoàn chỉnh nhất và Pháp đã áp dụng rộng rãi thể chế này khi thực hiện các dự án có mục đích vì lợi ích công cộng. Trong luật pháp của Pháp nguyên tắc sở hữu tài sản là một quyền bất khả xâm phạm và thiêng liêng, không ai có thể lấy đi trừ khi vì sự cần thiết công cộng được pháp luật xác nhận và yêu cầu, đồng thời với điều kiện có sự bồi thường công bằng và trả trước.

Thủ tục trưng thu của Pháp được quy định trong luật sau nhiều lần sửa đổi và bổ sung đến nay có thể tóm tắt như sau: Trước tiên bên có nhu cầu thực hiện dự án vì lợi ích công cộng nộp hồ sơ cho tỉnh trưởng. Tỉnh trưởng sẽ bổ nhiệm một điều tra viên hoặc một hội đồng điều tra để tiến hành điều tra sơ bộ và chỉ rõ đối tượng, thời hạn điều tra (không ít hơn 15 ngày), đồng thời thông báo trên báo chí, cách thức để công chúng tìm hiểu, nêu ý kiến về hồ sơ dự án. Thông thường chi phí điều tra do bên chủ dự án chịu. Tiếp đó trên cơ sở kết quả điều tra được trình lên, tỉnh trưởng sẽ thông báo lại kết quả đó cho chủ dự án, tòa án hành chính và cũng gửi nó cho tất cả các xã, phường liên quan. Chậm nhất là 1 năm sau khi kết thúc điều tra sơ bộ, tùy từng trường hợp theo luật định, sẽ ra tuyên bố về lợi ích công cộng của dự án và tỉnh trưởng ra quyết định về tính khả nhượng của các tài sản có trong danh mục trưng thu, chuyển quyết định đó sang tòa án. Khi đã có lệnh của tòa, chủ sở hữu không được chuyển nhượng, thế chấp tài sản nhưng vẫn được tiếp tục hưởng lợi và chỉ chuyển giao tài sản trưng thu sau khi nhận được tiền bồi thường. Sau đó, chủ dự án thông báo dự kiến về mức bồi thường và mời các bên bị trưng thu cho biết yêu cầu của họ trong vòng 15 ngày. Hai bên có thời gian 1 tháng để xử lý những bất đồng, nếu không thống nhất được thì mức bồi thường sẽ do tòa án quyết định, có nêu rõ khoản bồi thường chính, các khoản bồi thường phụ (như việc làm, di chuyển, hoa màu, kinh doanh...) và cơ sở của việc tính toán. Những khoản bồi thường này sẽ phải trả đầy đủ tính theo giá trong ngày ra lệnh trưng thu và chủ dự án phải trả chi phí xác định mức bồi thường của quan tòa.

3. Chính sách thu hồi đất tại Việt Nam

Luật Đất đai năm 2003 đặt cơ sở cho chính sách thu hồi đất hiện nay tại Việt Nam. Ngoài luật này, Luật Xây dựng năm 2003 cũng có một số quy định về vấn đề giải phóng mặt bằng, Nghị định số 181/2004 về thi hành Luật Đất đai, Nghị định số 197/2004 về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Đó là những văn bản pháp lý cơ bản của chính sách thu hồi đất hiện nay của Việt Nam.

Nội dung chủ yếu của chính sách thu hồi đất hiện nay của Việt Nam có thể tóm tắt như sau:

- Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế.

- Cơ quan có thẩm quyền thu hồi đất là ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh cấp quyết định đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức và nước ngoài; UBND cấp huyện cấp quyết định đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, người Việt Nam định cư ở nước ngoài mua nhà ở tại Việt Nam.

- Kinh phí bồi thường, hỗ trợ, tái định cư (còn gọi là kinh phí bồi thường) được tính vào tổng vốn đầu tư dự án.

Bảo đảm đúng luật, nâng cao tính chuyên nghiệp theo phương châm dân chủ hóa, công khai hóa và minh bạch hóa là nhân tố quyết định thành công trong việc thu hồi đất một cách nhanh và hiệu quả.

- Về bồi thường đất, đất đang sử dụng vào mục đích nào thì bồi thường bằng đất có cùng mục đích sử dụng hoặc bằng nhà, cộng thêm tiền chênh lệch nếu có. Việc bồi thường căn cứ theo nhóm đất, mức độ hợp pháp của sử dụng đất, đối tượng và tính chất mục đích sử dụng đất. Giá đất để tính bồi thường do UBND cấp tỉnh công bố ngày 1-1 hằng năm theo quy định của Chính phủ, nếu việc trả hoặc nhận bồi thường chậm so với quyết định khi giá bồi thường đã thay đổi thì sẽ xử lý tùy theo lỗi của bên gây nên.

- Về bồi thường tài sản, nếu tài sản hợp pháp gắn với đất sẽ được bồi thường, nếu không, thì tùy trường hợp được bồi thường hoặc hỗ trợ tài sản.

- Nhà nước có chính sách hỗ trợ bao gồm hỗ trợ di chuyển, ổn định đời sống và sản xuất, hỗ trợ cho người đang ở thuê...

- Về chính sách tái định cư, có khu tái định cư sử dụng chung cho nhiều dự án, với kết cấu hạ tầng đồng bộ, người dân tái định cư được hỗ trợ sản xuất và đời sống tại khu tái định cư.

Chính sách thu hồi đất của nước ta được thường xuyên bổ sung, sửa đổi cho ngày một phù hợp hơn, vì vậy đã đóng góp nhiều cho công cuộc phát triển của đất nước. Tuy nhiên, nhiều ý kiến vẫn cho rằng chính sách này vẫn còn nhiều nhược điểm. Đó là:

Người thuộc diện thu hồi đất tuy được bồi thường song vẫn bị thiệt hại bởi giá trị thu được sau khi đất được chuyển đổi mục đích sử dụng cao hơn nhiều, mà người được hưởng lợi nó chính là Nhà nước và nhiều người khác (ví dụ như các nhà kinh doanh bất động sản).

Chính sách thu hồi đất hiện nay cũng phản ánh sự thiếu thống nhất giữa những quy định trong Hiến pháp và Luật Đất đai. Chẳng hạn, Hiến pháp quy định trong những trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia mới thu hồi đất, nhưng Luật Đất đai lại đưa thêm mục đích thu hồi là vì lợi ích công cộng và phát triển kinh tế, song luật lại không nói đến quy định "trường hợp cần thiết" như đã ghi trong Hiến pháp.

Việc thu hồi đất ở nước ta hiện nay thực hiện theo thủ tục hành chính đơn thuần với việc phân theo ngành, cấp, nên có nhiều cấp, ngành tham gia, song sự phân cấp chỉ thực sự có hiệu quả khi có sự giám sát chặt chẽ của cấp trên và cấp thực hiện có đủ nguồn lực, trình độ chuyên môn để thực thi trách nhiệm. ở nước ta những điều này còn hạn chế nên tạo ra nhiều khe hở rất dễ bị kẻ xấu lợi dụng, lạm quyền nhằm mục đích trục lợi...

Thời gian triển khai, thực hiện các dự án trên đất thường kéo dài, trong quãng thời gian đó lại có nhiều văn bản quy định các mức giá đền bù khác nhau. Theo chiều tăng của thị trường, quyết định giá đền bù sau thường cao hơn quyết định trước gấp nhiều lần. Chính sự thay đổi này là một trong số các nguyên nhân gây khiếu kiện nhiều nơi, làm lợi cho người cố tình chây ỳ, làm hại cho người chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật.

Vì vậy, đã có rất nhiều ý kiến trên các phương tiện thông tin đại chúng cho rằng, chính sách thu hồi đất hiện nay cần phải thực hiện theo nguyên tắc tiết kiệm, hợp lý, bảo vệ đất canh tác; hài hòa được lợi ích giữa Nhà nước, người có đất thu hồi và lợi ích của bên sử dụng đất sau thu hồi; trình tự, thủ tục thu hồi đất phải chặt chẽ, minh bạch với sự tham gia của cộng đồng, có sự quy trách nhiệm cá nhân rõ ràng, chế tài nghiêm khi vi phạm. Việc thu hồi đất nhất thiết phải được thực hiện phù hợp với Hiến pháp, không để xảy ra khiếu nại, khiếu kiện, gây mất đoàn kết và mất ổn định xã hội, nghèo đói nhằm tạo sự bền vững cho phát triển của đất nước. Đồng thời xét về mặt kinh tế, nếu làm tốt việc này thì sẽ tạo thuận lợi để triển khai các dự án lớn về kết cấu hạ tầng của Nhà nước đúng thời hạn, nâng cao tính chuyên nghiệp của hoạt động thu hồi đất ở nước ta./.