Pháp luật ASEAN về giảm thiểu rác thải nhựa biển: Thực trạng và hướng hoàn thiện

Thời gian qua, ASEAN đã ban hành một số văn kiện quan trọng về chống rác thải biển. Tuy nhiên, thực tiễn triển khai cho thấy, khuôn khổ pháp luật của ASEAN về bảo vệ môi trường biển trước rác thải nhựa vẫn còn nhiều hạn chế. Các văn kiện hiện hành chủ yếu mang tính định hướng, khuyến nghị, chưa có giá trị pháp lý ràng buộc, thiếu các nghĩa vụ cụ thể, cơ chế giám sát, đánh giá và chế tài thực thi. Bên cạnh đó, sự khác biệt về trình độ phát triển, năng lực quản lý, nguồn lực tài chính và kỹ thuật giữa các quốc gia thành viên cũng làm gia tăng khoảng cách trong thực thi các cam kết khu vực, ảnh hưởng đến hiệu quả hợp tác chung. Thực tiễn đang đòi hỏi ASEAN quan tâm nhiều hơn tới nội luật hóa, xây dựng các sáng kiến pháp luật khu vực phù hợp với chuẩn mực toàn cầu về phòng ngừa, kiểm soát và giảm thiểu rác thải nhựa biển.

Cơ sở pháp lý quốc tế về bảo vệ môi trường biển trước rác thải nhựa

Rác thải nhựa đại dương (marine plastic debris) là các sản phẩm, vật liệu làm từ nhựa bị thất thoát, loại bỏ hoặc vứt bỏ ra môi trường biển từ nhiều nguồn khác nhau, bao gồm từ đất liền (sinh hoạt, công nghiệp, dòng chảy đô thị) và từ các hoạt động hàng hải, như đánh bắt cá, vận tải biển hoặc du lịch biển. Nhựa có đặc tính nhẹ, bền, khó phân hủy, do đó tồn tại lâu dài trong môi trường biển, thường bị phân rã thành các mảnh nhỏ, gọi là vi nhựa (microplastics), có khả năng xâm nhập vào chuỗi thức ăn của sinh vật biển và cả con người.

Rác thải nhựa ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường biển theo nhiều cách: làm suy giảm đa dạng sinh học và phá hủy sinh cảnh sống của sinh vật biển; gây chết hoặc tổn thương sinh vật do nuốt phải hoặc bị mắc kẹt; gây tổn hại đến ngành thủy sản, du lịch biển, giao thông hàng hải; làm gia tăng chi phí xử lý rác và ảnh hưởng đến sức khỏe cộng đồng.

Theo báo cáo của Liên hợp quốc, mỗi năm trên thế giới có khoảng 11 triệu tấn rác thải nhựa đổ ra đại dương. Nếu các quốc gia, khu vực, thế giới không có biện pháp can thiệp trực tiếp đến các hành động xả rác thải nhựa bừa bãi như hiện nay, con số này có thể tăng gấp ba lần vào năm 2040.

Vấn đề rác thải nhựa đại dương đã và đang được cả thế giới, khu vực, các quốc gia quan tâm và được điều chỉnh bởi nhiều công ước quốc tế đa phương, cùng các sáng kiến chính sách toàn cầu, tạo nền tảng pháp lý cho các quốc gia xây dựng hệ thống luật pháp trong nước và khu vực, trong đó có ASEAN, cụ thể như sau:

Một là, Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS) là văn kiện pháp lý nền tảng điều chỉnh toàn diện các vấn đề liên quan đến biển, trong đó bao gồm nghĩa vụ bảo vệ và gìn giữ môi trường biển. Điều 194 của Công ước quy định rằng, các quốc gia phải thực hiện mọi biện pháp cần thiết để ngăn ngừa, giảm thiểu và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển từ bất kỳ nguồn nào, bao gồm từ đất liền và tàu thuyền. Ngoài ra, Điều 207 đến 212 quy định trách nhiệm cụ thể của các quốc gia trong việc ban hành luật, hợp tác quốc tế và kiểm soát ô nhiễm biển từ các nguồn khác nhau. Mặc dù nội dung không đề cập riêng đến rác thải nhựa, song các quy định của UNCLOS đã tạo cơ sở pháp lý chung cho các quốc gia thành viên (bao gồm tất cả các nước ASEAN) trong việc ban hành chính sách và luật pháp, nhằm ngăn ngừa ô nhiễm biển, bao gồm ô nhiễm do rác thải nhựa.

Hai là, Công ước quốc tế về ngăn ngừa ô nhiễm do tàu gây ra (MARPOL) dành toàn bộ nội dung Phụ lục V để quy định việc cấm hoàn toàn các hành vi xả rác thải nhựa từ tàu xuống biển, đồng thời yêu cầu các quốc gia thành viên triển khai hệ thống tiếp nhận rác thải tại cảng biển. Phụ lục này là một trong những công cụ pháp lý quốc tế trực tiếp và rõ ràng nhất về kiểm soát rác thải nhựa từ tàu biển. Tuy nhiên, việc thực thi MARPOL tại nhiều quốc gia đang phát triển - bao gồm một số nước ASEAN - còn gặp khó khăn do thiếu năng lực giám sát, hệ thống thu gom cảng biển không đầy đủ và nhận thức hạn chế của người vận hành tàu.

Ba là, Công ước Basel về kiểm soát vận chuyển xuyên biên giới chất thải nguy hại (Basel Convention) đã thông qua sửa đổi, nhằm đưa rác thải nhựa vào danh mục chất thải chịu sự kiểm soát vận chuyển xuyên biên giới vào năm 2019. Việc sửa đổi này yêu cầu các quốc gia kiểm soát chặt chẽ hoạt động xuất - nhập khẩu rác nhựa, đặc biệt là từ các nước phát triển sang các nước đang phát triển, nơi thường thiếu năng lực xử lý phù hợp. Đây là một bước đi quan trọng trong việc kiểm soát toàn cầu đối với “dòng chảy” rác thải nhựa và góp phần giảm áp lực cho các quốc gia Đông Nam Á - vốn là nơi tiếp nhận phần lớn lượng rác nhựa toàn cầu trong thập niên qua.

Bốn là, ngoài các điều ước quốc tế ràng buộc, nhiều sáng kiến tự nguyện toàn cầu cũng góp phần định hướng chính sách và hành động cho các quốc gia, như Chương trình Môi trường Liên hợp quốc (UNEP) với chiến dịch “Beat Plastic Pollution” và các báo cáo đánh giá toàn cầu về ô nhiễm nhựa; Hội nghị Thượng đỉnh G7, G20 thông qua các tuyên bố cam kết hành động chống rác thải nhựa biển, thúc đẩy đổi mới sáng tạo và kinh tế tuần hoàn; Hiệp ước toàn cầu về ô nhiễm nhựa (Global Plastics Treaty) đang được đàm phán tại Liên hợp quốc, nhằm thiết lập một công cụ pháp lý quốc tế ràng buộc đầu tiên chuyên biệt về nhựa, bao gồm kiểm soát sản xuất, tiêu dùng, thải bỏ và xử lý rác nhựa.

Các cơ sở pháp lý quốc tế này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với khu vực ASEAN, không chỉ là khuôn khổ để nội luật hóa, mà còn là cơ sở để xây dựng các sáng kiến pháp luật khu vực phù hợp với chuẩn mực toàn cầu.

ASEAN thể hiện rõ cam kết chính trị trong kiểm soát rác thải nhựa đại dương

ASEAN tập trung vào các hành động quốc gia thay vì quy định chung, thúc đẩy hợp tác và trao đổi kinh nghiệm để giải quyết ô nhiễm rác thải nhựa, với các mục tiêu giảm thiểu rác thải nhựa đến năm 2025 và 2030, khuyến khích kinh tế tuần hoàn và cấm nhựa dùng một lần. ASEAN khuyến khích các quốc gia thành viên hợp tác để chia sẻ các biện pháp hiệu quả, nhằm giảm thiểu rác thải nhựa, bao gồm các chính sách cấm nhựa dùng một lần, quy định về bao bì thân thiện với môi trường và việc áp dụng mô hình kinh tế tuần hoàn. Mặc dù không có quy định chung nhưng ASEAN thúc đẩy các quốc gia thành viên đề ra các mục tiêu quốc gia cụ thể để giảm rác thải nhựa.

Trước thực trạng đáng báo động của rác thải nhựa đối với môi trường biển, ASEAN đã và đang triển khai nhiều sáng kiến, hợp tác quốc tế để biến thách thức thành động lực cho một nền kinh tế biển xanh, tuần hoàn và bền vững. Trong những năm gần đây, ASEAN đã thể hiện rõ cam kết chính trị trong việc bảo vệ môi trường biển, đặc biệt là kiểm soát rác thải nhựa đại dương. Một số văn kiện và sáng kiến tiêu biểu, gồm:

Thứ nhất, Khung Chiến lược ASEAN về rác thải biển (ASEAN Framework of Action on Marine Debris, 2019) là văn kiện khu vực đầu tiên tập trung chuyên biệt vào vấn đề rác thải biển, được xây dựng dựa trên 4 trụ cột: chính sách và điều phối, nghiên cứu và đổi mới sáng tạo, nâng cao nhận thức và giáo dục, hợp tác quốc tế. Mặc dù mang tính chất định hướng chính sách, khung hành động này đóng vai trò nền tảng trong điều phối hành động giữa các quốc gia thành viên.

Thứ hai, Tuyên bố Bangkok về chống rác thải biển (Bangkok Declaration on Combating Marine Debris in ASEAN Region, 2019) được thông qua tại Hội nghị Cấp cao ASEAN lần thứ 34, thể hiện cam kết chính trị ở cấp cao nhất nhằm thúc đẩy các biện pháp quốc gia và khu vực để giảm thiểu ô nhiễm rác thải biển. Đây được coi là văn kiện đầu tiên được các lãnh đạo ASEAN khẳng định cam kết chống rác thải nhựa đại dương. Tuy nhiên, văn kiện này vẫn mang tính chất “tự nguyện”, không có giá trị pháp lý ràng buộc.

Thứ ba, Kế hoạch hành động ASEAN về rác thải nhựa đại dương giai đoạn 2021 - 2025 (ASEAN Regional Action Plan for Combating Marine Debris in the ASEAN Member States) tập trung vào 5 mũi nhọn - chính sách, nghiên cứu và nhận thức, quản lý chất thải, đổi mới công nghệ, tài chính bền vững. Kế hoạch này đề xuất 14 hành động cụ thể, hướng đến các mục tiêu ngắn hạn và trung hạn, tập trung vào chuỗi giá trị nhựa: từ giảm thiểu tiêu thụ, cải thiện thu gom, đến thúc đẩy kinh tế tuần hoàn. Kế hoạch có tính khả thi cao và nhấn mạnh vai trò điều phối khu vực, song vẫn thiếu cơ chế giám sát thực hiện hiệu quả và chế tài cụ thể khi không tuân thủ.

Thứ tư, ASEAN thiết lập Nhóm Công tác về môi trường biển và ven biển (AWGCME) thuộc Ủy ban Điều phối ASEAN về môi trường (ASOEN). Nhóm công tác này đóng vai trò kỹ thuật trong việc xây dựng khung chính sách và thúc đẩy các sáng kiến môi trường biển. Tuy nhiên, phạm vi hoạt động còn hạn chế, chủ yếu dừng ở mức chia sẻ thông tin và hỗ trợ kỹ thuật.

Các văn kiện liên quan khác, như Tuyên bố ASEAN về kinh tế biển xanh (2021), Khung Kinh tế tuần hoàn ASEAN (2021), Khung Tiêu dùng và sản xuất bền vững (2022), đều lồng ghép mục tiêu giảm nhựa.

Bên cạnh các hoạt động hợp tác quốc tế, ASEAN cũng tranh thủ sự hỗ trợ từ nhiều đối tác là các quốc gia có nhiều ý tưởng, chiến lược hiệu quả về bảo vệ đại dương khỏi rác thải nhựa, như Nhật Bản (Sáng kiến ASEAN - Nhật Bản về rác thải nhựa đại dương), Na Uy (Hợp tác nâng cao năng lực địa phương), EU (Chương trình “Đại dương sạch” và SWITCH-Asia), Đức và World Bank (Dự án 3R, Giảm thiểu - Tái sử dụng - Tái chế), bảo vệ môi trường biển và rạn san hô. Đặc biệt là thỏa thuận hợp tác của World Bank và UNOPS, được ASEAN và Văn phòng Dịch vụ dự án Liên hợp quốc (UNOPS) ký kết ngày 15-9-2022, nhằm hỗ trợ các quốc gia thành viên trong việc giải quyết vấn đề ô nhiễm rác thải nhựa đại dương. Thỏa thuận này liên quan đến việc triển khai “Chương trình chống rác thải nhựa biển tại khu vực Đông Nam Á (SEA-MaP)”, với tổng kinh phí 20 triệu USD, được tài trợ bởi Ngân hàng Thế giới (WB). Dự án sẽ được thực hiện trong thời gian 5 năm, trên phạm vi toàn khu vực Đông Nam Á, với các mục tiêu trọng tâm, bao gồm: giảm thiểu tiêu dùng nhựa, tăng cường hoạt động tái chế, hạn chế sự rò rỉ nhựa ra môi trường biển. Bên cạnh đó, chương trình còn hướng tới việc hỗ trợ xây dựng và hài hòa hóa các chính sách cấp khu vực, đồng thời thúc đẩy phát triển các nền tảng đổi mới sáng tạo, đầu tư, chia sẻ tri thức và mở rộng quan hệ đối tác chiến lược.

Việc triển khai SEA-MaP đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện Kế hoạch hành động ASEAN về chống rác thải biển, cũng như hiện thực hóa Tuyên bố của các nhà lãnh đạo ASEAN về kinh tế xanh. Hơn nữa, chương trình này thể hiện cam kết mạnh mẽ của ASEAN trong việc bảo vệ, sử dụng bền vững các đại dương, tài nguyên biển và các hệ sinh thái ven biển.

Mặc dù ASEAN đã đạt được một số tiến triển bước đầu trong đối phó với rác thải nhựa, song hiệu quả thực thi các văn kiện pháp lý khu vực vẫn còn khiêm tốn, thể hiện qua các mặt sau:

Thứ nhất, tính pháp lý yếu và không ràng buộc. Các văn kiện của ASEAN chủ yếu dưới dạng tuyên bố chính trị, kế hoạch hành động, khung chiến lược. Khung pháp lý hiện hành chủ yếu vẫn mang tính chính sách định hướng, chưa phát triển thành hiệp định khu vực có tính ràng buộc pháp lý. Điều này dẫn đến sự thiếu đồng nhất trong cam kết và triển khai giữa các quốc gia thành viên.

Thứ hai, thiếu cơ chế giám sát và báo cáo hiệu quả. Hiện nay, ASEAN chưa có cơ chế thống nhất về giám sát, báo cáo định kỳ, hoặc đánh giá độc lập tiến độ thực hiện các cam kết về môi trường biển và rác thải nhựa. Việc theo dõi chủ yếu dựa vào báo cáo tự nguyện, dẫn đến thiếu minh bạch và khó đánh giá hiệu quả chung của khu vực.

Thứ ba, năng lực và chính sách giữa các quốc gia thành viên có sự khác biệt. Nhiều quốc gia ASEAN còn gặp khó khăn về nguồn lực tài chính, hạ tầng xử lý rác và trình độ quản lý môi trường. Điều này tạo ra khoảng cách lớn trong việc thực hiện các cam kết khu vực. Ví dụ, Singapore và Malaysia có hệ thống quản lý rác tiên tiến, trong khi Lào và Campuchia còn thiếu cơ chế thu gom và phân loại hiệu quả.

Thứ tư, hệ thống quản lý chất thải chưa đồng bộ. Mặc dù các quốc gia thành viên ASEAN đều nhận thức được tầm quan trọng của quản lý chất thải, nhất là rác thải nhựa, tuy nhiên, hệ thống quản lý chất thải trong khu vực vẫn tồn tại nhiều bất cập và thiếu tính đồng bộ. Trên thực tế, mỗi quốc gia áp dụng các chính sách, khung pháp lý và công nghệ xử lý khác nhau, dẫn đến sự chênh lệch lớn về hiệu quả quản lý chất thải giữa các nước. Bên cạnh đó, việc thiếu các cơ chế phối hợp khu vực, cũng như chưa có tiêu chuẩn chung về phân loại và xử lý chất thải, càng làm trầm trọng thêm tình trạng phân mảnh trong công tác quản lý. Điều này không chỉ cản trở hiệu quả quản lý chất thải trong từng quốc gia, mà còn gây khó khăn cho các nỗ lực hợp tác khu vực trong việc ứng phó với vấn đề ô nhiễm xuyên biên giới, đặc biệt là ô nhiễm rác thải nhựa trên biển.

Thứ năm, nguồn lực tài chính và công nghệ còn hạn chế. Một trong những thách thức lớn đối với công tác quản lý chất thải tại các quốc gia ASEAN là sự hạn chế về nguồn lực tài chính và trình độ công nghệ. Phần lớn các nước trong khu vực, nhất là những quốc gia đang phát triển, như Lào, Campuchia, Myanmar hay thậm chí Indonesia và Philippines, vẫn phụ thuộc vào ngân sách công hạn chế, trong khi các khoản đầu tư tư nhân vào lĩnh vực này còn chưa đáng kể. Việc thiếu nguồn vốn đầu tư dẫn đến sự chậm trễ trong xây dựng hạ tầng xử lý chất thải, cũng như không thể triển khai các công nghệ hiện đại, như phân loại tự động, xử lý chất thải bằng công nghệ, nhiệt phân hoặc tái chế tiên tiến. Ngoài ra, năng lực tiếp cận và ứng dụng khoa học - công nghệ trong quản lý chất thải giữa các quốc gia ASEAN cũng không đồng đều, gây ra sự chênh lệch đáng kể về hiệu quả xử lý và tái chế chất thải. Hạn chế về tài chính và công nghệ không chỉ làm giảm hiệu quả quản lý chất thải trong nước mà còn cản trở khả năng hợp tác khu vực trong việc giải quyết các vấn đề môi trường mang tính liên quốc gia, như ô nhiễm hay biến đổi khí hậu.

Thứ sáu, thói quen tiêu dùng nhựa một lần đã trở thành một hiện tượng phổ biến trong cộng đồng các quốc gia ASEAN. Theo thống kê của Liên hợp quốc, một số quốc gia Đông Nam Á, như Thái Lan, Indonesia, Việt Nam và Philippines, nằm trong nhóm các quốc gia thải ra lượng rác nhựa nhiều nhất thế giới, phần lớn là từ tiêu dùng trong nước. Nguyên nhân chính do sự tiện lợi, giá thành rẻ của nhựa cùng với nhận thức cộng đồng còn hạn chế về tác hại lâu dài của nhựa đối với môi trường. Bên cạnh đó, hệ thống thu gom và xử lý rác thải chưa đồng bộ cũng góp phần khiến nhựa trở thành “vật dụng thiết yếu” khó thay thế. Điều này cho thấy thói quen tiêu dùng nhựa không chỉ phổ biến, mà còn ăn sâu vào đời sống hàng ngày của người dân ASEAN, đặt ra thách thức lớn cho mục tiêu phát triển bền vững trong khu vực.

Trước những hạn chế nêu trên, ô nhiễm rác thải nhựa không chỉ là vấn đề môi trường, mà còn là phép thử về năng lực hợp tác khu vực và cam kết phát triển bền vững của ASEAN. Những hành động mạnh mẽ hôm nay sẽ quyết định tương lai xanh - sạch - bền vững cho hơn 650 triệu người dân Đông Nam Á. Để làm được điều đó, ASEAN cần tiếp tục tăng cường cho các vấn đề liên quan đến: cơ chế ràng buộc pháp lý khu vực về nhựa dùng một lần, quỹ chung ASEAN cho các dự án đổi mới công nghệ tái chế, mạng lưới chia sẻ dữ liệu và nghiên cứu liên quốc gia.

Trước thực trạng ô nhiễm rác thải nhựa ngày càng gia tăng, nhất là rác thải nhựa đại dương, Việt Nam là một trong những quốc gia ASEAN sớm có bước đi tương đối toàn diện về hoàn thiện khuôn khổ pháp luật và chính sách. Điều này xuất phát từ nhận thức nhất quán của Đảng ta về vai trò của bảo vệ môi trường trong phát triển bền vững. Văn kiện Đại hội XIII của Đảng xác định rõ yêu cầu “ngăn ngừa, giảm rác thải nhựa, kiểm soát ô nhiễm môi trường và phục hồi hệ sinh thái biển”, coi đây là một nhiệm vụ trọng tâm trong chiến lược phát triển đất nước giai đoạn mới⁽¹⁾.

Trên cơ sở đó, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 được ban hành với nhiều quy định tiến bộ, lần đầu tiên thiết lập cơ chế trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất (EPR) đối với bao bì, sản phẩm nhựa; quy định lộ trình hạn chế, tiến tới loại bỏ một số sản phẩm nhựa dùng một lần, đồng thời tạo cơ sở pháp lý cho việc triển khai chiến lược quốc gia về quản lý rác thải nhựa đại dương đến năm 2030. Cùng với đó, Việt Nam đã ban hành kế hoạch hành động quốc gia với mục tiêu đến năm 2030 giảm 75% lượng rác thải nhựa trên biển, thể hiện quyết tâm chính trị cao trong giải quyết vấn đề môi trường biển.

Kết luận số 81-KL/TW, ngày 4-6-2024, của Bộ Chính trị về tiếp tục thực hiện Nghị quyết Trung ương 7 khóa XI về chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, tăng cường quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường, nhằm “tạo chuyển biến mạnh mẽ trong công tác bảo vệ môi trường”, tiếp tục nhấn mạnh yêu cầu “tăng cường quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường”, coi việc kiểm soát ô nhiễm, trong đó có rác thải nhựa, là nhiệm vụ thường xuyên, lâu dài.

Tuy nhiên, thực tiễn triển khai cho thấy, khuôn khổ pháp luật về rác thải nhựa ở Việt Nam vẫn còn một số hạn chế. Các quy định về EPR chưa được hướng dẫn đầy đủ và thống nhất, nhất là phương thức thu hồi, tái chế và cơ chế xác định chi phí xử lý; công tác giám sát, thanh tra và xử phạt vi phạm trong xả thải nhựa ra môi trường biển còn chưa đủ sức răn đe; chưa có một đạo luật hoặc văn bản pháp lý chuyên ngành điều chỉnh riêng đối với rác thải nhựa biển, mà chủ yếu mới được lồng ghép trong pháp luật bảo vệ môi trường chung.

Trong thời gian tới, để tiếp tục phát huy vai trò tiên phong trong khu vực ASEAN, Việt Nam cần sớm nghiên cứu ban hành các văn bản pháp luật chuyên sâu về quản lý rác thải nhựa biển, quy định rõ trách nhiệm của từng chủ thể; thiết lập cơ chế báo cáo bắt buộc, công khai dữ liệu về rác thải nhựa; đồng thời tăng cường các biện pháp chế tài, kể cả trách nhiệm hình sự đối với hành vi xả thải nhựa quy mô lớn ra biển. Cùng với đó, cần đẩy mạnh công tác tuyên truyền, nâng cao nhận thức xã hội theo tinh thần các hướng dẫn triển khai Kết luận số 81-KL/TW, của Bộ Chính trị, qua đó bảo đảm sự thống nhất giữa chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước và hành động thực tiễn của toàn xã hội.

Hoàn thiện pháp luật ASEAN về bảo vệ môi trường biển trước rác thải nhựa

Trước thực trạng rác thải nhựa đại dương đang gia tăng và những hạn chế trong khuôn khổ pháp lý khu vực hiện hành, việc định hướng xây dựng và hoàn thiện pháp luật ASEAN về bảo vệ đại dương trước rác thải nhựa là yêu cầu cấp thiết và cần được quan tâm triển khai ở quy mô lớn mang tính tổng thể.

Trong bối cảnh rác thải nhựa đang trở thành mối đe dọa khu vực và toàn cầu, ASEAN cần tiến tới việc xây dựng một điều ước quốc tế, khu vực có tính ràng buộc pháp lý về kiểm soát ô nhiễm nhựa đại dương, làm cơ sở thống nhất cho các quốc gia thành viên triển khai chính sách quốc gia. Ví dụ, việc đàm phán để xây dựng một Nghị định thư hoặc Thỏa thuận ASEAN về rác thải nhựa biển là rất cần thiết. Văn kiện này sẽ là cơ sở pháp lý ràng buộc trách nhiệm, hoặc ít nhất là cam kết chính trị thống nhất của các quốc gia ASEAN trong giải quyết rác thải nhựa biển, tránh tình trạng “tự nguyện rời rạc” như hiện nay. Để văn kiện này thực sự có hiệu quả, cần xác lập được: các nghĩa vụ pháp lý cụ thể đối với các quốc gia thành viên, có cơ chế giám sát, đánh giá thực hiện định kỳ; quy định về trách nhiệm giải trình; các biện pháp hỗ trợ kỹ thuật, tài chính cho các quốc gia có năng lực hạn chế. Kinh nghiệm từ Liên minh châu Âu (EU) cho thấy, việc ban hành chỉ thị ràng buộc về nhựa sử dụng một lần đã tạo ra những thay đổi thực chất trong chính sách và hành vi tiêu dùng của các quốc gia thành viên. ASEAN có thể học hỏi mô hình này để điều chỉnh phù hợp với đặc thù khu vực.

Một trong những điểm yếu lớn nhất trong khung pháp lý hiện nay là thiếu cơ chế giám sát và đánh giá thực thi minh bạch. Để khắc phục điều này, ASEAN cần phát triển một hệ thống báo cáo định kỳ bắt buộc, theo các chỉ số thống nhất về lượng phát thải nhựa ra biển, năng lực xử lý và tiến độ thực hiện các cam kết; thành lập cơ chế đánh giá độc lập, có thể dưới sự bảo trợ của ASEAN Working Group on Coastal and Marine Environment (AWGCME); thiết lập một hệ thống cơ sở dữ liệu chung về rác thải nhựa biển trong khu vực, cho phép chia sẻ thông tin, theo dõi xu hướng và xác định điểm nóng ô nhiễm. Việc minh bạch hóa thông tin sẽ giúp tăng cường trách nhiệm giải trình, đồng thời tạo cơ sở cho các chính sách dựa trên bằng chứng.

Chi phí cho các hoạt động thu gom, xử lý và tái chế rác thải nhựa là rất lớn, vượt quá khả năng ngân sách của nhiều quốc gia ASEAN. Vì vậy, ASEAN cần thiết lập các cơ chế huy động nguồn lực tài chính hiệu quả, đặc biệt từ khu vực tư nhân và cộng đồng quốc tế, cùng các cơ chế tài chính xanh để tăng cường nguồn lực cho các hoạt động phòng ngừa, xử lý và tái chế rác thải nhựa. Một số giải pháp, bao gồm khuyến khích doanh nghiệp thực hiện trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất (EPR) tăng cường việc chịu trách nhiệm về sản phẩm nhựa sau tiêu dùng; thiết lập Quỹ Môi trường biển ASEAN, có thể tài trợ cho các dự án nghiên cứu, đổi mới công nghệ và xây dựng năng lực; khuyến khích đầu tư xanh và trái phiếu môi trường trong lĩnh vực quản lý rác thải. Các mô hình hợp tác công - tư (PPP) đã chứng minh hiệu quả ở nhiều quốc gia trong việc xây dựng hạ tầng thu gom, phân loại và tái chế nhựa.

Hiện nay, chính sách và năng lực pháp lý giữa các quốc gia ASEAN là không đồng đều. Một số quốc gia có luật và hệ thống quản lý rác phát triển (như Singapore, Malaysia), trong khi nhiều quốc gia khác (như Campuchia, Lào) vẫn thiếu khung pháp lý đầy đủ và nguồn lực thực thi. Do đó, cần có những nỗ lực nhằm hài hòa hóa chính sách giữa các quốc gia trong khu vực, cụ thể: xây dựng bộ tiêu chuẩn khu vực về phân loại, xử lý và tái chế rác thải nhựa; thiết lập chương trình hỗ trợ kỹ thuật khu vực, hỗ trợ các quốc gia thành viên nâng cao năng lực pháp lý, thể chế và kỹ thuật; thúc đẩy chia sẻ công nghệ và chuyển giao sáng kiến quản lý rác thải hiệu quả giữa các quốc gia trong khu vực. Kinh nghiệm từ các chương trình hỗ trợ kỹ thuật nội khối EU cho thấy, việc hỗ trợ quốc gia thành viên yếu hơn sẽ góp phần tăng tính đồng bộ và hiệu quả chung của chính sách khu vực.

Để đối phó với tình trạng ô nhiễm nhựa biển ngày càng nghiêm trọng, việc tăng cường gắn kết giữa pháp luật khu vực ASEAN và pháp luật quốc tế là một yêu cầu cấp thiết, nhất là trong bối cảnh ASEAN cần chuẩn bị vai trò tích cực trong xây dựng và thực thi Hiệp ước toàn cầu về ô nhiễm nhựa đang được đàm phán tại Liên hợp quốc. Hiện nay, nhiều quốc gia thành viên ASEAN đã tham gia các công ước quốc tế, như Công ước Basel về kiểm soát vận chuyển chất thải nguy hại xuyên biên giới và Công ước MARPOL về ngăn ngừa ô nhiễm từ tàu biển. Tuy nhiên, việc thực thi vẫn còn phân tán và thiếu sự phối hợp đồng bộ trong khu vực. Do đó, ASEAN cần xây dựng một khuôn khổ pháp lý chung, hài hòa với các quy định quốc tế, nhằm thúc đẩy hợp tác xuyên biên giới trong kiểm soát, giám sát và giảm thiểu chất thải nhựa đổ ra biển. Việc này không chỉ giúp các quốc gia ASEAN nâng cao năng lực pháp lý, mà còn thể hiện cam kết mạnh mẽ của khu vực trong việc bảo vệ môi trường biển và hướng tới phát triển bền vững. Đồng thời, đẩy mạnh hợp tác nghiên cứu khoa học, chia sẻ dữ liệu về rác nhựa đại dương giữa khu vực và quốc tế để nâng cao hiệu quả bảo vệ môi trường biển, đại dương trước rác thải nhựa trên toàn thế giới.

Trong bối cảnh thách thức lớn của rác thải nhựa ảnh hưởng nghiêm trọng tới môi trường của các nước ASEAN, việc huy động nguồn lực, ý thức, trách nhiệm của cộng đồng và doanh nghiệp cùng chung tay thực hiện các giải pháp vì một môi trường biển không rác thải nhựa là rất cần thiết. Một số giải pháp nên được khuyến khích thực hiện mang tính quy mô lớn cho mỗi quốc gia, như chiến dịch làm sạch bãi biển, cảng biển huy động tình nguyện viên, ngư dân thu gom rác thải trên biển; chiến dịch doanh nghiệp xanh hướng tới việc khuyến khích mô hình kinh tế tuần hoàn, bao bì thân thiện môi trường; chiến dịch truyền thông và giáo dục nhằm tăng cường nhận thức cho cộng đồng ven biển và khách du lịch về sự nguy hại của rác thải nhựa trên biển. Để các giải pháp này được thực hiện mang tính quốc gia, khu vực, cần luật hóa rõ ràng các chính sách khuyến khích đối với cộng đồng và doanh nghiệp để nâng cao ý thức và trách nhiệm của toàn xã hội trong việc bảo vệ đại dương, biển khỏi rác thải nhựa. Một số công cụ pháp lý để huy động doanh nghiệp và cộng đồng nên được xem xét. Cơ chế trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất (EPR) ở cấp ASEAN, đặc biệt với bao bì nhựa, chai PET, túi nylon. Nếu thống nhất chuẩn EPR khu vực thì doanh nghiệp hoạt động xuyên biên giới sẽ dễ tuân thủ hơn. Chuẩn khu vực về nhựa tái chế và thay thế sinh học, tạo hành lang pháp lý cho thị trường nhựa bền vững trong ASEAN. Khung pháp lý cho các sáng kiến cộng đồng và NGO, như quy định công nhận dữ liệu citizen science (tình nguyện viên dọn biển) là một nguồn hợp pháp trong báo cáo quốc gia.

Một trong những giải pháp mang tính bền vững để bảo vệ môi trường biển khỏi rác thải nhựa là tăng cường pháp luật liên quan đến giáo dục và nâng cao nhận thức cộng đồng. Các quốc gia ASEAN cần xây dựng và hoàn thiện các quy định pháp lý, nhằm lồng ghép giáo dục môi trường vào chương trình học chính khóa, từ bậc tiểu học đến đại học, đồng thời thúc đẩy các chiến dịch truyền thông công cộng có tính bắt buộc hoặc thường xuyên, do cơ quan nhà nước tổ chức. Pháp luật nên quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan chức năng, trường học, doanh nghiệp và tổ chức xã hội trong việc tuyên truyền, giáo dục và hướng dẫn người dân thay đổi thói quen sử dụng nhựa dùng một lần. Việc thể chế hóa các hoạt động nâng cao nhận thức không chỉ góp phần hình thành ý thức bảo vệ biển trong mỗi cá nhân, mà còn tạo nền tảng vững chắc để xây dựng một cộng đồng ASEAN hành động có trách nhiệm và chung tay gìn giữ môi trường biển cho thế hệ tương lai. Có thể đưa nội dung “biển và rác thải nhựa” vào chương trình học trong ASEAN, coi đó là nghĩa vụ chung.

Bên cạnh những nội dung lớn, các nước ASEAN cần lưu ý đến các vấn đề mang tính hỗ trợ, như hài hòa khái niệm và định nghĩa pháp lý (microplastics, ghost gear, nhựa sử dụng một lần, rác thải xuyên biên giới…) để các nước ASEAN có cách tiếp cận và báo cáo thống nhất; thiết lập cơ chế pháp lý cho thu thập và chia sẻ dữ liệu (tương tự Hệ thống cơ sở dữ liệu MARPOL, hay chuẩn báo cáo của International Coastal Cleanup); lồng ghép nghĩa vụ quốc tế vào pháp luật khu vực: ASEAN cần nội luật hóa và khu vực hóa các nghĩa vụ từ công ước quốc tế: MARPOL Annex V (ngăn ngừa ô nhiễm từ tàu biển do xả rác); London Convention/Protocol (ngăn đổ thải ra biển); UNCLOS 1982 (nghĩa vụ bảo vệ môi trường biển). Đồng thời, ASEAN có thể ban hành hướng dẫn chung cho quốc gia thành viên trong việc thực thi MARPOL và UNCLOS về rác nhựa, để bảo đảm tương thích và giảm lỗ hổng pháp lý; thành lập cơ quan điều phối ASEAN về rác thải nhựa biển, có nhiệm vụ giám sát, hỗ trợ kỹ thuật, chia sẻ thông tin; thiết lập cơ chế báo cáo bắt buộc và đánh giá định kỳ (peer review), tương tự như “ASEAN State of the Environment Report” nhưng tập trung riêng vào nhựa; xây dựng cơ chế giải quyết tranh chấp mềm (conciliation/mediation) trong trường hợp có xả thải xuyên biên giới, tránh leo thang thành tranh chấp pháp lý phức tạp; xây dựng Quỹ ASEAN về giảm thiểu rác thải nhựa biển hỗ trợ các dự án tái chế, quản lý rác ven biển, khởi nghiệp đổi mới sáng tạo; liên kết pháp lý với các đối tác quốc tế (G20 Osaka Blue Ocean Vision, UNEP, ADB, World Bank), giúp ASEAN vừa tiếp cận nguồn lực, vừa bảo đảm rằng pháp luật khu vực đồng bộ với chuẩn toàn cầu.

Tóm lại, với tổng chiều dài đường bờ biển khoảng 173.000km, biển có vai trò đặc biệt quan trọng đối với cấu trúc kinh tế, sinh kế và an ninh môi trường của các quốc gia thành viên ASEAN. Do đó, bảo vệ môi trường biển, trong đó có kiểm soát và giảm thiểu rác thải nhựa, không chỉ là yêu cầu khách quan của phát triển bền vững, mà còn là lợi ích nội tại và trách nhiệm chung của toàn Hiệp hội.

Thực tiễn cho thấy, ASEAN hiện vẫn chủ yếu dựa vào các cơ chế hợp tác mang tính không chính thức, tự nguyện và định hướng để xử lý ô nhiễm môi trường biển, trong khi chưa hình thành được một khuôn khổ pháp lý khu vực có tính ràng buộc cao. Điều đó đặt ra yêu cầu cần thiết phải chuyển từ các cam kết chính trị sang các nghĩa vụ pháp lý cụ thể, có cơ chế giám sát và thực thi rõ ràng ở cấp độ khu vực. Việc hoàn thiện khuôn khổ pháp luật ASEAN về rác thải nhựa biển vì vậy không chỉ góp phần nâng cao hiệu quả phòng, chống ô nhiễm nhựa tại khu vực, mà còn khẳng định vai trò, trách nhiệm và vị thế của ASEAN trong nỗ lực toàn cầu hướng tới một đại dương không nhựa; tiến tới hiện thực hóa tầm nhìn “Biển không rác nhựa vào năm 2040”, qua đó đóng góp thiết thực vào thực hiện các mục tiêu phát triển bền vững và bảo đảm an ninh môi trường khu vực và toàn cầu./.

--------------------------------

(1) Báo cáo đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2016 - 2020 và phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội 5 năm 2021 - 2025, Báo Nhân Dân, ngày 20-10-2020, https://nhandan.vn/bao-cao-danh-gia-ket-qua-thuc-hien-nhiem-vu-phat-trien-kinh-te-xa-hoi-5-nam-2016-2020-va-phuong-huong-nhiem-vu-phat-trien-kinh-te-xa-hoi-5-nam-2021-2025-post621157.html