Cơ sở lý luận, chính trị - pháp lý và thực tiễn

Cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư tác động đến hầu hết ngành, lĩnh vực sản xuất dựa trên nền tảng kỹ thuật, công nghệ đặc trưng (trí tuệ nhân tạo (AI), internet kết nối vạn vật (IoT), dữ liệu lớn (big data), công nghệ chuỗi khối (blockchain)); do vậy, tạo nên chuỗi sản phẩm với năng suất, chất lượng cao, làm biến đổi mạnh mẽ, nhanh chóng nền kinh tế thế giới. Mô hình tăng trưởng theo chiều rộng (dựa vào tài nguyên, lao động, vốn) đang chuyển sang tăng trưởng theo chiều sâu (dựa trên kinh tế tri thức) dẫn đến thay đổi cung - cầu, đòi hỏi nguồn nhân lực trình độ cao, tư duy sáng tạo và kỹ năng làm việc hiệu quả.

Bối cảnh đó đặt ra yêu cầu mới và cao hơn đối với việc nâng cao chất lượng giáo dục. Xét ở góc độ người học đòi hỏi chất lượng giáo dục với mức học phí phù hợp. Xét ở góc độ doanh nghiệp đòi hỏi nguồn nhân lực chất lượng cao, có sức cạnh tranh trên thị trường lao động toàn cầu. Đặc biệt, bối cảnh, yêu cầu phát triển mới đòi hỏi phải đổi mới cơ chế hoạt động và tài chính của các cơ sở giáo dục công lập đáp ứng yêu cầu chuyển đổi mô hình đại học truyền thống sang mô hình giáo dục đại học 4.0 (Education 4.0) dựa trên nền tảng đổi mới sáng tạo.

Về cơ sở lý luận, cơ chế hoạt động và tài chính gắn với mô hình tổ chức, cơ chế quản trị nội bộ nhằm thực hiện sứ mệnh, mục tiêu chiến lược phát triển của cơ sở giáo dục đại học. Theo lý thuyết hệ thống, quản trị đại học là sự phối hợp giữa nhà nước, thị trường và giới học thuật trong tổ chức, vận hành các mô hình quản trị đại học để thích ứng với bối cảnh, yêu cầu phát triển.

Về cơ sở chính trị - pháp lý, Nhà nước đã thể chế hóa đường lối, chủ trương đổi mới giáo dục và đào tạo theo Nghị quyết số 29-NQ/TW, ngày 4-11-2013, của Hội nghị Trung ương 8 khóa XI, “Về đổi mới căn bản, toàn diện giáo dục và đào tạo, đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa trong điều kiện kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế” (gọi tắt là Nghị quyết số 29-NQ/TW), ban hành Luật số 34/2018/QH14 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học năm 2012, Nghị quyết số 77/NQ-CP, ngày 24-10-2014, của Chính phủ, “Về thí điểm đổi mới cơ chế hoạt động đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập giai đoạn 2014 - 2017” và các văn bản khác.

Về cơ sở thực tiễn, kết quả đổi mới cơ chế hoạt động và tài chính của các cơ sở giáo dục đại học công lập qua gần 10 năm đổi mới giáo dục và đào tạo theo Nghị quyết số 29-NQ/TW có thể khái quát như sau: 

Một là, tạo chuyển biến về nhận thức, nâng cao năng lực tự chủ gắn với đổi mới quản trị đại học; công nhận các hình thức sở hữu, đầu tư; từng bước hoàn thiện hành lang pháp lý, trong đó xác lập vị trí, vai trò của hội đồng trường trong cơ chế hoạt động của các cơ sở giáo dục đại học.

Hai là, bước đầu hình thành hành lang pháp lý, cơ chế hoạt động chuyển từ “tập trung, quan liêu, bao cấp” sang tăng quyền tự chủ cho các cơ sở giáo dục đại học (các đại học quốc gia có quyền tự chủ cao nhất, các đại học vùng có quyền tự chủ cao, từ đó phân quyền cho các cơ sở giáo dục thành viên), tạo điều kiện cho các cơ sở giáo dục đại học công lập cân đối nguồn lực và yêu cầu phát triển.

Ba là, thúc đẩy, khuyến khích, tạo điều kiện đổi mới quản trị và tự chủ đại học của các cơ sở giáo dục đại học; tạo chuyển biến từng bước nâng cao chất lượng đào tạo và nghiên cứu khoa học, phát triển tiềm lực đội ngũ, bảo đảm chất lượng, kiểm định và hội nhập theo chuẩn quốc tế. Một số trường đại học đã tiên phong triển khai các chương trình chất lượng cao, chương trình tiên tiến, liên kết quốc tế. Đây là tiền đề, kinh nghiệm tốt để đào tạo nhân lực chất lượng cao.

Bên cạnh đó, thực tế đổi mới cơ chế hoạt động và tài chính của các cơ sở giáo dục đại học công lập những năm qua cũng bộc lộ không ít khó khăn, bất cập cần nhận diện, tháo gỡ, đó là: 

Nhận thức về quản trị đại học chưa được nghiên cứu đầy đủ để vận dụng phù hợp hoặc chỉ chú trọng các hoạt động bên trong của cơ sở giáo đục đại học mà coi nhẹ mối quan hệ, tương tác với các bên liên quan hoặc chưa đáp ứng yêu cầu phát triển, chưa huy động được nhiều nguồn lực xã hội đáng kể ngoài ngân sách nhà nước. Đội ngũ lãnh đạo, quản lý của các cơ sở giáo dục đại học mới chú trọng tiêu chuẩn về trình độ, năng lực lãnh đạo nội bộ, chưa được bồi dưỡng, đánh giá năng lực thực tiễn thực thi cơ chế, chính sách quản trị đại học với đặc thù là doanh nghiệp giáo dục - khoa học, đổi mới sáng tạo.

Đổi mới quản trị đại học chưa đáp ứng yêu cầu nâng cao chất lượng đào tạo và nghiên cứu khoa học. Hiện nay, Việt Nam chưa có trường đại học xếp thứ hạng cao trong các bảng xếp hạng đại học uy tín thế giới (các đại học quốc gia cũng mới hiện diện trong tốp trên dưới 1.000).

Hệ thống pháp lý chưa thực sự đồng bộ, hoàn thiện, để phát huy hiệu quả tự chủ đại học. Nhận thức về tự chủ đại học của các bộ, ngành, của cán bộ lãnh đạo, quản lý các cơ sở giáo dục đại học còn khác nhau, có trường hợp chỉ thiên về đòi quyền tự chủ, nhưng vẫn muốn duy trì cơ chế quản trị nội bộ như trước hoặc chỉ chú trọng tự chủ tài chính trong khi năng lực chưa đáp ứng yêu cầu tự chủ gắn với trách nhiệm giải trình, nhưng cũng có quan điểm “tự chủ” là “tự lo”. Luật số 34/2018/QH14 mở rộng quyền tự chủ trong khi một số luật khác chưa điều chỉnh theo kịp khiến việc tổ chức thực hiện thiếu đồng bộ, lúng túng, bất cập (bộc lộ sai sót, bất cập ở một số cơ sở giáo dục đại học được thí điểm tự chủ; có vấn đề nhận thức theo Luật số 34/2018/QH14 là đúng nhưng chiếu theo các luật, quy định khác thì không đúng dẫn đến rủi ro khi triển khai tự chủ đại học theo đúng nghĩa của phạm trù này).

Cần xây dựng cơ chế phân định rõ mối quan hệ giữa đảng ủy, ban giám hiệu, hội đồng trường. Đảng ủy trong các cơ sở giáo dục đại học công lập lãnh đạo toàn diện về chủ trương, đường lối, công tác tổ chức, nhân sự, kiểm tra, giám sát... Đây là tính đặc thù của các cơ sở giáo dục đại học công lập ở Việt Nam. Do đó, hội đồng trường dù luật quy định là thể chế quan trọng, nhưng chức năng, quyền hạn nhiều mặt có sự chồng chéo với vai trò lãnh đạo của cấp ủy nên hội đồng trường khó phát huy vai trò của mình. Hơn nữa, cần có quy định có tính ràng buộc giữa tự chủ với trách nhiệm giải trình, công khai, minh bạch toàn bộ hoạt động của nhà trường để xã hội và người học tham gia giám sát.

Về cơ chế tài chính. Để phát triển cơ sở giáo dục đại học đòi hỏi đầu tư lớn, nhất là cho việc phát triển đội ngũ, cơ sở vật chất... Hiện nguồn thu của các cơ sở giáo dục đại học công lập bao gồm: kinh phí của Nhà nước (chủ yếu phục vụ giảng dạy, nghiên cứu khoa học), kinh phí các đề tài, dự án khoa học - công nghệ (từ các bộ, ngành, địa phương, doanh nghiệp), kinh phí tư vấn, chuyển giao khoa học - công nghệ, đổi mới sáng tạo, học phí và các loại phí (có mức trần học phí và lộ trình tăng học phí theo quy định của Nhà nước), nguồn thu từ hoạt động dịch vụ, tài trợ và xã hội khác.

Trong điều kiện ngân sách nhà nước còn hạn hẹp, đòi hỏi phải có cơ chế tài chính phù hợp để các cơ sở giáo dục đại học công lập huy động các nguồn lực khác phát triển. Nghị định số 60/2021/NĐ-CP, ngày 21-6-2021, của Chính phủ, “Quy định cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập” đã phân loại các đơn vị sự nghiệp công lập thành 4 nhóm tương ứng với quyền tự chủ khác nhau theo 4 nhóm tương ứng, đó là: 1- Đơn vị sự nghiệp công tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư; 2- Đơn vị sự nghiệp công tự bảo đảm chi thường xuyên; 3- Đơn vị sự nghiệp công tự bảo đảm một phần chi thường xuyên; 4- Đơn vị sự nghiệp công do Nhà nước bảo đảm chi thường xuyên. Đây là cơ hội để cơ cấu lại, sắp xếp các cơ sở giáo dục đại học công lập hiệu quả, giảm bớt “gánh nặng” cho ngân sách nhà nước.

Hiện nay, nguồn thu của các cơ sở giáo dục đại học chủ yếu là từ học phí chính quy dẫn đến bất cập muốn tăng nguồn thu thì phải tăng quy mô đào tạo, điều này ảnh hưởng đến chất lượng đào tạo. Việc khống chế trần học phí để bảo đảm cơ hội học tập cho mọi đối tượng người học nhưng trên thực tế, khi các cơ sở giáo dục đại học công lập “thu không đủ chi”, chênh lệch học phí đáng kể giữa đại học công, tư hoặc các đại học thí điểm tự chủ với chưa tự chủ dẫn đến hiện tượng “vượt rào” thu các khoản ngoài quy định hoặc thiếu công khai, minh bạch trong thu - chi. Việc duy trì mức học phí thấp trong thời gian dài cùng với tác động do đại dịch COVID-19 dẫn đến thiếu hụt tài chính để thu hút, “giữ chân” giảng viên giỏi, dẫn đến “chảy máu chất xám”. Nhận thức tự chủ tài chính đồng nghĩa với “tự lo” về chi thường xuyên và đầu tư nên các cơ sở giáo dục đại học công lập tự chủ thường chỉ quan tâm đến tăng học phí để bù đắp kinh phí cắt giảm từ ngân sách mà ít quan tâm đến các vấn đề khác. Như vậy, mục tiêu bảo đảm công bằng giáo dục theo định hướng xã hội chủ nghĩa sẽ dần thay đổi về bản chất.

Định hướng và giải pháp

Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng nhấn mạnh: “Xây dựng đồng bộ thể chế, chính sách để thực hiện có hiệu quả chủ trương giáo dục và đào tạo cùng với khoa học và công nghệ là quốc sách hàng đầu, là động lực then chốt để phát triển đất nước”⁽¹⁾. Trên cơ sở đó, Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm 2021 - 2030 xác định phương hướng, nhiệm vụ, giải pháp phát triển nguồn nhân lực, giáo dục và đào tạo đáp ứng yêu cầu nhân lực chất lượng cao của cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư và hội nhập quốc tế.

Để khắc phục hạn chế, bất cập trên; thúc đẩy kiến tạo cơ chế, chính sách cho các cơ sở giáo dục đại học thực hiện hiệu quả cơ chế hoạt động và tài chính làm “đòn bẩy” đáp ứng yêu cầu phát triển, hội nhập quốc tế, cần tập trung thực hiện một số nhóm giải pháp chủ yếu sau:

Thứ nhất, quy hoạch lại mạng lưới cơ sở giáo dục đại học.

Hệ thống cơ sở giáo dục đại học nước ta hiện nay có quá nhiều trường đại học, phần lớn quy mô nhỏ, đơn ngành nên không phù hợp với bối cảnh thế giới đầy biến động và xếp hạng quốc tế. Trước đây, địa phương nào cũng muốn có trường đại học để đào tạo nhân lực tại chỗ, đến nay hầu hết các trường đại học của địa phương gặp khó khăn trong tuyển sinh, hoạt động, khó bảo đảm năng lực đổi mới cơ chế hoạt động và tài chính. Tình trạng này kéo dài sẽ dẫn đến lãng phí về nguồn lực trong giáo dục đại học.

Để đáp ứng yêu cầu đào tạo nguồn nhân lực chất lượng cao, nhất là thích ứng với bối cảnh của thế giới nhiều thay đổi, Chính phủ cần quy hoạch lại mạng lưới trường đại học một cách hợp lý về số lượng, bảo đảm cân đối, hài hòa giữa các vùng, miền trên cơ sở sắp xếp, sáp nhập để hình thành các đại học lớn, đa ngành, đa lĩnh vực, nhất là ưu tiên tập trung đầu tư phát triển các đại học quốc gia, đại học vùng và một số trường đại học trọng điểm làm nòng cốt cho hệ thống giáo dục đại học Việt Nam.

Trong điều chỉnh quy hoạch mạng lưới lần này, cần phát triển Đại học Đà Nẵng thành Đại học Quốc gia Đà Nẵng để đảm nhận sứ mệnh đào tạo nguồn nhân lực chất lượng cao cho khu vực miền Trung - Tây Nguyên. Đầu tư trọng tâm, trọng điểm để các trường đại học phải thực sự là một trung tâm đào tạo nguồn nhân lực chất lượng cao, trung tâm nghiên cứu khoa học, đổi mới sáng tạo và chuyển giao công nghệ. Trường đại học phải có vai trò quan trọng trong việc xây dựng, góp ý, phản biện chính sách phát triển kinh tế - xã hội của địa phương nói riêng và đất nước nói chung. 

Thứ hai, tiếp tục hoàn thiện cơ sở pháp lý về tự chủ đại học.

Để đổi mới cơ chế hoạt động và tài chính, hoàn thiện cơ sở pháp lý về tự chủ đại học, cần tiếp cận dựa trên quan điểm sở hữu. Đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập do Nhà nước đầu tư, bảo đảm điều kiện hoạt động và là đại diện chủ sở hữu nên phải chịu sự quản lý của Nhà nước về tiêu chuẩn cán bộ, định mức; chịu sự thanh tra, giám sát của các cơ quan quản lý nhà nước về thực hiện chức năng, nhiệm vụ, không thể giao phó chỉ cho một người là hiệu trưởng hoặc một số người (hội đồng).

Vì vậy, quan điểm xóa bỏ chủ quản của các bộ, ngành liên quan mà giao quyền chủ quản cho hội đồng trường là vấn đề lớn, cần được tiếp tục quan tâm nghiên cứu thấu đáo, phải có thí điểm, có tổng kết, đánh giá nghiêm túc trước khi thực hiện đại trà. Tuy nhiên, để phát huy tính tự chủ, năng động, sáng tạo, “dám nghĩ, biết làm” của các cơ sở giáo dục đại học công lập, cần phải đổi mới cơ chế tài chính nhằm huy động và sử dụng các nguồn lực xã hội có hiệu quả để phát triển giáo dục và đào tạo đáp ứng yêu cầu đổi mới và hội nhập. Đối với các cơ sở giáo dục đại học tư thục và các trường quốc tế, do tài sản thuộc về các cổ đông, người góp vốn nên nhà nước chỉ quan tâm đến việc tăng cường thanh tra, giám sát để bảo đảm chất lượng giáo dục theo đúng mục tiêu, yêu cầu trong toàn hệ thống.

Hội đồng trường trong các cơ sở giáo dục đại học công lập cần được hoàn thiện theo quy định của Luật số 34/2018/QH14 sửa đổi, bổ sung và tạo điều kiện để hội đồng trường phát huy vai trò của mình, góp phần bảo đảm dân chủ, công khai, minh bạch các chủ trương, chính sách quan trọng của nhà trường và có thêm cơ chế tham gia giám sát nhưng cũng không tuyệt đối hóa vai trò của hội đồng trường vì đặc thù ở các cơ sở giáo dục đại học Việt Nam còn có vai trò lãnh đạo và giám sát của các cấp ủy.

Thứ ba, đổi mới cơ chế hoạt động của các cơ sở giáo dục đại học công lập.

Đẩy mạnh tuyên truyền, nâng cao nhận thức về tự chủ đại học gắn liền với trách nhiệm giải trình, trách nhiệm xã hội; bảo đảm các điều kiện, năng lực cần thiết mới giao quyền tự chủ. Nội dung tự chủ đại học không thiên về tài chính mà cần đồng bộ, toàn diện các mặt từ tổ chức, nhân sự, học thuật đến quản lý tài chính, cơ sở vật chất và đầu tư.

Giao quyền tự chủ cho các cơ sở giáo dục đại học trong tuyển sinh theo Luật số 34/2018/QH14, tạo điều kiện bảo đảm nguồn thu chủ yếu từ học phí nhưng phải cam kết các điều kiện, năng lực tuyển sinh và chất lượng đào tạo, công khai, minh bạch, chịu sự đánh giá, giám sát của xã hội. Cơ quan quản lý nhà nước đưa ra “thước đo” làm cơ sở giao quyền tự chủ.

Xây dựng cơ chế, chính sách đổi mới cơ chế hoạt động trong chiến lược phát triển cơ sở giáo dục đại học để kiến tạo hệ sinh thái đổi mới quản trị và tự chủ đại học gắn với văn hóa chất lượng; chú trọng kiểm định chất lượng giáo dục và xếp hạng đại học phải thực chất hơn nữa, chú trọng cải tiến, khắc phục hạn chế đã nhận diện sau kiểm định vì mục tiêu phát triển bền vững.

Xây dựng cơ chế phối hợp giữa trường đại học và các viện nghiên cứu trực thuộc Bộ Khoa học và Công nghệ và các viện hàn lâm để tận dụng thế mạnh về con người và trang thiết bị của mỗi đơn vị nhằm nâng cao chất lượng giảng dạy, nghiên cứu khoa học. Điều này sẽ góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư.

Thứ tư, đổi mới cơ chế tài chính các cơ sở giáo dục đại học công lập.

Xây dựng cơ chế tài chính theo hướng cơ sở giáo dục đại học được tính đủ chi phí trả lương, chi thường xuyên tương ứng với khung giá dịch vụ quy định trên nguyên tắc “lấy thu bù chi” để cân đối, có tích lũy để phát triển; được quyết định mức thu - chi học phí nhưng phải tương xứng với chất lượng, dịch vụ được các bên liên quan và xã hội giám sát, công nhận.

Cải tiến cơ cấu đầu tư từ ngân sách nhà nước theo hướng giảm dần chi thường xuyên theo nguyên tắc cơ sở giáo dục đại học nào đủ năng lực tự chủ, bảo đảm kinh phí thường xuyên, đầu tư thì được giao quyền tự chủ theo cơ chế doanh nghiệp đặc thù trong giáo dục và đào tạo. Bên cạnh đó, tạo cơ chế để các trường chủ động, sáng tạo huy động các nguồn lực thay thế.

Nghiên cứu, hoàn thiện cơ chế phân bổ ngân sách dựa trên hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật, kết quả đánh giá, kiểm định chất lượng giáo dục các cơ sở giáo dục đại học công lập để phân bổ đầu tư, hướng đến cơ chế “đặt hàng” đào tạo, thực hiện các nhiệm vụ quốc gia.

Tham khảo kinh nghiệm các nước giao ngân sách theo cơ chế cạnh tranh, tạo cơ hội bình đẳng tiếp cận ngân sách không phân biệt mô hình đại học quốc gia, đại học vùng hay các trường đại học khác. Trường nào đào tạo và nghiên cứu khoa học tốt, kết quả kiểm định và xếp hạng theo chuẩn quốc gia/quốc tế cao thì ưu tiên đầu tư để khuyến khích, nâng cao chất lượng.

Nhà nước hỗ trợ các đối tượng chính sách, khó khăn chuyển từ gián tiếp thông qua cơ sở giáo dục đại học sang trực tiếp người học để tuỳ điều kiện chọn cơ sở đào tạo phù hợp; tăng học bổng cho học sinh, sinh viên tài năng thể hiện tính ưu việt, công bằng trong giáo dục.

Thứ năm, tăng cường công tác kiểm định chất lượng giáo dục.

Hoàn thiện hệ thống kiểm định, coi đây là công cụ để đánh giá, giám sát cơ chế hoạt động và hiệu quả cơ chế tài chính của các cơ sở giáo dục đại học công lập, do đó cần tổ chức thực hiện nghiêm túc bởi các tổ chức uy tín, chịu sự giám sát, thẩm định độc lập của các cơ quan, tổ chức, không để hình thức, nể nang, thiếu thực chất. 

Định chế hóa phát huy vai trò của hội đồng trường, sự giám sát, phản biện của người học và cộng đồng thông qua tổ chức, hội đoàn. Kiên quyết, kiên trì xử lý các cơ sở giáo dục đại học không bảo đảm năng lực, điều kiện tuyển sinh, đào tạo, nghiên cứu khoa học; dừng tuyển sinh, sáp nhập, giải thể các cơ sở đào tạo vi phạm nghiêm trọng, kéo dài, mất uy tín, không có khả năng khắc phục; chuyển đổi các ngành không thể tuyển sinh, bảo đảm chất lượng.

Để thực hiện các nhóm giải pháp nêu trên, Nhà nước cần tiếp tục đổi mới cơ chế, chính sách quản lý, giám sát, kiểm tra; thể hiện rõ vai trò kiến tạo, hoàn thiện cơ chế, chính sách thúc đẩy, làm “bà đỡ” cho đổi mới cơ chế hoạt động và tài chính; xây dựng cơ chế quản lý dựa trên chủ sở hữu đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập. Các cơ sở giáo dục đại học tích cực, chủ động chuẩn bị các điều kiện phù hợp với cơ chế thị trường; phát huy sự năng động, sáng tạo nhưng phải tuân thủ nghiêm quy định của pháp luật, sử dụng hiệu quả các nguồn lực để nâng cao năng lực cạnh tranh, hội nhập quốc tế./.

-----------------

(1) Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2021, t. I, tr. 136