An sinh xã hội cho người lao động khu vực kinh tế phi chính thức

Có thể nói, khu vực kinh tế phi chính thức tồn tại như một tất yếu khách quan, luôn chịu sự tác động của các quy luật kinh tế, chính sách phát triển kinh tế - xã hội cũng như hiệu lực của hệ thống pháp luật ở mức độ khác nhau tùy thuộc từng quốc gia.

Thuật ngữ “khu vực kinh tế phi chính thức” được đưa ra năm 1973 để mô tả một khu vực kinh tế truyền thống ở các nước đang phát triển. Sau nhiều tranh luận giữa các quan điểm khác nhau, đến năm 1993 tại Hội nghị quốc tế các nhà thống kê lao động lần thứ 15, định nghĩa về khu vực kinh tế phi chính thức mới được thống nhất dựa trên các cách tiếp cận về đơn vị sản xuất. Theo đó, khu vực kinh tế phi chính thức là tập hợp những đơn vị sản xuất hàng hóa và dịch vụ cung cấp ra thị trường nhưng không đăng ký hoạt động dưới bất kỳ một hình thức tư cách pháp nhân nào.

Năm 2002, Tổ chức Lao động quốc tế (ILO) và Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) quan niệm khu vực kinh tế phi chính thức là khu vực “kinh tế chưa được giám sát” với 3 thành tố: 1- Nền kinh tế phi chính thức (thoát khỏi một phần hoặc hoàn toàn các quy định của nhà nước, đặc biệt là ở các nước đang phát triển: lao động tự làm). 2- Kinh tế ngầm (tránh các quy định của nhà nước nhằm cố ý khai thấp doanh số, kiểu “chợ đen” nhằm tránh kiểm toán thuế). 3- Kinh tế bất hợp pháp (buôn bán các sản phẩm và dịch vụ bất hợp pháp, như ma túy, mại dâm...).

Như vậy, về cơ bản, khu vực kinh tế phi chính thức là khu vực mà ở đó tồn tại việc làm phi chính thức - là một tập hợp các đơn vị sản xuất ra sản phẩm và dịch vụ với mục tiêu nhằm tạo ra việc làm và thu nhập cho những người liên quan, đóng góp vào GDP mà khu vực kinh tế chính thức không với tới được.

Theo khung khái niệm của ILO, lao động khu vực kinh tế phi chính thức bao gồm các nhóm sau đây: 1- Lao động tự làm trong các đơn vị sản xuất, kinh doanh của chính họ thuộc khu vực kinh tế phi chính thức; 2- Người chủ làm việc trong các đơn vị sản xuất, kinh doanh của chính họ thuộc khu vực kinh tế phi chính thức; 3- Lao động gia đình, không kể họ làm việc trong đơn vị sản xuất, kinh doanh thuộc khu vực kinh tế chính thức hay khu vực kinh tế phi chính thức; 4- Xã viên của hợp tác xã thuộc khu vực kinh tế phi chính thức; 5- Lao động làm công ăn lương với công việc phi chính thức trong các đơn vị sản xuất, kinh doanh chính thức, lao động làm công ăn lương trong các đơn vị sản xuất, kinh doanh thuộc khu vực kinh tế phi chính thức, hay lao động làm thuê công việc gia đình trong các hộ gia đình; 6- Người tự làm tham gia quá trình sản xuất ra sản phẩm vật chất và dịch vụ dùng cho nhu cầu tự tiêu dùng của chính hộ gia đình họ.

Kết quả các nghiên cứu gần đây cho thấy, lao động khu vực kinh tế phi chính thức có sự phân tầng rất đa dạng, tùy thuộc vào điều kiện, hoàn cảnh và nguyên nhân thúc đẩy loại hình lao động này ở mỗi nước. Tuy nhiên, các nghiên cứu vẫn có thể đưa ra một số đặc điểm của nhóm lao động khu vực này.

Về đặc điểm liên quan đến pháp lý, lao động khu vực kinh tế phi chính thức là loại lao động không được bao phủ bởi hệ thống pháp luật; không được hưởng quyền nghỉ ốm, nghỉ phép và các chế độ phụ cấp; không có hợp đồng lao động bằng văn bản. Đây là những đặc điểm nổi trội của lao động khu vực kinh tế phi chính thức. Do nằm ngoài sự bao quát của hệ thống pháp luật nên làm gia tăng mối quan ngại về việc bảo vệ lợi ích cũng như các quyền được bảo đảm an sinh xã hội của nhóm đối tượng lao động này.

Một đặc điểm nữa của lao động khu vực kinh tế phi chính thức là năng suất lao động của khu vực này thường thấp hơn so với năng suất lao động của khu vực kinh tế chính thức. Vì đặc điểm chung của nhóm lao động khu vực này là lao động giản đơn, trình độ thấp, công việc tạm thời, bấp bênh, không ổn định và thu nhập thấp.

An sinh xã hội có vị trí quan trọng trong hệ thống chính sách xã hội quốc gia nhằm bảo vệ, bảo đảm an toàn cho các thành viên trong xã hội trong các trường hợp rủi ro dẫn đến bị giảm hoặc mất thu nhập hoặc phải tăng chi phí đột xuất do nhiều nguyên nhân khác nhau. An sinh xã hội cho lao động khu vực phi chính thức là hệ thống các cơ chế, chính sách, các giải pháp của nhà nước và cộng đồng nhằm trợ giúp các thành viên thuộc khu vực kinh tế phi chính thức trong xã hội đối phó với các rủi ro, các “cú sốc” về kinh tế - xã hội làm họ suy giảm hoặc mất nguồn thu nhập do ốm đau, thai sản, tai nạn, bệnh nghề nghiệp, già cả không còn sức lao động hoặc vì các nguyên nhân khách quan khác mà rơi vào cảnh nghèo khổ, bần cùng hóa; và cung cấp dịch vụ chăm sóc sức khỏe cho cộng đồng, thông qua các hệ thống chính sách về bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp, trợ giúp xã hội và trợ giúp đặc biệt (ưu đãi xã hội)(1).

Khu vực kinh tế phi chính thức, một mặt, đóng góp quan trọng cho tăng trưởng; mặt khác, là nơi tồn tại nhiều vấn đề xã hội, là rào cản lớn đối với phát triển bền vững và bảo đảm công bằng xã hội, trong đó an sinh xã hội cho lao động khu vực kinh tế phi chính thức là một vấn đề nan giải. Theo ILO, ước tính chỉ 20% số lao động khu vực kinh tế phi chính thức toàn cầu được bảo trợ bởi mạng lưới an sinh xã hội quốc gia, còn lại đa số lao động và những người phụ thuộc bị loại ra khỏi hệ thống này. Cùng với đó, quyền được an sinh của người lao động khu vực kinh tế phi chính thức gặp phải rất nhiều rào cản. Chủ sử dụng lao động luôn tìm cách trốn tránh các khoản thuế và đóng góp an sinh trong khi chính phủ chưa có những chương trình an sinh phù hợp với đặc thù của nhóm lao động này.

Hiện tại, ở hầu hết các nước đang phát triển bảo hiểm xã hội mới thực sự bắt buộc đối với các doanh nghiệp ở khu vực kinh tế chính thức. Với khu vực kinh tế phi chính thức việc thực hiện bảo hiểm xã hội tự nguyện rất hạn chế bởi thu nhập của nhóm đối tượng lao động khu vực này thường quá thấp, bấp bênh và thiếu tính ổn định.

Ở Việt Nam, khái niệm về khu vực kinh tế phi chính thức mới được tìm hiểu vào năm 2006 và hiện chưa có sự thống nhất về quan điểm, do việc thống kê không hề đơn giản. Năm 2010, trong một nghiên cứu do Tổng cục Thống kê phối hợp với đối tác quốc tế thực hiện, khu vực kinh tế phi chính thức được hiểu là tất cả các hộ cá thể phi nông nghiệp sản xuất, kinh doanh một phần hàng hóa để bán ra thị trường, và không có đăng ký kinh doanh và không phân biệt nơi diễn ra hoạt động kinh doanh (trong cơ sở kinh doanh, trên đường phố hoặc ở nhà). Còn lao động khu vực kinh tế phi chính thức được xác định là lao động không được đóng bảo hiểm xã hội (ở đây, lao động khu vực kinh tế phi chính thức không bao gồm những loại lao động bất hợp pháp, hay còn gọi là lao động trong khu vực kinh tế ngầm).

Một số vấn đề đặt ra đối với Việt Nam

An sinh xã hội cho lao động khu vực kinh tế phi chính thức có vị trí đặc biệt quan trọng đối với Việt Nam, nhất là khi nước ta chuyển mạnh sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Đây là khu vực kinh tế có đóng góp không nhỏ cho tăng trưởng kinh tế và giải quyết việc làm cho nhiều người lao động. Tuy nhiên, về cơ bản khu vực kinh tế phi chính thức vẫn là khu vực có trình độ phát triển thấp, lao động khu vực kinh tế phi chính thức phần lớn thuộc đối tượng nghèo và là đối tượng yếu thế cần được bảo vệ.

Bảo đảm an sinh xã hội cho đối tượng lao động khu vực kinh tế phi chính thức là một nhu cầu tất yếu khách quan, là trách nhiệm của Nhà nước thông qua hệ thống chính sách an sinh xã hội cụ thể nhằm phòng ngừa và khắc phục rủi ro trong nền kinh tế thị trường, các rủi ro xã hội khác cho người lao động và gia đình họ. Tạo cơ hội cho lao động khu vực kinh tế phi chính thức tiếp cận các chính sách an sinh xã hội chính là thực hiện công bằng xã hội, hướng vào phát triển con người, vì con người, tạo động lực tăng trưởng và phát triển bền vững đất nước, bảo đảm định hướng xã hội chủ nghĩa.

Là nước đang phát triển nên ở Việt Nam hoạt động kinh tế phi chính thức xuất hiện khắp mọi nơi và hoạt động rất mạnh mẽ. Theo Tổng cục Thống kê, tỷ lệ đóng góp của khu vực kinh tế phi chính thức đã được quan sát trong chỉ tiêu GDP cả nước năm 2015 là 14,34%; hoạt động tự sản, tự tiêu của hộ gia đình đã được quan sát là 2,09%... Lao động khu vực kinh tế phi chính thức có tiền lương bình quân 4,4 triệu đồng/tháng (trong khi của lao động khu vực chính thức khoảng 6,7 triệu đồng/tháng), công việc thiếu ổn định, thời gian làm việc dài, không được đóng bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, không được chi trả các khoản phụ cấp và các khoản phúc lợi xã hội khác.

Xét về mặt tổng số, lao động có việc làm chính thức và phi chính thức đều có xu hướng tăng (năm 2016, tổng số lao động khu vực kinh tế phi chính thức ở Việt Nam là hơn 18,1 triệu người, tăng 2,8% so với năm 2015), nhưng theo ngành kinh tế, lao động làm nông - lâm nghiệp và thủy sản có xu hướng giảm (giảm từ 24 triệu người năm 2014 xuống còn 21,8 triệu người năm 2016). Khoảng 60% số lao động khu vực kinh tế phi chính thức tập trung ở khu vực nông thôn có nhiều làng nghề truyền thống và các hộ kinh doanh cá thể phi nông nghiệp, các tổ chức hợp tác. Năm 2016, tỷ lệ lao động phi chính thức ở khu vực nông thôn cao gấp 1,3 lần so với khu vực thành thị, 65,2% so với 48,5%. Tỷ lệ này trong các khu vực phi chính thức và khu vực hộ sản xuất, kinh doanh gần như tuyệt đối. Tuy nhiên, điểm đáng chú ý là ở khu vực thành thị, tỷ lệ lao động phi chính thức trong khu vực hộ sản xuất, kinh doanh năm 2014 và năm 2015 là 100%, song đến năm 2016 đã có dấu hiệu giảm, mặc dù mức độ giảm rất khiêm tốn(2).

Một trong những bất cập của lao động khu vực kinh tế phi chính thức là tỷ lệ qua đào tạo khá thấp, chỉ khoảng gần 15%, thấp hơn mức chung của lao động có việc làm trong toàn bộ nền kinh tế 5,7 điểm phần trăm và thấp hơn so với lao động khu vực kinh tế chính thức là 17,4 điểm phần trăm. Trong số lao động phi nông nghiệp không có trình độ chuyên môn, kỹ thuật, lao động có việc làm phi chính thức chiếm 71,9%(3). Điều đáng báo động là, hầu hết lao động khu vực kinh tế phi chính thức không có bảo hiểm xã hội, chiếm tới gần 98%, chỉ 0,2% số lao động trong nhóm này được đóng bảo hiểm xã hội bắt buộc, còn lại 1,9% đóng bảo hiểm xã hội tự nguyện. Trong khi đó, tỷ lệ lao động khu vực kinh tế chính thức có bảo hiểm xã hội bắt buộc rất cao (80,5%). Việc đa số lao động khu vực kinh tế phi chính thức không tham gia bảo hiểm xã hội (cả bắt buộc và tự nguyện) đang đặt ra những hệ lụy to lớn cho người lao động khi gặp rủi ro dẫn đến mất thu nhập, cũng như những thách thức lớn cho hệ thống an sinh xã hội quốc gia. Nguyên nhân là bởi vì: Thứ nhất, thu nhập là một trong những điều kiện quyết định cho việc tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện trong khu vực kinh tế phi chính thức, nhưng phần lớn lao động khu vực kinh tế này nhận thu nhập theo mùa vụ, thấp và không ổn định. Thứ hai, lao động khu vực kinh tế phi chính thức không có tiết kiệm và tích lũy. Trong khi đó điều kiện để tham gia bảo hiểm xã hội là phải có việc làm, thu nhập và quan trọng hơn là phải có tiết kiệm và tích lũy, nhưng đối tượng lao động này lại có thu nhập không cao, công việc không ổn định, số tiền tiết kiệm được nếu có thì người lao động cũng dành để xây nhà, mua sắm tài sản trong gia đình, lo các công việc, hiếu hỉ... Chính vì vậy số tiền còn lại để có thể đóng góp, tham gia bảo hiểm xã hội cũng như các loại hình bảo hiểm khác là không nhiều. Thứ ba, người lao động khu vực kinh tế phi chính thức thường thiếu hiểu biết và không có thông tin về chính sách an sinh xã hội, chế độ bảo hiểm xã hội, không có tổ chức bảo đảm việc tham gia bảo hiểm xã hội, không muốn tham gia vì chưa tin tưởng vào hoạt động bảo hiểm xã hội hoặc việc thanh toán chế độ bảo hiểm xã hội phức tạp, chế độ được hưởng hạn chế (chỉ có chế độ hưu trí và tử tuất).

Có thể nói, mặc dù đóng góp không nhỏ vào phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, nhưng chương trình, chính sách an sinh xã hội hiện vẫn chưa bao phủ lên số đông người lao động làm việc tại khu vực kinh tế phi chính thức, việc đóng bảo hiểm xã hội và bảo hiểm y tế đối với người lao động khu vực kinh tế này còn là vấn đề khó được thực hiện.

Giải pháp bảo đảm an sinh xã hội cho khu vực kinh tế phi chính thức

Khu vực kinh tế phi chính thức ở Việt Nam trong thời gian tới vẫn tồn tại và do đó tỷ lệ lao động khu vực kinh tế phi chính thức vẫn tiếp tục duy trì ở mức cao, mặc dù xu hướng chung là giảm dần. Để bảo đảm an sinh xã hội cho lao động khu vực kinh tế phi chính thức, khắc phục sự yếu thế và giảm tính dễ bị tổn thương, tạo sự bình đẳng trong xã hội, trong thời gian tới cần tập trung thực hiện một số giải pháp sau:

Một là, tăng cường tuyên truyền nâng cao nhận thức về pháp luật lao động cho cả người sử dụng lao động và người lao động khu vực kinh tế phi chính thức.

Theo đó, cần có các hình thức tuyên truyền phù hợp, đơn giản, dễ hiểu cho những đối tượng lao động thuộc khu vực kinh tế này; đa dạng hóa các hình thức tuyên truyền, như thông tin trên hệ thống loa phát thanh của xã/phường, trên các phương tiện truyền thông đại chúng, sử dụng pa-nô, áp-phích... Đặc biệt, cần có sự đầu tư về tài chính một cách thích đáng từ ngân sách của Nhà nước cho các hoạt động tuyên truyền, phổ biến thông tin này.

Hai là, đẩy mạnh phát triển chương trình bảo hiểm xã hội tự nguyện.

Để thu hút người lao động khu vực kinh tế phi chính thức tham gia bảo hiểm xã hội, Nhà nước cần thiết kế các chế độ bảo đảm công bằng với bảo hiểm xã hội bắt buộc; có các cơ chế khuyến khích, hỗ trợ một phần kinh phí để người lao động khu vực kinh tế phi chính thức được tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện. Chương trình cần bảo đảm sự linh hoạt trong mức đóng và phương thức đóng. Ngoài ra, việc cung cấp thông tin tốt hơn về chương trình bảo hiểm xã hội tự nguyện cần được coi là ưu tiên trong các hoạt động xúc tiến bảo hiểm xã hội trong thời gian tới; phối hợp chương trình bảo hiểm xã hội tự nguyện với các chương trình mục tiêu khác, như chương trình việc làm, chương trình giảm nghèo đa chiều bền vững, chương trình phát triển kinh tế - xã hội tại các xã đặc biệt khó khăn, miền núi, bãi ngang ven biển.

Ba là, đào tạo nghề gắn với giải quyết việc làm và chuyển đổi nghề cho lao động khu vực kinh tế phi chính thức để nâng cao chất lượng lao động và năng suất lao động.

Xây dựng các mối quan hệ chặt chẽ giữa đào tạo nghề nghiệp với doanh nghiệp và thị trường lao động để bảo đảm cho các hoạt động của hệ thống giáo dục nghề nghiệp hướng vào việc đáp ứng  nhu cầu của từng ngành, từng lĩnh vực; xây dựng tiêu chuẩn kỹ năng nghề, xác định danh mục nghề, xây dựng chương trình đào tạo, đánh giá kết quả học tập của người học nghề... Phát triển hệ thống thông tin thị trường lao động để gắn kết đào tạo và sử dụng lao động đáp ứng yêu cầu Cách mạng công nghiệp lần thứ tư.

Bốn là, hướng dẫn cách thức quản lý rủi ro trong cuộc sống nhằm bảo vệ quyền lợi và bảo đảm an sinh xã hội cho người lao động khu vực kinh tế phi chính thức.

Tăng cường công tác thanh tra an toàn lao động, trợ giúp kỹ thuật để cải thiện điều kiện làm việc và ngăn chặn nguy cơ tai nạn lao động xảy ra. Xây dựng quỹ phúc lợi xã hội của một số ngành có tỷ trọng lao động phi chính thức cao góp phần cải thiện quyền lợi của người lao động khu vực kinh tế phi chính thức. Thúc đẩy lộ trình bảo hiểm y tế toàn dân. Độ bao phủ của bảo hiểm y tế thời gian qua đã tăng lên đáng kể trong toàn xã hội, nhưng đối với lao động khu vực kinh tế phi chính thức thì mức tăng vẫn còn khiêm tốn. Vì vậy, trong thời gian tới cần có chính sách tuyên truyền, vận động, hỗ trợ các đối tượng lao động khu vực kinh tế phi chính thức tham gia bảo hiểm y tế tự nguyện để bảo đảm an toàn cho bản thân và gia đình người lao động khu vực kinh tế phi chính thức về mặt chăm sóc sức khỏe.

Năm là, tăng cường chính sách công và sự bảo vệ đối với lao động khu vực kinh tế phi chính thức.
Trách nhiệm của Nhà nước là bảo đảm các quyền cơ bản cho người lao động về việc làm, trong đó có bảo vệ thông qua thúc đẩy ký kết hợp đồng lao động, tham gia bảo hiểm xã hội và bảo vệ các điều kiện làm việc tối thiểu, thi hành những điều luật về tiền lương và thu nhập công bằng, bảo vệ người lao động trước sự xâm phạm, lạm dụng của chủ sử dụng lao động và các đối tượng khác. Cần có cơ chế thưởng - phạt nghiêm minh, giám sát hiệu quả đối với từng ngành, nghề, đơn vị thuê lao động phi chính thức trong việc bảo đảm an toàn lao động, nhất là người lao động làm việc trong các lĩnh vực có nguy cơ cao xảy ra tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp hoặc những lĩnh vực có ảnh hưởng tới sức khỏe, an toàn của cộng đồng./.

----------------------------------------

(1) Đồng Quốc Đạt: “Một số đặc điểm của hệ thống an sinh xã hội khu vực phi chính thức”, Tạp chí Lao động và Xã hội, số 343+344 (10-2008), tr. 72
(2) Theo Báo cáo về lao động phi chính thức của Tổng cục Thống kê năm 2016
(3) Theo Báo Nhân Dân điện tử, ngày 4-10-2017