PAPI - chỉ số đo lường từ trải nghiệm thực tiễn của người dân

Hiện nay, Việt Nam đang trong quá trình phát triển với mức thu nhập bình quân đầu người hằng năm đạt ngưỡng đầu của mức trung bình trên thế giới. Việt Nam ngày càng nhận thức được tầm quan trọng cũng như tác dụng của các công cụ hiện đại nhằm theo dõi và đánh giá chính sách. Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam (PAPI) là một trong những công cụ đó nhằm đo lường và theo dõi hiệu quả công tác quản trị, điều hành của hệ thống hành chính nhà nước (bao gồm cả cung ứng dịch vụ công) dựa trên trải nghiệm và cảm nhận của người dân khi tiếp xúc, giao dịch với cơ quan chính quyền các cấp.

Là công cụ theo dõi hiệu quả hoạt động, PAPI góp phần cải thiện hiệu quả quản trị và hành chính công qua việc cung cấp thêm một cách nhìn, một cách tiếp cận - từ cảm nhận thực tiễn của người dân. Với ý nghĩa đó, PAPI cung cấp thông tin về những vấn đề “dân biết”, là phương tiện hỗ trợ việc thảo luận và thẩm định các giải pháp nhằm tạo điều kiện để “dân bàn”, đồng thời đánh giá hiệu quả thực tế của các cấp chính quyền thông qua việc tạo điều kiện cho người dân thực hiện quyền hạn “dân kiểm tra”.

Theo bà Pratibha Mehta, Trưởng đại diện thường trú của Liên hợp quốc/ UNDP tại Việt Nam: “Người dân có điều kiện kinh tế tốt hơn và có trình độ học vấn cao thường đòi hỏi nhà nước cung cấp dịch vụ hành chính hiệu quả hơn và chất lượng hơn, ít quan liêu hơn và đặc biệt không còn tham nhũng. Trong quá trình chuyển đổi hướng tới một xã hội thịnh vượng, dân chủ với nền kinh tế thị trường vững mạnh, hệ thống hành chính nhà nước của Việt Nam giữ vai trò then chốt trong công cuộc xóa đói giảm nghèo. Chỉ tăng trưởng kinh tế thì không thể đạt được mục tiêu của công cuộc này”.

Nói cách khác, PAPI là công cụ đánh giá quản trị và hành chính công theo hướng tiếp cận từ dưới lên, nhằm bổ sung cho các công cụ giám sát công tác quản lý nhà nước truyền thống qua “đánh giá nội bộ”, thường được áp dụng trong khu vực nhà nước hiện nay. Từ những dữ liệu so sánh được qua các năm của PAPI, lãnh đạo chính quyền các tỉnh/thành phố, các cấp, các ngành có thể tìm hiểu đâu là những điểm đã làm được và chưa làm được trong công tác điều hành, quản lý nhà nước, cải cách hành chính và cung ứng dịch vụ công. Đồng thời, PAPI cũng giúp các cấp chính quyền địa phương tìm kiếm những điển hình tốt ở những tỉnh/thành phố có đặc điểm kinh tế - xã hội và vị trí địa lý tương đồng, từ đó tiến hành trao đổi, học hỏi kinh nghiệm của nhau…

Trên cơ sở đó, PAPI 2012 nghiên cứu, khảo sát 6 nội dung lớn (còn gọi là 6 trục nội dung với 22 nội dung thành phần và 92 chỉ số thành phần) có mối quan hệ tương hỗ liên quan đến quản trị và hành chính công ở cấp tỉnh, bao gồm: (1) Tham gia của người dân ở cấp cơ sở; (2) Công khai, minh bạch; (3) Trách nhiệm giải trình với người dân; (4) Kiểm soát tham nhũng; (5) Thủ tục hành chính công; (6) Cung ứng dịch vụ công. Với hơn 13.747 người dân được hỏi tại 63 tỉnh/thành phố và được lựa chọn ngẫu nhiên, đại diện cho các nhóm nhân khẩu đa dạng, PAPI 2012 là kết quả của cuộc khảo sát và nghiên cứu thường niên trên phạm vi toàn quốc về chủ đề quản trị và hành chính công dựa trên dữ liệu thực chứng.

PAPI - cung cấp dữ liệu thực chứng làm cơ sở cho hoạch định chính sách

Sau 2 năm thử nghiệm lần lượt với 3 tỉnh (năm 2009) và 30 tỉnh (năm 2010), các chỉ số, chỉ báo của PAPI ngày càng được hoàn thiện. Theo thời gian, PAPI ngày càng được ghi nhận là công cụ hỗ trợ đắc lực cho các cấp, các ngành ở Trung ương và địa phương trong việc rà soát hiệu quả và đổi mới thể chế, chính sách về quản trị và hành chính nhà nước; đồng thời ngày càng xác lập được chỗ đứng trong nước và quốc tế.

Ở cấp quốc gia, PAPI được sử dụng là bộ chỉ số đo lường kết quả đầu ra của nhiều hoạt động liên quan trong Kế hoạch chung giữa Chính phủ Việt Nam và Liên hợp quốc tại Việt Nam (giai đoạn 2012 - 2016), được ký vào ngày 27-3-2012, tại Hà Nội. Đây là khuôn khổ chung của nhiều chương trình hợp tác giữa các cơ quan Liên hợp quốc với các đối tác Việt Nam trong tiến trình thực hiện các mục tiêu phát triển ưu tiên của quốc gia. Ngoài ra, dữ liệu PAPI cũng được Thanh tra Chính phủ tham khảo để theo dõi, giám sát tình hình tham nhũng và hiệu quả của công tác phòng, chống tham nhũng.

Tại cuộc Đối thoại về Phòng, chống tham nhũng lần thứ XI giữa Chính phủ Việt Nam với các nhà tài trợ, Phó Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc đã nhận xét: “Chúng ta cũng có thể thấy vai trò quan trọng của các cấp chính quyền địa phương khi phân tích sự khác biệt trong kết quả xếp hạng về “Chỉ số cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) và Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh (PAPI). Như về công tác quản lý đất dai, trong khi ở nhiều địa phương, khiếu kiện về đất đai là vấn đề hết sức nóng bỏng, nan giải thì vẫn có những địa phương làm tốt việc này”.

Ở cấp địa phương, nhiều tỉnh/thành phố đã coi PAPI là một công cụ quan trọng nhằm theo dõi và giám sát hiệu quả công tác của các cấp chính quyền. Lãnh đạo một số tỉnh/thành phố, cụ thể là tỉnh Kon Tum, Quảng Ngãi và Đắc Lắc đã chỉ đạo các sở, ban, ngành xây dựng các kế hoạch hành động của địa phương nhằm cải thiện chỉ số PAPI, phát huy mặt mạnh, khắc phục mặt yếu để nâng cao hiệu quả quản trị và dịch vụ hành chính công.

Ở tầm quốc tế, mô hình và kinh nghiệm thực hiện PAPI cũng đã được giới thiệu tại nhiều diễn đàn quốc tế và được quan tâm ở một số quốc gia. Ví dụ, Thái Lan chuẩn bị áp dụng mô hình PAPI cho chỉ số quản trị cấp tỉnh trong năm 2013. Bên cạnh đó, dữ liệu và phát hiện nghiên cứu của PAPI còn được nhiều nhà nghiên cứu trong nước và nước ngoài sử dụng trong công trình được xuất bản trên các tạp chí học thuật quốc tế.

Những con số thống kê “biết nói” từ chỉ số PAPI 2012

Chỉ số PAPI là bức tranh tổng thể về hiệu quả quản trị và hành chính công của 63 tỉnh/thành phố ở Việt Nam. Kết quả khảo sát và đo lường của PAPI năm 2012 cho thấy những thay đổi tích cực nhưng còn khiêm tốn ở 4 trong 6 trục nội dung, đó là: công khai, minh bạch; kiểm soát tham nhũng; cung ứng dịch vụ công; trách nhiệm giải trình với người dân. Mức độ hiệu quả quản trị và hành chính công ở 6 trục nội dung nhìn chung có xu hướng cải thiện qua hai năm 2011 và 2012, đặc biệt năm 2012 tăng nhẹ so với năm 2011. Cụ thể là:

Trục nội dung 1: Tham gia của người dân ở cấp cơ sở. Nhìn chung, điểm trung bình toàn quốc ở nội dung này trong năm 2012 giảm nhẹ so với năm 2011, đạt mức 2,66%. Điểm số ở cả 3 nội dung thành phần, gồm: (1) mức độ nhận thức của người dân về quyền lợi và trách nhiệm tham gia vào đời sống chính trị của đất nước, (2) cơ hội được tham gia các hoạt động đó, (3) mức độ hiệu quả trong huy động người dân tham gia đóng góp tự nguyện cho các công trình công cộng, giảm tương ứng ở mức 4,78%, 4,69% và 3,23%.

Trong năm 2012, khoảng ½ số địa phương có những biến đổi tích cực ở trục nội dung này, số còn lại có xu hướng giảm điểm. Các tỉnh Thái Bình và Bình Thuận có mức độ thay đổi tích cực nhất, với mức thay đổi từ 15% trở lên. Các tỉnh Sơn La, Đắc Lắc, Đồng Tháp và Lạng Sơn có mức sụt giảm về điểm lớn nhất.

Trục nội dung 2: Công khai, minh bạch. Với chính sách đẩy mạnh công khai, minh bạch trong lập và quyết định danh sách hộ nghèo, quy hoạch/kế hoạch sử dụng đất và khung giá đất đền bù, điểm số ở trục nội dung này trong năm 2012 đã có mức cải thiện đáng kể, tăng 2,54% so với năm 2011. Trong đó, Quảng Bình, Quảng Trị, Thái Bình, Hà Nam và Nam Định là 5 tỉnh đạt điểm cao nhất.

So với kết quả năm 2011, 19 địa phương đã có sự tiến bộ đáng kể ở trục nội dung này, với mức độ thay đổi về điểm số từ 10% trở lên. Những địa phương có mức độ cải thiện tích cực nhất, bao gồm: Hà Nam, Lâm Đồng, Phú Yên, Phú Thọ, Tiền Giang với mức gia tăng về điểm từ 20% trở lên. Tuy nhiên, có khoảng 20 tỉnh/thành phố có số điểm sụt giảm, đó là: Sơn La, Khánh Hòa, trà Vinh và Đắc Lắk, với mức giảm về điểm từ 9,7% đến 15,2%.

Trục nội dung 3: Trách nhiệm và giải trình với người dân. Việc cải thiện mức độ hiệu quả hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân và Ban Giám sát đầu tư cộng đồng đã giúp điểm số ở trục nội dung này tăng 1,41% so với năm 2011. Thái Bình, Quảng Bình, Hải Dương, Nam Định và Quảng Trị là 5 tỉnh có số điểm cao nhất.

Trục nội dung 4: Kiểm soát tham nhũng. Sự gia tăng về điểm ở chỉ số thành phần “quyết tâm phòng, chống tham nhũng của chính quyền cấp tỉnh”, với mức tăng là 5,72% đã giúp điểm số năm 2012 ở trục nội dung này tăng 2,59% so với năm 2011. Tiền Giang là địa phương đứng đầu toàn quốc với mức cải thiện tương đối nhỏ so với năm 2011. Các tỉnh Bắc Giang, Ninh Bình và Phú Yên có những bước cải thiện ấn tượng nhất, với mức gia tăng về điểm qua 2 năm 2011 và năm 2012 là 20%. Điện Biên có mức sụt giảm về điểm lớn nhất (-16,9%), tiếp đến là hai tỉnh Khánh Hòa và Bạc Liêu.

Trục nội dung 5: Thủ tục hành chính công. Ở trục nội dung này, điểm tổng hợp của toàn bộ 63 tỉnh/thành phố trong cung ứng dịch vụ hành chính công cho người dân hầu như không thay đổi qua hai năm 2011 và năm 2012. Điểm trung bình toàn quốc năm 2012 của trục nội dung này thấp hơn so với năm 2011 là 0,17% điểm. Mức độ chênh lệch về điểm giữa tỉnh đạt điểm cao nhất (Yên Bái) và thấp nhất (Quảng Ninh) là nhỏ nhất so với 5 trục nội dung còn lại.

Trục nội dung 6: Cung ứng dịch vụ công. Điểm trung bình toàn quốc năm 2012 ở trục nội dung này tăng 2,29% so với năm 2011. Những cải thiện ghi nhận được từ đóng góp nhiều nhất cho trục nội dung này. Điểm số ở nội dung thành phần “cơ sở hạ tầng căn bản” tăng 5,83% so với kết quả năm 2011. Mặc dù, điều kiện phát triển còn có nhiều khó khăn nhất định, nhưng Quảng Bình, Ninh Thuận, Quảng Trị, Bình Định và Thanh Hóa vẫn đạt số điểm cao nhất. Những địa bàn có số điểm thấp nhất là các tỉnh miền núi phía Bắc, Tây Nguyên, Nam Trung Bộ và Tây Nam Bộ.

Theo đánh giá của người dân về mức độ thay đổi qua hai năm của từng địa phương trong hiệu quả cung ứng dịch vụ công, 2/3 số tỉnh/thành phố có những cải thiện đáng kể về chất lượng và hiệu quả, trong đó, Hà Giang là địa phương có số điểm cao nhất, tiếp đến là Thừa Thiên - Huế, Nam Định, Bình Thuận và Bình Phước. Các tỉnh Tây Ninh, Trà Vinh và Sơn La có sự sụt giảm về điểm nhiều nhất./.