Nhận thức về giảm nghèo từ đơn chiều đến đa chiều của Việt Nam

Theo Tổ chức Liên hợp quốc: “Nghèo là thiếu năng lực tối thiểu để tham gia hiệu quả vào các hoạt động xã hội. Nghèo có nghĩa là không có đủ ăn, đủ mặc, không được đi học, không được đi khám bệnh, không có đất đai để trồng trọt hoặc không có nghề nghiệp để nuôi sống bản thân, không được tiếp cận tín dụng. Nghèo cũng có nghĩa là không an toàn, không có quyền và bị loại trừ của các cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng. Nghèo có nghĩa là dễ bị bạo hành, phải sống ngoài lề xã hội hoặc trong các điều kiện rủi ro, không được tiếp cận nước sạch và công trình vệ sinh an toàn” (1).

Theo đó, nghèo được đo lường không chỉ bằng nhóm tiêu chí thu nhập mà bằng cả nhóm tiêu chí “phi thu nhập”, bao gồm khả năng tiếp cận các dịch vụ y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch, vệ sinh môi trường, thông tin. Nói cách khác, đó là quá trình chuyển đổi từ giảm nghèo đơn chiều (dựa vào chuẩn nghèo về thu nhập) sang giảm nghèo đa chiều bền vững. Đến nay, trên thế giới đã có trên 32 quốc gia tiếp cận phương pháp giảm nghèo đa chiều thay cho phương pháp giảm nghèo đơn chiều.

Nhận thức về giảm nghèo của Việt Nam bắt đầu từ đầu những năm 90 của thế kỷ trước (xuất phát từ sáng kiến, cách làm của Thành phố Hồ Chí Minh). So với nhiều nước trên thế giới, cách tiếp cận về giảm nghèo đa chiều của Việt Nam tuy đi chậm hơn khoảng hơn 5 năm, nhưng lại thu được nhiều thành công hơn và trở thành “điểm sáng” trong công cuộc giảm nghèo, được cộng đồng quốc tế ghi nhận và đánh giá cao.

Giảm nghèo đa chiều theo quan niệm của Việt Nam có những khác biệt nhất định so với quốc tế, thể hiện trên một số mặt sau:

Một là, giảm nghèo đa chiều bền vững theo quan niệm của quốc tế là phải dựa trên nền tảng phải bảo đảm nhu cầu mức sống tối thiểu của người nghèo, không chỉ về thu nhập mà bao gồm cả đáp ứng các nhu cầu về dịch vụ xã hội cơ bản. Chuẩn nghèo của Việt Nam đến giai đoạn 2011 - 2015 chưa tiếp cận được mức sống tối thiểu và chuẩn nghèo về thu nhập giai đoạn 2016 - 2020 tuy đã tiếp cận đa chiều nhưng chỉ mới bảo đảm khoảng 70% mức sống tối thiểu.

Hai là, chuẩn nghèo đa chiều theo quan niệm quốc tế là khi mức thu nhập đã bảo đảm nhu cầu mức sống tối thiểu thì chỉ tính đến độ thiếu hụt các dịch vụ xã hội cơ bản và chuẩn đó là độ thiếu hụt 1/3 các nhu cầu xã hội cơ bản. Việt Nam chưa thể bỏ chuẩn nghèo về thu nhập do chưa bảo đảm mức sống tối thiểu. Về nhu cầu xã hội cơ bản, giảm nghèo trước năm 2015 ở Việt Nam tuy đã có chính sách trợ giúp người nghèo về tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản nhưng chưa đưa vào kết cấu trong chuẩn nghèo có tính đa chiều.

Ba là, đo lượng nghèo theo phương pháp tiếp cận đa chiều của quốc tế nhằm đo lường mức thiếu hụt về nhu cầu xã hội cơ bản theo các chiều với các tiêu chí có tính chất phổ quát. Chương trình phát triển Liên hợp quốc (UNDP) đưa ra 03 chiều: y tế với 2 tiêu chí; giáo dục với 2 tiêu chí và điều kiện sống với 10 tiêu chí về phúc lợi xã hội. Tuy nhiên, đối với mỗi quốc gia, tùy điều kiện và hoàn cảnh cụ thể của mình có thể đưa ra các chiều với các tiêu chí khác nhau. Chẳng hạn, Việt Nam đưa ra 5 chiều cạnh nghèo là: giáo dục, y tế, nhà ở, điều kiện sống, tiếp cận thông tin và 10 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt trong nghèo đa chiều.

Bốn là, đo lường nghèo đa chiều theo phương pháp đo lường của quốc tế chủ yếu để đánh giá tình trạng nghèo đa chiều của quốc gia có thể so sánh quốc tế, còn chính sách hỗ trợ cho người nghèo là theo chính sách an sinh xã hội và phúc lợi xã hội. Đối với Việt Nam vẫn phải xây dựng chuẩn nghèo đa chiều để có chính sách hỗ trợ trực tiếp cho người nghèo trong Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo đa chiều (xác định hộ nghèo, hộ cận nghèo).

Ở Việt Nam, cách đo lường và đánh giá nghèo chủ yếu thông qua thu nhập. Chuẩn nghèo được xác định dựa trên mức chi tiêu đáp ứng những nhu cầu tối thiểu và được quy thành tiền. Nếu người có thu nhập thấp dưới mức chuẩn nghèo thì được đánh giá thuộc diện hộ nghèo. Đây chính là chuẩn nghèo đơn chiều do Chính phủ quy định. Tuy nhiên, chuẩn nghèo hiện nay của Việt Nam được đánh giá là thấp so với thế giới.

Báo cáo tổng kết một số vấn đề lý luận - thực tiễn qua 30 năm đổi mới (1986 - 2016) đã nêu: “Thời gian qua, công tác giảm nghèo thiếu bền vững. Chưa hình thành cơ chế đồng bộ về giảm nghèo đa chiều, đa mục tiêu. Nhiều chính sách an sinh xã hội và giảm nghèo chồng chéo nhau và chồng chéo với các chính sách khác” (2). Thực tế cho thấy, sử dụng tiêu chí thu nhập để đo lường nghèo đói là không đầy đủ. Về bản chất, nghèo đói đồng nghĩa với việc bị khước từ các quyền cơ bản của con người, bị đẩy sang lề xã hội chứ không chỉ là thu nhập thấp. Có nhiều nhu cầu tối thiểu không thể đáp ứng bằng tiền. Nhiều trường hợp không nghèo về thu nhập nhưng lại khó tiếp cận được các dịch vụ cơ bản về y tế, giáo dục, thông tin… Do đó, nếu chỉ dùng thước đo duy nhất dựa trên thu nhập hay chi tiêu sẽ dẫn đến tình trạng bỏ sót đối tượng nghèo, dẫn đến sự thiếu công bằng, hiệu quả và bền vững trong thực thi các chính sách giảm nghèo.

Do vậy, chuẩn nghèo giai đoạn 2016 - 2020 của Việt Nam được xây dựng theo hướng sử dụng kết hợp cả chuẩn nghèo về thu nhập và mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản. Theo đó, tiêu chí đo lường nghèo được xây dựng dựa trên cơ sở các tiêu chí về thu nhập, bao gồm chuẩn mức sống tối thiểu về thu nhập, chuẩn nghèo về thu nhập, chuẩn mức sống trung bình về thu nhập; mức độ thiếu hụt trong tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản (tiếp cận về y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch và vệ sinh, tiếp cận thông tin). Trên cơ sở 5 chiều cạnh nghèo, Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội đã xây dựng và đề xuất 10 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt trong nghèo đa chiều tương ứng là: (1) Trình độ giáo dục của người lớn; (2) Tình trạng đi học của trẻ em; (3) Khả năng tiếp cận các dịch vụ y tế; (4) Bảo hiểm y tế; (5) Chất lượng nhà ở; (6) Diện tích nhà ở bình quân đầu người; (7) Nguồn nước sinh hoạt; (8) Hố xí,nhà vệ sinh; (9) Sử dụng dịch vụ viễn thông; (10) Tài sản phục vụ tiếp cận thông tin.

Cách tiếp cận chuẩn nghèo này của Việt Nam hiện nay là phù hợp với xu thế phát triển của thế giới. Tuy nhiên, đối với vùng dân tộc thiểu số ở Việt Nam thì đây lại là một thách thức không nhỏ đối với công tác giảm nghèo bền vững. Và dĩ nhiên, sự thay đổi trong quan điểm, nhận thức trong xây dựng và thực hiện chính sách giảm nghèo từ đơn chiều sang đa chiều sẽ tác động rất lớn đến công tác xóa đói, giảm nghèo vùng dân tộc thiểu số ở Việt Nam.

Tác động của chính sách giảm nghèo đa chiều đến vùng dân tộc thiểu số ở Việt Nam hiện nay

Có thể khẳng định “độ trơ” của giảm nghèo đối với tăng trưởng kinh tế thể hiện khá rõ ở vùng dân tộc thiểu số. Mặc dù được Nhà nước đầu tư lớn nhưng do điều kiện kinh tế còn khó khăn, trình độ nhận thức của người dân chưa đồng đều, cộng với những ảnh hưởng của thiên tai, nên đời sống của đồng bào dân tộc thiểu số ở nhiều địa phương vẫn hết sức khó khăn.

Tỷ lệ nghèo về thu nhập của đồng bào dân tộc thiểu số luôn cao hơn nhiều lần so với mức trung bình cả nước. Nhiều chỉ số về đói, nghèo; phổ cập giáo dục tiểu học; tăng cường bình đẳng giới và nâng cao vị thế, năng lực cho phụ nữ; giảm tỷ lệ tử vong ở trẻ em; nâng cao sức khỏe bà mẹ; vệ sinh môi trường... luôn có khoảng chênh lệch khá lớn giữa các nhóm dân tộc thiểu số với dân tộc Kinh hay giữa các vùng có nhiều đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống với các vùng đồng bằng, đô thị. Điều đáng qua tâm là 53 dân tộc thiểu số ở Việt Nam chỉ chiếm 15 % tổng dân số, nhưng lại chiếm gần một nửa (47 %) trong tổng số người nghèo của cả nước và chiếm 68% số người nghèo cùng cực. Tuy điều kiện sống của nhiều nhóm dân tộc thiểu số đã được cải thiện từ cuối thập niên của thế kỷ XX đến nay, nhưng tỷ trọng dân tộc thiểu số trong số người nghèo lại gia tăng đáng kể, tăng 25 điểm % đối với người nghèo cùng cực (từ 43% vào năm 1998 lên 68% vào năm 2010) và tăng 19 điểm % đối với người nghèo (từ 28% năm 1998 lên 47% năm 2010) (3).

Tuy chưa có thống kê chính thức về số lượng chính sách giảm nghèo nói riêng đối với nhóm dân tộc thiểu số, nhưng có thể thấy hầu hết các chính sách giảm nghèo đều có liên quan tới nhóm này. Nguồn vốn đầu tư cho các vùng dân tộc thiểu số năm 2017 là hơn 6.000 tỷ đồng, tăng 27% so với năm 2016, nhưng vẫn “chưa thấm vào đâu” so với nhu cầu thực tế. Nhiều vùng dân tộc thiểu số thường xuyên gặp thiên tai, bão lũ, cơ sở hạ tầng hằng năm bị tàn phá nghiêm trọng, từ đó đã ảnh hưởng đến chính sách giảm nghèo đa chiều. Nhiều người trong nhóm đồng bào dân tộc thiểu số hiện sống trong cảnh nghèo kinh niên - có nghĩa là họ nghèo ngay cả trong thời kỳ nền kinh tế đất nước đang đi lên và có thể sẽ còn nghèo hơn nếu nền kinh tế gặp khó khăn hay suy thoái.

Thực trạng này xuất phát từ nhiều nguyên nhân. Trước tiên là có sự không đồng nhất đáng kể giữa các nhóm dân tộc thiểu số khác nhau về chất lượng cuộc sống cũng như về tình trạng nghèo. Thứ hai, đồng bào dân tộc thiểu số không thông thạo tiếng Việt, có khả năng lâm vào cảnh nghèo gấp 1,9 lần so với những người dân tộc thiểu số thông thạo tiếng Việt và gấp 7,8 lần so với người Kinh/Hoa. Thứ ba, trẻ em dân tộc thiểu số, ngoại trừ trẻ em Khmer và Chăm, thường có xu hướng bị suy dinh dưỡng cao hơn so với trẻ em người Kinh/Hoa. Thiếu dinh dưỡng không chỉ phát sinh do mức sống thấp, mà còn do các yếu tố khác như trình độ học vấn của người mẹ, môi trường sống và tỷ lệ mắc các bệnh truyền nhiễm còn cao (4).

Một số vấn đề chính sách cần quan tâm

Để giúp đồng bào dân tộc thiểu số tăng cường sự tham gia và hưởng lợi từ sự tăng trưởng kinh tế quốc gia, các giải pháp cần hướng đến việc phát triển nguồn lực cũng như nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực của nhóm đồng bào dân tộc thiểu số. Muốn phát triển nguồn lực, các chính sách cần giúp đồng bào dân tộc thiểu số có khả năng tiếp cận tốt hơn các dịch vụ xã hội, cơ sở hạ tầng, việc làm có thu nhập,... Để nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực, cần có các giải pháp giảm thiểu rào cản ngôn ngữ, cải thiện chất lượng giáo dục và tránh có những định kiến về năng lực của nhóm đồng bào dân tộc thiểu số,…

Xuất phát từ những đặc tính riêng, vốn có của nhóm đồng bào các dân tộc thiểu số nên có thể phải cần nhiều thế hệ nữa mới cải thiện được tình trạng nghèo của họ. Song, vấn đề có thể làm ngay từ bây giờ là nên tập trung vào việc giảm nguy cơ truyền đói nghèo từ thế hệ này sang thế hệ khác trong một bộ phận đồng bào dân tộc thiểu số, đặc biệt đối với các hộ nghèo kinh niên. Điều này có thể thực hiện bằng cách tăng đầu tư trợ giúp trẻ em dân tộc thiểu số, đặc biệt là các yếu tố về tư liệu sản xuất, giáo dục, chuyên môn kỹ thuật, nghề nghiệp, tiếp cận dịch vụ xã hội, cơ sở hạ tầng,…

Nghèo đa chiều là cách tiếp cận mới phù hợp với xu thế phát triển của thế giới hiện nay. Việc tiếp cận khái niệm nghèo đa chiều giúp Việt Nam hạn chế việc bỏ sót đối tượng là đồng bào dân tộc thiểu số. Cái nghèo không chỉ gắn liền với sự thiếu thốn thu nhập, chi tiêu mà còn là việc không được thỏa mãn các nhu cầu dịch vụ xã hội cơ bản. Việc chuyển đổi đánh giá nghèo từ đơn chiều sang đa chiều là phương pháp khắc phục những bất cập và hạn chế của chính sách giảm nghèo đối với đồng bào dân tộc thiểu số hiện nay. Phương pháp này giúp bảo đảm mức sống tối thiểu, đồng thời đáp ứng các dịch vụ xã hội cơ bản, từng bước giảm nghèo bền vững.

Do việc đo lường các tiêu chí nghèo đa chiều khá phức tạp nên cần có sự chuẩn bị từng bước trước khi triển khai đại trà. Làm sao công tác giảm nghèo phải đạt được cả 3 mục tiêu là: đo lường và giám sát nghèo, định hướng chính sách giảm nghèo và xác định được đối tượng thụ hưởng chính sách. Đồng thời, cần đảm bảo tính khách quan trong việc thu thập, xử lý tính toán, tổng hợp và báo cáo các tiêu chí nghèo, trong đó điểm mấu chốt là xác định đúng các trọng số cho phù hợp. Hệ thống giám sát đánh giá cần được triển khai, vận hành gắn liền với cách tiếp cận nghèo đa chiều. Trong đó sự tham gia, đồng thuận và tiếng nói của đồng bào dân tộc thiểu số là rất quan trọng./.

---------------------------------------------------------

(1) Tuyên bố Liên hợp quốc (tháng 6-2008)

(2) Đảng Cộng sản Việt Nam (2015), Báo cáo tổng kết một số vấn đề lý luận - thực tiễn qua 30 năm đổi mới (1986 - 2016), Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 114.

(3) Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội (2015), Báo cáo Tổng quan các nghiên cứu về giảm nghèo ở Việt Nam, Hà Nội, 2015, tr. 40.

(4) Viện Khoa học xã hội Việt Nam (2011), Giảm nghèo ở Việt Nam: Thành tựu và thách thức, tr. 84.