Bắt đầu tiến hành sự nghiệp đổi mới mở cửa, Đảng ta đã quan tâm đến vấn đề bảo vệ môi trường, ghi nhận và khẳng định trong các Văn kiện Đại hội VIII, IX, X, XI của Đảng, Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011), trong Nghị quyết 41/NQ-TW ngày 15-11-2004 của Bộ Chính trị khóa IX về bảo vệ môi trường trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, cũng như Nghị quyết số 24-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng về bảo vệ tài nguyên môi trường và chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu năm 2013. Các quan điểm này đã được thể chế hóa trong Hiến pháp năm 2013 và Luật Bảo vệ Môi trường năm 2014 với việc lần đầu tiên hiến định quyền được sống trong môi trường, với các quy định cụ thể về bảo vệ tài nguyên, môi trường và chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu,… góp phần đưa sự nghiệp phát triển bền vững ngày càng đi vào thực chất theo hướng hiệu quả hơn. Tuy nhiên, trong bối cảnh xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền cũng như xu thế mở cửa hội nhập khu vực và quốc tế hiện nay đã đặt ra nhiều vấn đề về hoàn thiện pháp luật nói chung, pháp luật môi trường nói riêng.

Hoàn thiện pháp luật môi trường theo hướng phát triển bền vững

Về mặt lý thuyết, quan điểm phát triển bền vững đã được quốc tế đưa ra từ những năm 80 của thế kỷ XX và chính thức được ghi nhận trong Tuyên bố về môi trường và phát triển năm 1992 tại Hội nghị quốc tế về Môi trường và phát triển tại Ri-ô đờ Gia-nê-rô. Việt Nam đã tham gia Tuyên bố này và chúng ta đã xây dựng các kế hoạch về phát triển bền vững cũng như thông qua Chương trình nghị sự 21 về phát triển bền vững năm 2004, Chiến lược phát triển bền vững Việt Nam giai đoạn 2011-2020 và ghi nhận phát triển bền vững là một trong các nguyên tắc của Luật Bảo vệ Môi trường năm 2005, Hiến pháp năm 2013 và Luật Bảo vệ Môi trường năm 2014. Theo đó phát triển bền vững là sự phát triển của thế hệ hiện tại mà không gây trở ngại cho sự phát triển của thế hệ tương lai, trên cơ sở kết hợp chặt chẽ, hài hòa, hợp lý giữa phát triển kinh tế đi đôi với bảo đảm an sinh xã hội và bảo vệ môi trường. Thậm chí, quan điểm về phát triển bền vững đã được thực tiễn hóa thêm một bước cho phù hợp với Việt Nam trong Văn kiện Đại hội XI của Đảng và Hiến pháp năm 2013, theo đó phát triển bền vững ở Việt Nam không chỉ dựa trên ba trụ cột là phát triển kinh tế, phát triển xã hội và bảo vệ môi trường mà còn các trụ cột khác nữa như văn hóa, an ninh, quốc phòng, đối ngoại. Mặc dù vậy, dưới giác độ pháp lý để hướng tới phát triển bền vững, vấn đề đặt ra là không chỉ hoàn thiện đồng bộ pháp luật về môi trường mà còn gồm cả pháp luật về kinh tế, văn hóa, xã hội,… Hệ thống này đòi hỏi sự phối kết hợp đồng bộ với nhau, phù hợp với mục tiêu chung là bảo đảm ngày càng tốt hơn quyền của con người, trong đó có quyền được sống trong môi trường trong lành. Bên cạnh việc hoàn thiện pháp luật cũng cần đặc biệt lưu ý về khả năng thực hiện vấn đề này trên thực tiễn.

Hoàn thiện pháp luật môi trường là bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành

Nhà nước pháp quyền là nhà nước bảo vệ quyền con người bằng pháp luật, trong đó có quyền được sống trong môi trường trong lành. Nhưng hiện nay chúng ta chưa có sự nhận thức rõ ràng, đầy đủ, thống nhất về quyền được sống trong môi trường trong lành. Quyền được sống trong môi trường trong lành được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013 nên hiểu theo nghĩa tự nhiên của nó (tức là chỉ có trong lành về mặt tự nhiên) hay theo nghĩa phát triển bền vững bao hàm cả trong lành về mặt xã hội. Bên cạnh đó, tại Điều 43 Hiến pháp năm 2013 ghi nhận, mọi người có quyền được sống trong môi trường trong lành đồng thời phải có nghĩa vụ bảo vệ môi trường. Chúng tôi cho rằng quy định như vậy là đúng, nhưng chưa đủ. Bởi về mặt lý luận, khi Nhà nước thừa nhận quyền được sống trong môi trường trong lành của mọi người đồng nghĩa với việc Nhà nước phải có trách nhiệm bảo vệ quyền đó; mặt khác, quyền được sống trong môi trường trong lành quy định tại Điều 43 không phải lúc nào cũng đồng nhất với nghĩa vụ bảo vệ môi trường tại Điều này. Vì môi trường không trong lành, không chỉ do con người gây ra mà có thể do tự nhiên gây ra. Ví dụ: sự cố hạt nhân ở Fukushima, cháy rừng do nắng nóng dẫn tới khói bụi làm ô nhiễm bầu không khí ở Indonesia,… Có thể thấy, Hiến pháp năm 2013 cũng như Luật Bảo vệ môi trường vẫn chưa quy định rõ cơ chế bảo đảm quyền được sống trong môi trường trong lành.

Thêm vào đó, về nguyên tắc khi ghi nhận cơ chế bảo vệ các quyền trong Hiến pháp, trong đó có quyền được sống trong môi trường trong lành sẽ góp phần bảo vệ quyền này có hiệu quả hơn. Bởi bên cạnh cơ chế pháp lý thông thường, các quyền này có thể được bảo vệ thông qua cơ chế bảo hiến, nhất là khi cơ chế pháp lý bảo vệ quyền còn chưa hoàn thiện thì việc bảo vệ quyền theo cơ chế bảo hiến càng đóng vai trò quan trọng. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 2013 chưa xác định rõ khả năng áp dụng trực tiếp của các quy phạm Hiến pháp, cơ chế để bảo vệ các quyền (trong đó có quyền được sống trong môi trường trong lành) lại phải chờ luật quy định. Sự chưa rõ ràng này ảnh hưởng đến khả năng bảo đảm thực hiện có hiệu quả quyền này trên thực tiễn, do vậy theo chúng tôi cần phải có nghiên cứu hoàn thiện vấn đề này cho phù hợp hơn với thực tiễn.

Vì thế, đối với các ghi nhận mới trong Hiến pháp 2013 về bảo vệ tài nguyên, môi trường và quyền được sống trong môi trường trong lành cần:

Một là, tuyên truyền, phổ biến sâu rộng các quy định mới của Hiến pháp 2013 về môi trường và quyền được sống trong môi trường trong lành. Cụ thể, trước tiên cần tuyên truyền đến những cơ quan xây dựng và thực hành pháp luật để các cơ quan này nắm vững định hướng Hiến pháp để xây dựng và thực thi pháp luật môi trường và pháp luật liên quan theo tinh thần của Hiến pháp. Tiếp đó là tuyên truyền rộng rãi đến toàn thể nhân dân để nhân dân biết được những quyền hiến định của mình, trong đó có quyền được sống trong môi trường trong lành cũng như trách nhiệm của Nhà nước trong bảo vệ môi trường, bảo vệ quyền được sống trong môi trường trong lành.

Hai là, rà soát các văn bản hiện hành dựa trên những quy định của Hiến pháp 2013 nhằm tìm ra những quy định còn bất cập, hạn chế chưa phù hợp với Hiến pháp, từ đó đề xuất những sửa đổi, bổ sung cần thiết. Cụ thể, liên quan đến lĩnh vực môi trường, các cơ quan quản lý nhà nước cần rà soát lại các quy định trong: Luật Đa dạng sinh học 2008, Luật Tài nguyên nước 2012, Luật Khoáng sản, Luật Bảo vệ và phát triển rừng 2004, Luật Đất đai 2013, Bộ luật Hàng hải, Luật Thủy sản,… để có những cập nhật sửa đổi phù hợp với quy định của Hiến pháp, tạo nên sự thống nhất trong hệ thống pháp luật cũng như góp phần làm tăng thêm tính hiệu quả và tính khả thi trong quá trình áp dụng, thực hiện pháp luật môi trường trên thực tiễn.

Ba là, trong quá trình triển khai thực hiện Hiến pháp 2013, liên quan đến nhận thức về nội hàm môi trường, cần minh định rõ thế nào là môi trường, môi trường hiểu dưới giác độ rộng hay hẹp,… Nếu chúng ta quan niệm môi trường theo nghĩa rộng, theo quan niệm của phát triển bền vững thì môi trường không hẳn chỉ là môi trường tự nhiên mà bao hàm cả môi trường xã hội. Bởi bản chất của môi trường là thống nhất, chúng có mối quan hệ mật thiết với nhau, những biến đổi về môi trường có thể dẫn tới biến đổi lớn về xã hội và ngược lại sự phát triển của xã hội cũng tác động rõ rệt đến môi trường tự nhiên. Hiến pháp là đạo luật cơ bản của Nhà nước, có giá trị pháp lý cao nhất trong hệ thống pháp luật. Là một văn kiện chính trị - pháp lý, Hiến pháp thường mang tính cương lĩnh lâu dài. Do vậy, việc ghi nhận các vấn đề trong Hiến pháp cũng phải có tầm nhìn mang tính quy luật. Từ bản chất của vấn đề môi trường, từ nội hàm của phát triển bền vững và vị trí của Hiến pháp, chúng tôi cho rằng quyền được sống trong môi trường trong lành được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013 cần được nhận thức bao hàm cả trong lành về mặt tự nhiên và xã hội.

Bốn là, bảo đảm thực hiện quyền được sống trong môi trường trong lành lần đầu tiên được ghi nhận trong Hiến pháp 2013. Trong quá trình triển khai Hiến pháp 2013, Luật Bảo vệ môi trường 2014 đã ghi nhận quyền được sống trong môi trường trong lành là một nguyên tắc chính thức tuy nhiên để quyền này có thể thực hiện hiệu quả trên thực tế các nhà làm luật cần ghi nhận và bảo đảm một loạt các quyền khác làm cơ sở, làm tiền đề cho thực hiện quyền này, như: quyền được thông tin về môi trường; quyền tự do hội họp về môi trường; quyền được có nhà ở, quyền được bảo đảm vệ sinh an toàn thực phẩm, quyền học tập, lao động, làm việc trong môi trường trong lành; quyền biểu tình vì môi trường; quyền được khiếu kiện tập thể về môi trường; quyền được yêu cầu và được bồi thường thiệt hại về môi trường; trách nhiệm hình sự với tổ chức, cá nhân có hành vi xâm phạm đến quyền được sống trong môi trường trong lành,...;

Năm là, về cơ chế bảo vệ quyền được sống trong môi trường trong lành, để bảo vệ các quyền con người, trong đó có quyền được sống trong môi trường trong lành được ghi nhận trong Hiến pháp có hiệu quả. Luật Bảo vệ Môi trường sửa đổi sắp tới bên cạnh việc cụ thể hóa quyền được sống trong môi trường trong lành thì cần quy định về cơ chế để bảo vệ quyền này theo quy định rõ cơ chế pháp lý thuần túy (tức là kiện ra cơ quan quản lý nhà nước hoặc Tòa án) để bảo vệ quyền được sống trong môi trường trong lành. Thậm chí có thể nghiên cứu, bổ sung thêm cơ chế khác để bảo vệ quyền được sống trong môi trường trong lành.

Quy định rõ về vấn đề ứng phó với biến đổi khí hậu

Vấn đề này, Luật Bảo vệ Môi trường năm 2014 đã dành Chương IV để cụ thể hóa Hiến pháp. Trong đó, Luật đưa ra cách hiểu về ứng phó với biến đổi khí hậu là các hoạt động của con người nhằm thích ứng và giảm thiểu biến đổi khí hậu và dành riêng Chương IV để quy định về vấn đề này. Tuy nhiên, có thể thấy Luật vẫn chưa đưa ra cách hiểu thế nào là biến đổi khí hậu. Hơn nữa, tại Chương IV cũng không có sự phân định rõ quy định nào là tập trung vào thích ứng với biến đổi khí hậu, còn quy định nào tập trung vào giảm thiểu biến đổi khí hậu. Hơn nữa, các quy định về ứng phó với biến đổi khí hậu trong Luật Bảo vệ môi trường hiện hành vẫn chưa có sự gắn kết chặt chẽ với các quy định về kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí. Điều đó dẫn tới sự thiếu logic trong các quy định pháp luật ảnh hưởng đến quá trình thực hiện ứng phó với biến đổi khí hậu ở Việt Nam hiện nay. Ứng phó với biến đổi khí hậu là vấn đề quan trọng đã được Trung ương Đảng thông qua trong Nghị quyết số 24-NQ/TW và thể chế trong Hiến pháp năm 2013 và cụ thể trong Chương IV Luật Bảo vệ Môi trường năm 2014. Tuy nhiên, Luật cần đưa ra cách hiểu thế nào là biến đổi khí hậu, để có cách thức ứng phó với biến đổi khí hậu cho hiệu quả. Hay nói cách khác nếu không hiểu được biến đổi khí hậu là gì thì không dễ đưa ra được giải pháp phù hợp, hiệu quả để ứng phó. Hơn nữa, dù Luật Bảo vệ Môi trường năm 2014 đã đưa ra cách hiểu về ứng phó với biến đổi khí hậu dành riêng Chương IV để quy định về vấn đề này, nhưng qua nghiên cứu các quy định này còn rất dàn trải, chung chung và chưa logic theo từng vấn đề. Chúng tôi cho rằng sẽ hợp lý và logic hơn nếu quy định tại Chương IV của Luật được thiết kế theo nội hàm mà tại Điều 3 của Luật đã định nghĩa. Cụ thể là các quy định về thích ứng với biến đổi khí hậu và các quy định về giảm nhẹ biến đổi khí hậu và gắn kết các quy định về ứng phó với biến đổi khí hậu với các quy định về kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí. Đặc biệt hơn, sau khi có những quy định cụ thể về ứng phó với biến đổi khí hậu thì vấn đề đặc biệt quan trọng là tổ chức, thực hiện trên thực tiễn.

Tăng cường thực hiện pháp luật về môi trường

Đây có lẽ là vấn đề quan trọng nhất cần được đặt ra trong quá trình hoàn thiện pháp luật môi trường hiện nay. Cho đến nay, Nhà nước ta đã ban hành tương đối nhiều văn bản pháp luật điều chỉnh về vấn đề này, từ các quy định về phòng ngừa ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường; khắc phục ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường cho đến các quy định về khai thác sử dụng hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả tài nguyên thiên nhiên và bảo tồn đa dạng sinh học; trách nhiệm, nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong bảo vệ tài nguyên, môi trường,… Các quy định này được ghi nhận trong nhiều văn bản pháp luật với các cấp độ hiệu lực khác nhau, từ Hiến pháp đến các luật và văn bản dưới luật như; Hiến pháp năm 2013, Luật Bảo vệ Môi trường năm 2014, Luật Tài nguyên nước năm 2012, Luật Thủy sản 2003, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004, Luật Khoáng sản, Luật Dầu khí,… và hàng trăm các văn bản dưới luật hướng dẫn các đạo luật này. Tuy nhiên, thực tiễn triển khai thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường cho thấy còn quá nhiều bất cập, hiệu quả bảo vệ tài nguyên môi trường còn thấp. Ví dụ: Luật Thủy sản 2003 quy định rõ nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân khi đánh bắt thủy sản phải sử dụng phương tiện đánh bắt phù hợp với tiêu chuẩn cho phép và không được sử dụng các phương tiện bị cấm đánh bắt như chất nổ, xung điện,… nhưng thực tiễn cho thấy hoạt động vi phạm các quy định này xảy ra công khai, thậm chí cá, tôm được đánh bắt theo phương thức vi phạm pháp luật này được bày bán công khai mà cũng không cơ quan có thẩm quyền nào đứng ra xử lý,… Về môi trường không khí hiện nay, hiện nay Việt Nam là một trong các quốc gia có môi trường không khí bị ô nhiễm trầm trọng nhất châu Á gây ảnh hưởng lớn tới con người và sinh vật. Pháp luật về môi trường không khí hiện hành còn còn nhiều thiếu sót, bất cập, hạn chế,… Ví dụ: Luật Bảo vệ Môi trường chưa có những quy định riêng về đánh giá tác động môi trường không khí, thiếu quy định về quy chuẩn kỹ thuật môi trường không khí; trách nhiệm của nhà nước trong kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí,… Hay trong Luật Bảo vệ môi trường hiện hành thì quy định rõ nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân, hộ gia đình chủ nguồn thải phải có nghĩa vụ phân loại chất thải ngay tại nguồn nhằm tái chế, tái sử dụng có hiệu quả chất thải. Tuy nhiên, các hành vi vi phạm quy định này diễn ra công khai ở nhiều chủ thể mà không bị xử lý trách nhiệm,…; Quy định về lập báo cáo đánh giá tác động môi trường đối với các dự án đầu tư, Luật quy định rõ trách nhiệm của các chủ dự án trong lập báo cáo, xong nhiều báo cáo được lập một cách hời hợt, sao chép báo cáo của dự án khác mà vẫn được thông qua, thậm chí có những báo cáo đánh giá không đúng tác động của dự án đối với môi trường xung quanh. Hay trong Luật Bảo vệ và phát triển rừng có quy định về vấn đề giao rừng cho các hộ gia đình quản lý, nhưng xảy ra hiện tượng các hộ gia đình không những không bảo vệ mà còn chặt cây để bán lấy tiền, trong khi đó các cơ quan chức năng vẫn chưa xử lý được. Các quy định pháp luật về vấn đề này còn thành lập lên các vườn quốc gia và tăng cường vai trò cho kiểm lâm trong bảo vệ rừng, tuy nhiên thực tế cho thấy diện tích rừng ngày càng bị suy giảm và có dấu hiệu cho thấy có sự tham gia của kiểm lâm trong phá hoại rừng tại một số địa phương,…; Luật Tài nguyên nước 2012 có coi nước là một loại hàng hóa, người khai thác, sử dụng nguồn nước phải trả tiền, tuy nhiên, thực tế cho thấy tài nguyên nước của Việt Nam ngày càng bị ô nhiễm, suy thoái,… mà nguyên nhân là do sự khai thác bừa bãi, thiếu quản lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền,… Điều đáng buồn là những hiện tượng này xảy ra trong khi Luật quy định rất rõ và dày đặc trách nhiệm của các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương trong bảo vệ môi trường.

Hoàn thiện pháp luật trong bối cảnh hội nhập khu vực và quốc tế hiện nay

Hoàn thiện pháp luật về môi trường cần lưu ý đến việc hợp tác quốc tế liên quan đến vấn đề này. Bởi hợp tác quốc tế giúp Việt Nam có được nhiều lợi thế để bảo vệ, phát triển môi trường, như; được hỗ trợ về vốn, về công nghệ, về kinh nghiệm quản lý và về thị trường,… Hơn nữa, trong bối cảnh hiện nay Việt Nam đã hội nhập ASEAN, năm nay đã hình thành Cộng đồng chung ASEAN, với ba trụ cột kinh tế, chính trị và an ninh. Với ý nghĩa đó việc hoàn thiện pháp luật về môi trường ở Việt Nam sẽ phải phù hợp với các điều ước quốc tế và khu vực về vấn đề này, đặc biệt hơn là Việt Nam càng ngày càng phải thực thi nghiêm túc những cam kết quốc tế mà Việt Nam đã tham gia, kể cả trường hợp Việt Nam chưa nội luật hóa các điều ước quốc tế đó. Mặc dù Việt Nam đã tham gia hầu hết các điều ước quốc tế về môi trường song phương, khu vực và đa phương, nhưng nguyên tắc tận tâm, thiện chí trong thực hiện các cam kết quốc tế về vấn đề này lại chưa được tốt. Để có thể thực hiện hiệu quả pháp luật về bảo vệ môi trường trên thực tiễn thì điều quan trọng là phải xác định được tại sao pháp luật môi trường quy định nhiều như vậy mà thực thi vẫn chưa hiệu quả. Chúng tôi cho rằng vấn đề chính ở đây là cần xác định rõ trách nhiệm của các chủ thể và xử lý nghiêm, chặt chẽ khi các chủ thể này không tuân thủ hoặc thực hiện không đúng. Liên quan đến vấn đề môi trường chúng ta thấy các văn bản luật quy định rất rõ trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân, hộ gia đình trong bảo vệ môi trường cũng như trách nhiệm của các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương trong bảo vệ môi trường, nhưng thực tiễn lại không hiệu quả, tài nguyên thiên nhiên bị khai thác ngày càng cạn kiệt, môi trường ngày càng bị ô nhiễm, suy thoái,… Trong khi đó chúng ta lại chưa xử lý nghiêm các hành vi vi phạm pháp luật môi trường của các tổ chức, cá nhân. Ví dụ; Bộ luật Hình sự quy định về tội gây ô nhiễm môi trường từ Bộ luật Hình sự 1999 cách đây đã trên 15 năm, nhưng chưa một cá nhân nào bị xét xử về hành vi này,…Hơn nữa, các cơ quan nhà nước được giao trách nhiệm quản lý về môi trường thì thực hiện không hiệu quả, khi quản lý không được thì các cơ quan, chủ thể này lại không bị xử lý trách nhiệm. Do vậy trong bối cảnh xây dựng, hoàn thiện nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay hoàn thiện pháp luật môi trường cần phải chú ý đến xử lý trách nhiệm của các chủ thể quản lý nhà nước về vấn đề này.

Do vậy trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế hiện nay, việc hoàn thiện pháp luật môi trường cần phải giải quyết được những vấn đề trên./.