Chính sách thích ứng với biến đổi khí hậu ở vùng đồng bằng sông Cửu Long

Theo báo cáo của Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn từ cuối năm 2015 đến tháng 2-2020, các tỉnh vùng đồng bằng sông Cửu Long đã hứng chịu các đợt hạn hán và xâm nhập mặn nghiêm trọng. Đợt hạn hán, xâm nhập mặn niên vụ năm 2015 - 2016, tính đến tháng 6-2016, có 13/13 địa phương trong vùng đã ban hành quyết định công bố bị thiên tai, hạn hán, xâm nhập mặn trên địa bàn. Hạn hán, xâm nhập mặn đã làm cho khoảng 139.000 ha lúa của vùng bị thiệt hại; hơn 50% diện tích bị mất trắng, trong đó các tỉnh có diện tích lúa bị thiệt hại nhiều nhất là Cà Mau, Kiên Giang, Bến Tre, Bạc Liêu... Hạn hán, xâm nhập mặn cũng làm cho khoảng 400.000 hộ với khoảng 1,5 triệu nhân khẩu bị thiếu nước sinh hoạt... Ước tính tổng thiệt hại của toàn vùng trong đợt hạn hán, xâm nhập mặn 2015 - 2016 khoảng 7.520 tỷ đồng.

Cũng theo báo cáo của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và Bộ Tài nguyên và Môi trường, hạn hán, xâm nhập mặn niên vụ 2019 - 2020 còn khốc liệt hơn vì đến sớm hơn thường lệ, bắt đầu xuất hiện từ cuối tháng 11-2019 (trong điều kiện bình thường là vào tháng 1-2020). Tính đến tháng 3-2020, có những địa phương đã bị xâm nhập mặn vào sâu tới 70km - 90km, như ở các tỉnh Bến Tre, Long An, Tiền Giang, Sóc Trăng, Bạc Liêu, Cà Mau, Kiên Giang, Trà Vinh, Hậu Giang... Hạn hán, xâm nhập mặn niên vụ 2019 - 2020 làm khoảng 100.000ha lúa, 130.000ha cây ăn trái trong vùng bị ảnh hưởng. Ngoài ra, có khoảng 100.000 hộ dân bị thiếu nước sinh hoạt, ước tính thiệt hại về kinh tế sẽ còn vượt qua đợt hạn hán, xâm nhập mặn 2015 - 2016 (ước tính khoảng gần 8.000 tỷ đồng)⁽¹⁾.

Mặt khác, báo cáo của Tổng cục Thủy lợi còn cho thấy, trong giai đoạn 2016 - 2020 khu vực đồng bằng sông Cửu Long còn tiếp tục phải hứng chịu những đợt sạt lở bờ sông, bờ biển với tần suất và quy mô lớn chưa từng có trong lịch sử phát triển của khu vực. Sạt lở đã uy hiếp trực tiếp đến tính mạng, tài sản của nhân dân, ảnh hưởng nghiêm trọng đến sự an toàn của các công trình thủy lợi và kết cấu hạ tầng vùng ven biển, làm suy thoái nguồn vốn tự nhiên. Tổng thiệt hại do sạt lở bờ sông, bờ biển ở các địa phương tính đến hết tháng 2-2020 vào khoảng gần 3.000 tỷ đồng. Mức độ thiệt hại do thiên tai, biến đổi khí hậu ngày càng gia tăng trong giai đoạn 2010 - 2020, với tổng thiệt hại lên đến hơn 22.000 tỷ đồng.

Trước tình hình cấp bách đó, nhiều chính sách trực tiếp và gián tiếp được ban hành:

Một là, nhóm chính sách liên quan đến quy hoạch, kế hoạch phát triển vùng và hạ tầng có lồng ghép thích ứng với biến đổi khí hậu.

Tính đến tháng 12-2018, khoảng hơn 2.500 quy hoạch được lập cho vùng đồng bằng sông Cửu Long có lồng ghép trực tiếp và gián tiếp vấn đề ứng phó với biến đổi khí hậu. Trong đó, riêng cấp vùng có 22 quy hoạch. Quyết định số 1397/QĐ-TTg, ngày 25-9-2012, của Thủ tướng Chính phủ, Phê duyệt Quy hoạch thủy lợi đồng bằng sông Cửu Long giai đoạn 2012 - 2020 và định hướng đến năm 2050 trong điều kiện biến đổi khí hậu, nước biển dâng đặc biệt nhấn mạnh quan điểm kết hợp hài hòa giữa giải pháp công trình và phi công trình, hạn chế lũ lụt và xâm nhập mặn trong điều kiện biến đổi khí hậu, nước biển dâng và đã đưa ra các giải pháp, như kiểm soát mặn, giải quyết mâu thuẫn giữa vùng nuôi trồng thủy sản ven biển và vùng sản xuất nông nghiệp của các tỉnh Kiên Giang, Hậu Giang và Bạc Liêu thuộc lưu vực sông Cái Lớn - Cái Bé; chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, nước biển dâng, tạo nguồn nước ngọt cho vùng ven biển để giải quyết tình trạng thiếu nước ngọt vào mùa khô; tăng cường khả năng thoát lũ, tiêu úng, tiêu chua cải tạo đất phèn. Để triển khai Quyết định này, Thủ tướng Chính phủ cũng đã ban hành Quyết định số 498/QĐ/TTg, ngày 17-4-2017, về Phê duyệt chủ trương đầu tư dự án Hệ thống Thủy lợi Cái Lớn - Cái Bé giai đoạn 1. Bên cạnh đó, Chính phủ phê duyệt Dự án Phát triển đô thị ứng phó với biến đổi khí hậu giai đoạn 2013 - 2020, theo đó, vùng đồng bằng sông Cửu Long có 12 đô thị được Chính phủ hỗ trợ xây dựng kịch bản đánh giá tác động, nâng cao năng lực ứng phó và xây dựng quy hoạch đô thị ứng phó với biến đổi khí hậu, nước biển dâng. Tiếp đó, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 68/QĐ-TTg, ngày 15-1-2018, về Phê duyệt Điều chỉnh quy hoạch xây dựng vùng đồng bằng sông Cửu Long đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050, với mục tiêu phát triển không gian của hệ thống hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội vùng đồng bằng sông Cửu Long theo hướng tăng trưởng xanh, bền vững và thích ứng với biến đổi khí hậu.

Hai là, nhóm chính sách liên quan đến liên kết vùng, tiểu vùng sinh thái xã hội trong thích ứng với biến đổi khí hậu.

Quyết định số 639/QĐ-BNN-KH, ngày 2-4-2014, của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, về Phê duyệt Quy hoạch nông nghiệp, nông thôn vùng đồng bằng sông Cửu Long đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 trong điều kiện biến đổi khí hậu đã nhấn mạnh quy hoạch nông nghiệp, nông thôn vùng đồng bằng sông Cửu Long trên cơ sở đổi mới tư duy, cách tiếp cận thị trường; khai thác, phát huy lợi thế của vùng và địa phương để phát triển sản xuất nông nghiệp theo hướng nâng cao giá trị gia tăng và phát triển bền vững; tạo sự liên kết sản xuất, xây dựng các vùng sản xuất chuyên canh, cánh đồng lớn; ứng dụng nhanh các thành tựu khoa học - công nghệ trong sản xuất với chế biến và tiêu thụ sản phẩm, trong bối cảnh ứng phó với tác động của biến đổi khí hậu.

Để cụ thể hóa cơ chế pháp lý cho liên kết vùng ở đồng bằng sông Cửu Long, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 593/QĐ-TTg, ngày 6-4-2016, về việc Ban hành Quy chế thí điểm liên kết phát triển kinh tế - xã hội vùng đồng bằng sông Cửu Long giai đoạn 2016 - 2020, trong đó chú trọng đến nội dung liên kết vùng trong ứng phó với biến đổi khí hậu, như đầu tư xây dựng, nâng cấp hệ thống thủy lợi phục vụ tưới tiêu, phòng, chống lũ, kiểm soát xâm nhập mặn; quản lý, khai thác sử dụng và bảo vệ tài nguyên nước, nâng cao hiệu quả sử dụng nước cho sinh hoạt, sản xuất nông nghiệp và nuôi trồng thủy sản trong mùa khô; xây dựng, nâng cấp hệ thống đê biển, đê bao, cống, đập, vành đai rừng ngập mặn và các dự án bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu... Nhằm triển khai Quyết định trên, Thủ tướng Chính phủ tiếp tục ban hành Quyết định số 2220/QĐ-TTg, ngày 17-11-2016, về việc ban hành Kế hoạch triển khai Quyết định 593/QĐ-TTg, đưa ra kế hoạch hành động liên kết vùng nhằm ứng phó với biến đổi khí hậu, gồm kế hoạch quản lý, khai thác, sử dụng và bảo vệ tài nguyên nước nhằm mục tiêu kiểm soát lũ, kiểm soát mặn, tăng cường khả năng lưu chứa nước ngọt của vùng; kế hoạch trồng rừng ngập mặn, bảo vệ môi trường, thích ứng với biến đổi khí hậu, kế hoạch bảo vệ, chăm sóc rừng. Tiếp tục thúc đẩy thực hiện Quyết định 593/QĐ-TTg, tại các địa phương, Chính phủ đã thành lập Tổ chỉ đạo liên ngành về liên kết vùng đồng bằng sông Cửu Long. Kể từ khi Quyết định số 593/QĐ-TTg được ban hành, một số địa phương trong vùng đã tích cực xây dựng các đề án liên kết phát triển bền vững dựa trên các tiểu vùng sinh thái - xã hội, điển hình là tiểu vùng Đồng Tháp Mười, tiểu vùng duyên hải phía Đông, tiểu vùng tứ giác Long Xuyên, tiểu vùng bán đảo Cà Mau; đề xuất các tuyến lĩnh vực mà các địa phương có thể liên kết, như liên kết về quy hoạch, không gian phát triển; liên kết về sản xuất, xúc tiến thương mại nông nghiệp, thủy sản; liên kết về phát triển du lịch; liên kết về quản lý nguồn nước, bảo vệ môi trường, đáp ứng đa mục tiêu và thích ứng với biến đổi khí hậu; liên kết thiết lập hệ thống thông tin vùng; liên kết xây dựng thể chế chính sách cho tiểu vùng.

Ba là, nhóm chính sách mang tính tổng hợp, liên ngành nhằm phát triển bền vững.

Để phát triển bền vững vùng đồng bằng sông Cửu Long trong bối cảnh biến đổi khí hậu và ứng phó với các thách thức từ sự phát triển nội tại của vùng và khu vực thượng nguồn, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 120/NQ-CP, ngày 17-11-2017, về Phát triển bền vững vùng đồng bằng sông Cửu Long thích ứng với biến đổi khí hậu. Nghị quyết đề ra các chủ trương mang tính chiến lược, như mô hình phát triển phải lấy con người làm trung tâm; xác định biến đổi khí hậu và nước biển dâng là xu hướng tất yếu, phải sống chung và thích nghi, lấy tài nguyên nước là cốt lõi, cơ sở cho việc hoạch định chiến lược phát triển vùng; việc chuyển đổi mô hình phải dựa trên hệ sinh thái, tôn trọng các quy luật tự nhiên; tiếp cận tổng hợp, theo hướng tích hợp tổng thể kinh tế - xã hội toàn vùng, tăng cường liên kết giữa các địa phương trong vùng; mọi hoạt động đầu tư phải được điều phối thống nhất, bảo đảm tính liên vùng, liên ngành, có trọng tâm, trọng điểm. Sự ra đời của Nghị quyết số 120/NQ-CP đã góp phần kiến tạo một tầm nhìn phát triển dài hạn, bền vững vùng đồng bằng sông Cửu Long, dựa trên nguyên tắc tôn trọng các giá trị sinh thái tự nhiên, con người của vùng. Đồng thời, để hiện thực hóa Nghị quyết, một số bộ cũng ban hành kế hoạch hành động thực hiện Nghị quyết này, điển hình là Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. Tiếp đến, để thực hiện Chương trình hành động tổng thể thực hiện Nghị quyết số 120/NQ-CP, tính đến tháng 2-2020 đã có 13/13 tỉnh, thành phố của vùng xây dựng các kế hoạch, đề xuất danh mục nhiệm vụ của các địa phương gửi cho Bộ Tài nguyên và Môi trường để tổng hợp, đưa vào Chương trình hành động tổng thể, ban hành Kế hoạch hành động của địa phương thực hiện Nghị quyết số 120/NQ-CP. Trên cơ sở danh mục các nhiệm vụ do các bộ và địa phương vùng đồng bằng sông Cửu Long đề xuất, Chính phủ đã ban hành Chương trình hành động tổng thể thực hiện Nghị quyết 120/NQ-CP, với 55 đề án, chương trình, dự án, nhiệm vụ ưu tiên, cấp bách cần thực hiện ở 13 địa phương vùng đồng bằng sông Cửu Long.

Bốn là, hoạt động triển khai chính sách thích ứng với biến đổi khí hậu.

Theo báo cáo của Cục Biến đổi khí hậu, trong giai đoạn 2011 - 2020, Chương trình mục tiêu quốc gia về ứng phó với biến đổi khí hậu đã có 18 dự án do bộ/ngành chủ trì được thực hiện trên địa bàn vùng đồng bằng sông Cửu Long với kinh phí hơn 3.476 tỷ đồng; có 37 dự án do địa phương chủ trì với tổng kinh phí thực hiện hơn 2.560 tỷ đồng. Bên cạnh đó, Chương trình hỗ trợ ứng phó với biến đổi khí hậu đã có 7/16 dự án được thực hiện với kinh phí được cấp hơn 2.301 tỷ đồng; Chương trình Biến đổi khí hậu và tăng trưởng xanh giai đoạn 2016 - 2020 hỗ trợ 1.500 tỷ đồng cho các địa phương ứng phó với sạt lở bờ sông, bờ biển... Trong giai đoạn 2011 - 2020, vùng đã huy động được tổng số khoảng hơn 13.000 tỷ đồng cho các chương trình, dự án, nhiệm vụ ứng phó với biến đổi khí hậu. Bên cạnh đó, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) từ các tổ chức, như Ngân hàng Thế giới (WB), Chương trình Phát triển Liên hợp quốc (UNDP), Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), Tổ chức Phát triển quốc tế Đức, Cơ quan Phát triển quốc tế Hoa Kỳ, Cơ quan Phát triển quốc tế Ô-xtrây-li-a,... hỗ trợ các dự án liên quan đến ứng phó với biến đổi khí hậu cho vùng đồng bằng sông Cửu Long khoảng hơn 764 triệu USD.

Những bất cập, hạn chế của chính sách thích ứng với biến đổi khí hậu ở vùng đồng bằng sông Cửu Long

Các chính sách nêu trên được triển khai ở vùng đồng bằng sông Cửu Long đã góp phần tăng thu nhập, tạo sinh kế bền vững và thích ứng tốt với biến đổi khí hậu. Tuy nhiên, vẫn còn những bất cập, hạn chế như sau:

Thứ nhất, các chính sách liên quan đến thích ứng với biến đổi khí hậu hiện hành có nhiều mục tiêu chính sách chồng chéo, thiếu đồng bộ. Ví dụ, hiện các Chương trình Mục tiêu quốc gia về biến đổi khí hậu, Chương trình Giảm nhẹ và phòng chống thiên tai, Chiến lược tăng trưởng xanh, Chiến lược Bảo vệ môi trường, Chiến lược Phát triển bền vững,... có nhiều điểm chưa thống nhất, mục tiêu trùng nhau, làm địa phương gặp khó khăn trong thực hiện và báo cáo.

Thứ hai, tư duy ưu tiên chọn giải pháp công trình ở các bộ, ngành và địa phương của vùng vẫn nặng hơn các chọn lựa giải pháp phi công trình. Dù Nghị quyết số 120/NQ-CP đã xác định 3 trụ cột ưu tiên trong sản xuất nông nghiệp ở đồng bằng sông Cửu Long là thủy sản; trái cây; lúa, gạo, thì nguồn lực tài chính vẫn tập trung nhiều cho hệ thống công trình thủy lợi phục vụ mục tiêu thoát lũ, ngăn mặn, duy trì canh tác lúa.

Thứ ba, chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể khái niệm “chủ động thích ứng”, do đó, phải có công trình thì mới chủ động thích ứng được. Các chương trình, dự án về ứng phó với biến đổi khí hậu ở vùng trong thời gian qua hầu hết được thiết kế tập trung vào lĩnh vực giải pháp công trình hạ tầng thủy lợi. Chưa chú trọng dành nguồn lực cho giải pháp phi công trình, giải pháp công nghệ; năng lượng tái tạo; thích ứng với biến đổi khí hậu dựa vào hệ sinh thái, bảo vệ rừng ngập mặn; mô hình sinh kế bền vững cho cộng đồng...

Thứ tư, hiện nay, việc phân bổ ngân sách của các dự án biến đổi khí hậu cho các địa phương vùng đồng bằng sông Cửu Long vẫn theo hình thức kế hoạch hóa, địa phương lập kế hoạch nhu cầu dự án và ngân sách gửi Chính phủ tổng hợp, cân đối nguồn và trình Quốc hội phê chuẩn kế hoạch đầu tư công trung hạn của địa phương. Hình thức phân bổ như vậy khiến cho một số dự án biến đổi khí hậu cấp bách đang cần vốn đầu tư để thực hiện nhưng phải tuân thủ quy trình lập kế hoạch đầu tư công mất rất nhiều thời gian; làm cho dự án thiếu tính kịp thời, địa phương thiếu chủ động trong ứng phó với tình hình.

Thứ năm, biến đổi khí hậu có ảnh hưởng trên diện rộng, tác động mang tính liên tỉnh, liên vùng. Tuy nhiên, các chương trình, dự án thích ứng trong thời gian qua chủ yếu được xây dựng và thực hiện cục bộ, manh mún theo ranh giới hành chính, thiếu liên kết, chia sẻ về mặt thông tin giữa các địa phương trong quá trình lập dự án đầu tư công, cơ chế giải quyết các vấn đề liên ngành, liên vùng còn bất cập nên nguồn lực bị phân tán, dàn trải và hiệu quả không cao.

Thứ sáu, chưa thu hút được sự tham gia của khu vực tư nhân trong ứng phó với biến đổi khí hậu. Hiện các văn bản pháp lý đã đề cập đến vai trò của khu vực tư nhân và thúc đẩy sự tham gia của giới doanh nghiệp trong nhiệm vụ thích ứng với biến đổi khí hậu, song lại thiếu cơ chế hỗ trợ để khuyến khích họ tham gia từ việc xây dựng chính sách đến triển khai thực hiện.

Một số kiến nghị nhằm kiến tạo chính sách chủ động thích ứng với biến đổi khí hậu ở đồng bằng sông Cửu Long

Một là, kiến nghị Ban Kinh tế Trung ương nghiên cứu, tham mưu cho Bộ Chính trị, Ban Chấp hành Trung ương, xây dựng ban hành nghị quyết của Bộ Chính trị về phát triển bền vững đồng bằng sông Cửu Long phù hợp với bối cảnh phát triển mới. Về dài hạn, cần  nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới đã ban hành Luật Đồng bằng để xây dựng Luật về đồng bằng sông Cửu Long, nhằm tăng cường cơ sở pháp lý cho sự phát triển bền vững.

Hai là, Chính phủ đã đưa ra chiến lược xoay trục phát triển nông nghiệp của vùng từ “lúa gạo - trái cây - thủy sản” sang “thủy sản  - trái cây - lúa gạo”. Do vậy, các chính sách phát triển cho vùng giai đoạn 2021 - 2030 cần được thiết kế để chủ trương xoay trục diễn ra thành công và góp phần chuyển các thách thức, nguy cơ thành cơ hội để phát triển bền vững. Trong giai đoạn 2021 - 2030 và xa hơn, Nhà nước vẫn đóng vai trò quan trọng trong việc kiến tạo các chính sách cụ thể, phù hợp, tăng cường sử dụng các công cụ dựa vào nguyên tắc của thị trường, và mang tính linh hoạt, hướng nhiều hơn đến nhóm cộng đồng dân cư, doanh nghiệp để tăng cường năng lực chủ động thích ứng với biến đổi khí hậu vùng đồng bằng sông Cửu Long.

Ba là, cần sớm xây dựng và ban hành quy hoạch tổng thể phát triển bền vững vùng đồng bằng sông Cửu Long thích ứng với biến đổi khí hậu đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050 theo phương pháp tích hợp, đa ngành. Trên cơ sở quy hoạch chung, sẽ rà soát, điều chỉnh, xây dựng mới các quy hoạch vùng, quy hoạch ngành, các chương trình, dự án mang tính tổng thể, liên ngành, liên vùng.

Bốn là, hoàn thiện thể chế điều phối vùng trong thích ứng với biến đổi khí hậu. Cần sớm nghiên cứu thành lập hội đồng điều phối vùng nhằm tạo sức mạnh tổng hợp, liên kết chuỗi chặt chẽ trong sự phát triển bền vững của vùng. Mô hình quản lý này sẽ có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, kinh phí để nắm vai trò ra quyết định cho quá trình phát triển của khu vực đồng bằng sông Cửu Long. Nghiên cứu đề xuất thành lập hội đồng ủy ban để xét duyệt các dự án thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia phòng, chống biến đổi khí hậu dựa trên tiêu chí tổng hợp, liên ngành, liên vùng. Xây dựng các tiêu chí ưu tiên để lựa chọn các dự án thuộc Chương trình thích ứng với biến đổi khí hậu và tăng trưởng xanh giai đoạn 2016 - 2020, Chương trình thực hiện Nghị quyết số 120/NQ-CP; đồng thời, ban hành quy chế tài chính giải ngân vốn của dự án thuộc Chương trình biến đổi khí hậu và tăng trưởng xanh, Chương trình thực hiện Nghị quyết số 120/NQ-CP ở đồng bằng sông Cửu Long để các địa phương chủ động và đẩy nhanh tiến độ giải ngân vốn cho các dự án cấp bách thực hiện.

Năm là, xem xét thành lập quỹ phát triển bền vững và thích ứng với biến đổi khí hậu ở đồng bằng sông Cửu Long, có cơ chế quản lý hoạt động rõ ràng, để huy động nguồn vốn cấp bách, dành riêng cho phát triển bền vững gắn với  biến đổi khí hậu, phù hợp với các nguyên tắc chung về quản lý tài chính.

Sáu là, tăng cường vai trò tham gia của khu vực tư nhân trong thích ứng với biến đổi khí hậu. Nghiên cứu xây dựng cơ chế thí điểm phương thức phí dịch vụ thủy lợi ở một số vùng chuyên canh lúa, thủy sản có quy mô lớn phục vụ xuất khẩu tại một số tỉnh vùng đồng bằng sông Cửu Long. Ở các vùng tập trung sản xuất có quy mô lớn, ủy ban nhân dân tỉnh cần lựa chọn danh mục các công trình hồ chứa thủy lợi quy mô lớn, hồ chứa đa mục tiêu, tuyến đê biển, đê sông xung yếu, để thí điểm mô hình đầu tư theo phương thức hợp tác công - tư./.

-----------------------------