Tái cấu trúc đầu tư công và tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước

Cơ quan Lý luận Chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng Sản Việt Nam

Cơ quan Lý luận Chính trị của Ban Chấp hành
Trung ương Đảng Cộng Sản Việt Nam

Tái cấu trúc đầu tư công và tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước

Hiền Thư

13:14, ngày 07-05-2012

TCCSĐT - Ngày 3-5-2012, tại Hà Nội, Viện Kinh tế Việt Nam và Viện Konrad Adenauer Stiftung (KAS) của CHLB Đức phối hợp tổ chức Hội thảo khoa học “Tái cấu trúc đầu tư công và tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước”. Đây là những nội dung quan trọng nhất để thực hiện tái cơ cấu nền kinh tế nước ta trong 5 năm tới.

Tái cấu trúc nền kinh tế có định hướng mục tiêu “kép”

Trong Báo cáo đề dẫn “Đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cơ cấu nền kinh tế - logic cải cách thể chế”, PGS, TS Trần Đình Thiên, Viện trưởng Viện Kinh tế Việt Nam đưa ra cách tiếp cận: cần định vị các vấn đề kinh tế hiện nay trong logic phát triển dài hạn, xét theo cả chiều nhìn về quá khứ, theo đó, năm 2012 được hiểu là sản phẩm của nó, và cả chiều hướng tới tương lai - mà năm 2012 được coi là điểm xuất phát. Cách nhìn nhận này hàm ý rằng, nguyên nhân của tình hình kinh tế khó khăn của các năm qua và hiện nay không đơn giản chỉ do tác động của những khó khăn mang tính nhất thời hay bắt nguồn từ một vài sơ sót, yếu kém trong hoạt động điều hành kinh tế vĩ mô, mà “nó có căn nguyên từ sự yếu kém bên trong của nền kinh tế, từ mô hình tăng trưởng, từ cơ chế phân bổ nguồn lực kém hiệu quả, từ năng lực của hệ thống quản trị và điều hành vĩ mô khi đối mặt với hội nhập, với sự bùng nổ của cả cơ hội và thách thức phát triển khi chúng cùng ập vào nền kinh tế”. Qua 3 kỳ kế hoạch 5 năm (1996-2000; 2001-2005; và 2006-2010), theo nhận định tổng quát của PGS, TS Trần Đình Thiên “trong dài hạn, nền kinh tế có xu hướng ngày càng kém hiệu quả, thể hiện ở chỗ đầu tư liên tục tăng với nhịp độ ngày càng cao trong khi tốc độ tăng GDP hầu như không thay đổi, còn lạm phát lại tăng rất nhanh”. Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011-2020 đưa ra một mục tiêu rõ ràng là phải làm cho nền kinh tế nước ta tránh rơi vào “bẫy thu nhập trung bình”. Trong khi đó, nền kinh tế thế giới - nền kinh tế mà chúng ta đang hội nhập ngày càng sâu rộng - cũng đang đối mặt với những khó khăn và đang trong quá trình đẩy mạnh tái cấu trúc. Những lý do nêu trên cho thấy, tái cấu trúc nền kinh tế có định hướng mục tiêu “kép”: vượt qua mô hình tăng trưởng cũ, và, mô hình tăng trưởng mới phải bảo đảm cho nền kinh tế phát triển thành công trong môi trường hội nhập và cạnh tranh quốc tế phức tạp.

Toàn cảnh Hội thảo khoa học “Tái cấu trúc đầu tư công và tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước”.

Đầu tư công chưa tác động mạnh tới quá trình chuyển dịch cơ cấu của nền kinh tế

TS. Vũ Đình Ánh nhấn mạnh rằng, cho đến nay, Việt Nam vẫn chưa có Luật Đầu tư công nên khái niệm và các bộ phận cấu thành của đầu tư công chưa được xác định rõ ràng. Tuy nhiên, theo cách hiểu hiện tại và thể hiện trong con số thống kê chính thức, “đầu tư công ở Việt Nam bao gồm: đầu tư từ ngân sách nhà nước; đầu tư từ tín dụng nhà nước; và, đầu tư của doanh nghiệp nhà nước”. Theo TS. Vũ Đình Ánh, suốt giai đoạn 1995 – 2011, tỷ trọng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước (NSNN) trong tổng vốn đầu tư công liên tục chiếm tỷ trọng lớn nhất với trên 40%. Đặc biệt, những năm 2005 – 2009 và 2011, tỷ trọng này lên trên 50%, thậm chí trên 60%.

Phân tích cơ cấu đầu tư công trong 10 năm qua, TS. Vũ Tuấn Anh (Viện Kinh tế Việt Nam) nhận xét, việc sử dụng đầu tư công như một công cụ thúc đẩy các ngành trọng điểm, then chốt trong nền kinh tế đã được thực hiện ở một phạm vi và mức độ nhất định, song tác động của nó đối với hiện đại hóa và chuyển dịch cơ cấu của toàn nền kinh tế còn hạn chế. “Xét cả về tốc độ tăng và tỷ trọng trong tổng vốn đầu tư nhà nước, thì những ngành lớn, quan trọng, có thế mạnh trọng sự phát triển dài hạn của đất nước là nông, lâm nghiệp, thủy sản và khoa học, giáo dục, đào tạo lại là những ngành chiếm vị thế yếu nhất trong chính sách đầu tư của Nhà nước”. Nguyên tắc “Nhà nước đầu tư vào các ngành có khả năng lan tỏa, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu theo hướng hiện đại hóa và dẫn dắt sự phát triển trong tương lai” dường như đã không được thể hiện trong chính sách đầu tư công trong thời gian vừa qua. Ở khía cạnh vùng, công cụ đầu tư công cũng đã không được sử dụng trực tiếp để thúc đẩy sự phát triển vùng theo định hướng đã được đề ra. Xét từ góc độ hiệu quả kinh tế của đầu tư công, vốn đầu tư của toàn nền kinh tế kém hiệu quả (để tăng 1 đồng GDP cần bỏ ra 5,2 đồng vốn) do suất đầu tư của khu vực nhà nước quá cao (7,8) và của khu vực đầu tư nước ngoài thuộc loại cao (5,2), trong khi khu vực kinh tế ngoài nhà nước lại có hiệu quả đồng vốn hợp lý. Hệ số suất đầu tư cao như vậy cho thấy có một số lượng vốn đáng kể được bỏ ra nhưng đã không trở thành tài sản.

Cùng chung quan điểm, TS Lê Đăng Doanh nhận xét, trong những năm gần đây, tỷ lệ đầu tư trên GDP ngày càng tăng trong khi hiệu quả ngày càng giảm. Số liệu về tốc độ tăng trưởng và vốn đầu tư toàn xã hội cho thấy một nghịch lý: tỷ lệ đầu tư tăng trong khi tốc độ tăng trưởng giảm. Cụ thể, giai đoạn 1991-1995 tỷ lệ đầu tư toàn xã hội so với GDP (giá hiện hành) là 28,2 và GDP đạt mức tăng trưởng bình quân 8,21%/năm; giai đoạn 1996-2000 các mức tương ứng lần lượt là 33,3 và 7%; giai đoạn 2001-2005 là 39,1 và 7,49%; đến giai đoạn 2006-2010 là 42,7 và 6,9%.Hiệu quả đầu tư công thấp còn là hậu quả của cơ chế xin - cho. "Sự kém hiệu quả của đầu tư công nằm ở quy hoạch, kế hoạch, quy trình quyết định đầu tư".

Xem xét đầu tư công từ khía cạnh cơ chế phân cấp quản lý, TSKH Võ Đại Lược nêu lên một hiện trạng "có vấn đề", đó là, tính chất bình quân trong phân bổ vốn đầu tư công; việc quản lý, điều chỉnh vĩ mô trong đầu tư công bị buông lỏng; các địa phương được quyền tự chủ rất lớn về quy hoạch phát triển, phân cấp đất, quyền quyết định xây dựng kết cấu hạ tầng trong tỉnh. Từ đó dẫn đến một thực trạng là, nước ta có 63 nền kinh tế tỉnh/thành và 1 nền kinh tế toàn quốc, tỉnh thành nào cũng phấn đấu trở thành những nền kinh tế công nghiệp...Đặc điểm này chi phối các vấn đề phát triển của nước ta nói chung và đầu tư công nói riêng, cũng như vấn đề phân cấp đầu tư và tạo ra những bất cập. "Mâu thuẫn là ở chỗ, dường như càng phát triển, càng đầu tư nhiều hạ tầng thì nền kinh tế càng bị chia cắt, càng bị "cát cứ", càng cạnh tranh theo logic ngược giữa các địa phương, ít hướng tới sự phân công, kết nối để phát huy thế mạnh".

Giải pháp tái cấu trúc đầu tư công

Để tái cấu trúc đầu tư công, rất nhiều đề xuất, kiến nghị đã được đưa ra. TS. Lê Đăng Doanh kiến nghị, “tái cấu trúc đầu tư công phải gắn liền với cải cách luật pháp, thể chế, cơ chế quản lý đầu tư theo hướng công khai, minh bạch, đặt quá trình đầu tư dưới chế độ trách nhiệm cá nhân trong từng khâu, trong quy trình xét duyệt, nghiệm thu; đặt đầu tư công dưới sự giám sát chặt chẽ của các cơ quan dân cử, tổ chức quần chúng có chuyên môn... Hạn chế danh mục đầu tư công, thực hiện rộng rãi cơ chế hợp tác công tư trong các lĩnh vực đầu tư có thu và sinh lời”; ban hành Luật Đầu tư công, mua sắm công; tăng cường chế độ tự chịu trách nhiệm, chế độ trách nhiệm cá nhân trong quyết định đầu tư...

TS. Vũ Tuấn Anh đề xuất, để tái cơ cấu đầu tư công, cần giảm dần tỷ trọng tích lũy trong GDP từ mức 40% hiện nay xuống dưới 40% và trong 5-10 năm tới giảm xuống mức 30% như 10 năm trước đây; giữ ổn định gánh nặng thuế, giảm tỷ lệ huy động GDP vào ngân sách. Nhờ đó, tạo môi trường thuận lợi hơn cho khu vực kinh tế dân doanh vượt qua những khó khăn trước mắt do tác động của khủng hoảng kinh tế, đồng thời tự tích lũy nhiều hơn để mở rộng quy mô sản xuất kinh doanh và nâng cao sức cạnh tranh; thay đổi cơ cấu chi tiêu ngân sách theo hướng giảm bớt chức năng "nhà nước kinh doanh", đồng thời tăng cường chức năng "nhà nước phúc lợi"; tập trung đầu tư công cho nền kinh tế vào một số lĩnh vực trọng điểm, có tính đột phá và lan tỏa nhằm nhanh chóng đưa vào sử dụng...

Từ góc độ đổi mới cơ chế phân cấp quản lý đầu tư công, TSKH Võ Đại Lược nêu giải pháp: cần đổi mới việc quản lý vùng kinh tế, xây dựng một cấp quản lý vùng có các quyền quyết định quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội vùng, quyết định quy hoạch và xây dựng kết cấu hạ tầng của vùng và xây dựng các đô thị, các khu công nghiệp, các trường đại học trong phạm vi vùng... Các vùng kinh tế của nước ta hiện nay dường như chưa có quy hoạch vùng, mà chỉ có quy hoạch các tỉnh cộng lại, kết cấu hạ tầng bất cập, sự liên kết hợp tác giữa các tỉnh còn hạn chế...

TS.Nguyễn Minh Phong cho rằng, về dài hạn, cần chủ động giảm thiểu dần đầu tư công, tăng đầu tư ngoài NSNN trong tổng đầu tư xã hội; tăng đầu tư phát triển các dịch vụ phục vụ sản xuất nông nghiệp, tiêu thụ nông sản; khoa học và công nghệ, đào tạo và y tế; chuyển trọng tâm đầu tư công ra ngoài lĩnh vực kinh tế, để tập trung vào phát triển các lĩnh vực hạ tầng và xã hội. Đồng thời, kiên quyết thẳng tay cắt những dự án đầu tư nếu không đạt các tiêu chí về hiệu quả kinh tế - xã hội và chưa bảo đảm các yêu cầu về thủ tục, tập trung vốn cho các dự án bảo đảm hoàn thành trong hạn định và có hiệu quả cao; cắt giảm các công trình đầu tư công bằng nguồn ngân sách có quy mô quá lớn, chưa thật cấp bách, có thời gian đầu tư dài; khuyến khích các chủ đầu tư huy động vốn ngoài ngân sách để đầu tư theo phương thức chìa khóa trao tay, có đặt cọc bảo hành - bảo đảm chất lượng công trình.

Tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước

Tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước (DNNN) là 1 trong 3 trọng tâm tái cấu trúc nền kinh tế được khẳng định trong Nghị quyết Hội nghị Trung ương ba (Khóa XI). Trong phiên thảo luận về chủ đề này, các đại biểu tham dự hội thảo đã đóng góp rất nhiều ý kiến và đưa ra những gợi mở, cách nhìn nhận rất đáng tham khảo.

Đánh giá khái quát thực trạng hoạt động của DNNN, GS.TSKH Nguyễn Quang Thái (Hội Khoa học kinh tế Việt Nam) cho rằng, cần đổi mới cơ chế quản lý, giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của khu vực doanh nghiệp này. Muốn vậy, cần có một số tiêu chí giám sát hướng vào mục tiêu của tái cấu trúc là nâng cao hiệu quả, năng suất, chất lượng, hướng tới phát triển bền vững. Cụ thể là: thứ nhất, các chỉ tiêu mang tính chất chung của các doanh nghiệp, như chỉ tiêu đầu vào - đầu ra; hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh; làm nghĩa vụ với Nhà nước; vị thế trong ngành; các chỉ tiêu đặc thù khác. Thứ hai, các chỉ tiêu đặc thù của DNNN được xác định dựa trên nhiệm vụ mà các doanh nghiệp này được giao. Muốn vậy, cần phân biệt các loại DNNN thành: doanh nghiệp dịch vụ công ích; doanh nghiệp tiên phong; doanh nghiệp hoạt động trong các lĩnh vực then chốt.

Theo TS. Trần Tiến Cường, nguyên Trưởng Ban Cải cách và phát triển doanh nghiệp, Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương, hiệu quả tái cấu trúc DNNN không chỉ phụ thuộc vào việc đổi mới bản thân DNNN, mà phần rất quan trọng được quyết định bởi năng lực, hiệu quả, tính chuyên nghiệp, thống nhất, đồng bộ của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện vai trò và chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN. Tái cấu trúc DNNN dứt khoát cần phải giải quyết nút thắt này - TS. Trần Tiến Cường khẳng định. Một số giải pháp để phân tách chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước và chức năng quản lý nhà nước được đưa ra là: áp dụng cách tiếp cận mới thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước tách bạch với chức năng quản lý nhà nước của các cơ quan quản lý nhà nước; tách về tổ chức và bộ máy thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước; tăng cường giám sát thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước; tăng cường quyền lực, trách nhiệm của Quốc hội trong giám sát thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước; tăng cường tính minh bạch trong thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước; thiết lập hệ thống thông tin, dữ liệu về DNNN và xây dựng các căn cứ tạo nền tảng cho việc thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước; tăng cường năng lực quản trị của người đại diện theo ủy quyền của chủ sở hữu nhà nước và người đại diện vốn; đổi mới cơ chế tuyển dụng và cơ chế tiền lương đối với người đại diện chủ sở hữu nhà nước; bổ sung, hoàn chỉnh khung pháp luật thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN; quy định về văn bản chủ sở hữu tách bạch với văn bản quy phạm pháp luật.

TS. Phạm Thị Thu Hằng, Tổng Thư ký VCCI, góp thêm một cách nhìn nhận, đó là việc tái cơ cấu doanh nghiệp ngoài nhà nước trong mối tương tác với quá trình tái cấu trúc DNNN. Đối với khu vực doanh nghiệp ngoài nhà nước, việc tái cấu trúc là nhu cầu tự thân của mỗi doanh nghiệp, do chính các doanh nghiệp tự quyết định trong mối tương quan với định hướng tái cấu trúc nền kinh tế và tiến trình tái cấu trúc DNNN. Có thể nói, việc tái cấu trúc khu vực DNNN đang tạo ra những cơ hội mới cho các doanh nghiệp ngoài nhà nước trong việc tiếp cận các nguồn lực kinh doanh (đất đai, vốn, công nghệ...) bình đẳng với khu vực DNNN. TS. Phạm Thị Thu Hằng đã phân tích một số động thái trong tái cơ cấu doanh nghiệp ngoài nhà nước dưới sự tác động của quá trình đổi mới DNNN. Đó là, thứ nhất, động thái chuyển dịch hình thức pháp lý: tỷ trọng loại hình công ty TNHH đã tăng từ 54,1% năm 2006 lên 61% năm 2010. Thứ hai, động thái trong chuyển dịch đầu tư. Trong khi quá trình tái cấu trúc DNNN diễn ra với những đổi mới về quản lý như cơ cấu lại ngành nghề kinh doanh, danh mục đầu tư, thì quá trình này cũng diễn ra ở doanh nghiệp ngoài nhà nước. Một vấn đề nữa là, nếu được sự hậu thuẫn của một chiến lược tái cấu trúc DNNN một cách hiệu quả, doanh nghiệp ngoài nhà nước có thể triển khai rất nhiều sản phẩm, dịch vụ mang tính xã hội cao, phục vụ “thị trường đáy tháp” - thị trường của những người nghèo, có thu nhập thấp. Giả định rằng, xóa đói, giảm nghèo là một trong những nhiệm vụ xã hội của các DNNN, thì với chiến lược khai thác “thị trường đáy tháp” các doanh nghiệp ngoài nhà nước hoàn toàn có thể thực hiện nhiệm vụ này. Đây có thể được coi là một trong những cách thức quan trọng trong thay đổi tư duy khi xem xét chức năng thực hiện nhiệm vụ xã hội của DNNN trong mối tương tác với việc tái cấu trúc khu vực doanh nghiệp ngoài nhà nước./.