Theo quy luật phát triển của xã hội, công nghiệp hóa và đô thị hóa là sự lựa chọn tất yếu của các quốc gia đang phát triển trong quá trình vươn tới hiện đại hóa. Thúc đẩy tiến trình đô thị hóa là yêu cầu tất yếu để Trung Quốc xây dựng một xã hội hài hòa xã hội chủ nghĩa, đồng thời cũng là nhân tố quan trọng để thực hiện mục tiêu xã hội khá giả toàn diện. Song, quốc gia hơn một tỉ dân này đang phải đối mặt với một số vấn đề trong hoạt động thu hồi đất nông nghiệp.

1 - Đô thị hóa ở Trung Quốc sau cải cách mở cửa

Từ khi cải cách mở cửa đến nay, tiến trình đô thị hóa ở Trung Quốc đã đạt được những thành tựu nổi bật, nhất là kể từ sau năm 1992 - thời điểm mà thể chế kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa được thiết lập. Trong giai đoạn thực hiện kế hoạch 5 năm lần thứ 11 (2006 - 2010), Trung Quốc đã thực thi chiến lược "Tích cực thúc đẩy tiến trình đô thị hóa", tốc độ đô thị hóa không ngừng được đẩy mạnh, ước tính, đến năm 2010, tỷ lệ đô thị hóa ở Trung Quốc ít nhất đạt 48%. Ngay từ năm 2002, trong Báo cáo về tình hình phát triển thành phố ở Trung Quốc, các chuyên gia Trung Quốc đã chỉ ra rằng, trong vòng 50 năm tới, tỷ lệ đô thị hóa ở Trung Quốc sẽ đạt trên 76%, mức đóng góp của thành phố vào nền kinh tế quốc dân đạt trên 96%. Theo thống kê, đến cuối năm 2007, tỷ lệ số dân ở thành phố của Trung Quốc đạt tới 44,9%.

Bảng 1: Đô thị hóa ở Trung Quốc trước năm 2000

Bảng 2: Đô thị hóa ở Trung Quốc từ năm 2000 trở lại đây

(Nguồn: Báo cáo về cuộc sống của người nông dân bị thu hồi đất trong quá trình đô thị hóa ở Trung Quốc - Viện Khoa học Xã hội Thượng Hải, năm 2007)

Mặc dù tiến trình đô thị hóa ở Trung Quốc đã phát triển mạnh mẽ từ khi cải cách mở cửa đến nay, nhưng so với các nước phát triển, tỷ lệ đô thị hóa ở Trung Quốc vẫn đang ở mức thấp. Thống kê cho thấy: "năm 2005, tỷ lệ đô thị hóa trung bình của thế giới đạt 48,8%, đối với các nước phát triển, tỷ lệ này đã vượt trên 75%, ngoài một số nước kém phát triển ở châu Á và châu Phi, tỷ lệ đô thị hóa trung bình ở các quốc gia đang phát triển khác cũng cao hơn Trung Quốc gần 20%"⁽¹⁾. Tốc độ đô thị hóa chậm đang trở thành nhân tố kìm hãm sự tăng trưởng kinh tế và thực hiện mục tiêu xây dựng xã hội khá giả toàn diện của Trung Quốc.

Công nghiệp hóa, đô thị hóa là quá trình tất yếu để phát triển kinh tế - xã hội, nhưng công nghiệp hóa, đô thị hóa sẽ khiến nhiều nguồn tài nguyên, trong đó có tài nguyên đất bị thu hẹp lại. Tiến trình đô thị hóa được đẩy mạnh đồng nghĩa với việc nảy sinh mâu thuẫn gay gắt giữa vấn đề lợi dụng diện tích đất phục vụ cho công tác xây dựng thành phố và vấn đề bảo vệ diện tích đất canh tác. Đô thị hóa có nghĩa là địa giới hành chính của thành phố được mở rộng, song ngày càng có nhiều diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi và đưa vào phục vụ cho hoạt động xây dựng, phát triển của thành phố. Thống kê cho thấy, khi tỷ lệ đô thị hóa nâng lên 1,5% thì nhu cầu sử dụng đất của thành phố sẽ tăng 1%. Từ năm 1979 đến năm 1997, Trung Quốc đã thu hồi 18 triệu ha đất nông nghiệp để mở rộng thành phố, làm đường, xây dựng nhà máy và các khu công nghiệp. Nhưng chỉ từ năm 2000 đến tháng 6-2005, diện tích đất canh tác của Trung Quốc bị thu hồi đã lên tới 7,3 triệu ha, con số này đã đi ngược lại với nguyên tắc bảo vệ đất canh tác "lấy đi bao nhiêu, khai hoang bấy nhiêu" mà Chính phủ Trung Quốc đề ra.

2 - Những vấn đề tồn tại trong hoạt động thu hồi đất nông nghiệp ở Trung Quốc

Trung Quốc là nước có nền nông nghiệp phát triển mạnh, Chính phủ Trung Quốc luôn nhận thấy rằng, muốn phát triển thì phải giải quyết tốt vấn đề "tam nông", và muốn giải quyết tốt vấn đề "tam nông", phải giải quyết ổn thỏa vấn đề ruộng đất cho người nông dân. Bởi ruộng đất là tư liệu sản xuất cơ bản nhất, quan trọng nhất của nông dân, cũng là nguồn tài nguyên bảo đảm cuộc sống ổn định, tạo cơ hội công ăn việc làm cho họ. Cùng với tiến trình công nghiệp hóa, đô thị hóa được đẩy mạnh và công cuộc xây dựng nông thôn mới xã hội chủ nghĩa được thúc đẩy, hoạt động thu hồi đất thuộc quyền sở hữu tập thể của nông dân ở nông thôn ngày càng được quan tâm hơn bao giờ hết, bởi đây là vấn đề hết sức quan trọng và nhạy cảm trong thời kỳ mới.

Từ khi cải cách mở cửa đến nay, nhằm phát triển kinh tế, các cấp chính quyền địa phương ở Trung Quốc đã tiến hành ba đợt thu hồi đất nông nghiệp với quy mô lớn để xây dựng các đặc khu kinh tế vào những thời gian sau: từ thập kỷ 80 của thế kỷ trước, trước và sau năm 1992, và cuối thế kỷ trước đến nửa đầu năm 2003. Trong bối cảnh thể chế kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa đang từng bước được hoàn thiện như hiện nay, hoạt động thu hồi đất nông nghiệp ở Trung Quốc lại gặp nhiều khó khăn và bộc lộ nhiều bất cập, cụ thể như sau:

Phạm vi thu hồi không rõ ràng

Do ruộng đất bị thu hồi, hằng năm có hàng chục triệu nông dân Trung Quốc mất đất, thất nghiệp, trong khi đó, nhiều nhà đầu tư của Trung Quốc lại "găm" đất đầu cơ, một lượng lớn diện tích đất nông nghiệp sau khi bị thu hồi không được khai thác, tận dụng một cách có hiệu quả.

Quyền lợi của người nông dân chưa được bảo đảm

Cuộc sống của người nông dân sau khi bị thu hồi đất không ổn định

Theo thống kê, hiện nay số nông dân bị thu hồi đất ở Trung Quốc đã lên tới 40 triệu người, mỗi năm số nông dân bị thu hồi đất tăng thêm từ 2,5 triệu đến 3 triệu người. Sau khi thu hồi đất nông nghiệp, vấn đề giải quyết việc làm cho người nông dân trở nên cấp bách hơn bao giờ hết. Trong thời kỳ bao cấp, do chính quyền địa phương các cấp ở Trung Quốc rất coi trọng, áp dụng một loạt biện pháp có hiệu quả để giải quyết ổn thỏa vấn đề việc làm cho người nông dân sau khi bị thu hồi đất, sắp xếp họ vào làm việc trong các đơn vị quốc doanh hoặc đơn vị tập thể, đào tạo họ thành công nhân, từ đó giải quyết được vấn đề việc làm, ổn định cuộc sống cho họ. Sau khi thể chế kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa được thiết lập, cơ chế tuyển dụng công chức trong các cơ quan, doanh nghiệp cũng có sự thay đổi cơ bản, mức độ cạnh tranh giữa người lao động rất gay gắt, vì vậy công tác ổn định cuộc sống cho người nông dân sau thu hồi đất ở Trung Quốc gặp rất nhiều khó khăn. Mặt khác, hiện nay Luật Quản lý đất đai của Trung Quốc vẫn chưa đề ra biện pháp cụ thể giải quyết vấn đề ổn định cuộc sống cho người nông dân bị thu hồi đất. Do nhiều nguyên nhân khác nhau, mức tiền đền bù chưa hợp lý, trình độ của người nông dân có hạn, chi tiêu, đầu tư không hợp lý, số tiền được đền bù chỉ đủ giải quyết những khó khăn trước mắt, nên cuộc sống người nông dân sau khi bị thu hồi đất rất khó được bảo đảm về lâu dài. Theo tính toán, cứ 2 mẫu đất bị thu hồi thì có 3 người nông dân thất nghiệp. Điều này đồng nghĩa với việc đến năm 2030, số lượng nông dân mất đất của Trung Quốc sẽ tăng từ 40 triệu như hiện nay lên tới 110 triệu. Các chuyên gia Trung Quốc cũng dự đoán, sẽ có trên 50 triệu người thậm chí có thể là tới 80 triệu người rơi vào hoàn cảnh vừa mất đất vừa thất nghiệp. Con số khổng lồ này đang trở thành nguy cơ tiềm ẩn ảnh hưởng trực tiếp đến sự ổn định xã hội của Trung Quốc.

3 - Những giải pháp cải cách chế độ thu hồi đất nông nghiệp.

Đối mặt với những vấn đề còn tồn tại trong hoạt động thu hồi đất nông nghiệp, hiện nay Chính phủ Trung Quốc từng bước đề ra các biện pháp cải cách chế độ thu hồi ruộng đất, nhằm bảo vệ quyền lợi chính đáng cho người nông dân, giải quyết có hiệu quả vấn đề sinh nhai lâu dài cho họ.

Cải cách chế độ sở hữu ruộng đất nông thôn

Theo quy định của Trung Quốc, các tổ chức kinh tế tập thể chỉ có quyền sử dụng ruộng đất, không có quyền quyết định, không được phép thông qua các hoạt động mua bán, chuyển nhượng, cho tặng, thay đổi chủ thể sở hữu và tính chất sở hữu. Quy định "quyền sở hữu tập thể" là chỉ quyền sở hữu chung của tất cả nông dân sống trong đơn vị hành chính cấp xã, với đại diện là ủy ban nhân dân xã hoặc các tổ chức kinh tế tập thể của xã. Với tư cách là thành viên của tổ chức tập thể, nông dân được hưởng quyền sử dụng đất tập thể một cách bình đẳng, nhưng không thể chia tách quyền sở hữu ruộng đất theo từng hộ nhỏ. Đặc trưng "quyền sở hữu tập thể" đã khiến quyền lợi của tập thể và quyền lợi của người nông dân trở nên mơ hồ, trên thực tế ai là người có ruộng đất lại không rõ ràng, khiến tranh cãi giữa người nông dân và tổ chức đại diện cho quyền sở hữu tập thể không ngừng nảy sinh, đặc biệt trong các vấn đề liên quan đến công tác đền bù, người nông dân dễ phải chịu nhiều thiệt thòi. Chính vì vậy, hoàn thiện hệ thống luật, bảo đảm tính hoàn chỉnh quyền sở hữu ruộng đất tập thể ở nông thôn và tính bình đẳng của quyền sở hữu ruộng đất quốc doanh là vấn đề cấp thiết đang được chính phủ Trung Quốc coi trọng, tập trung làm rõ.

Làm rõ nội hàm của "lợi ích công cộng"

Lợi ích công cộng là điều kiện tiền đề để áp dụng quyền thu hồi đất một cách hợp pháp, với những quy định cụ thể, chặt chẽ có thể ngăn chặn hiệu quả việc lạm dụng quyền thu hồi đất của chính quyền địa phương. Hiện nay, Trung Quốc đang nghiên cứu, khoanh vùng phạm vi đất phục vụ cho lợi ích chung gồm: đất phục vụ cho quân sự quốc phòng; đất phục vụ cho cơ quan nhà nước và các cơ quan nghiên cứu sự nghiệp; đất phục vụ cho các công trình giao thông, năng lượng; đất phục vụ cho các kết cấu hạ tầng công cộng; đất phục vụ cho các công trình công ích và sự nghiệp phúc lợi, các công trình trọng điểm quốc gia; đất dùng để bảo vệ môi trường sinh thái và đất phục vụ cho các lợi ích công cộng khác theo quy định của pháp luật.

Khắc phục tình trạng bất cập về giá đất, bảo đảm cuộc sống lâu dài cho người nông dân

Ngày 25-7-2006, Thủ tướng Ôn Gia Bảo đã chủ trì cuộc họp thường kỳ của Quốc vụ viện, yêu cầu các địa phương phải tăng mức đền bù và bảo đảm ổn định cuộc sống lâu dài cho người nông dân cũng như chất lượng cuộc sống của họ; quản lý thu chi chặt chẽ trong công tác chuyển nhượng đất đai, toàn bộ số tiền thu được sau khi chuyển nhượng quyền sử dụng đất của nhà nước phải được đưa vào dự toán ngân sách của địa phương, áp dụng phương châm quản lý "thu chi hai ngạch rõ ràng".

Từ ngày 1-1-2008, Bộ Lao động và An sinh xã hội, Bộ Tài nguyên Thổ nhưỡng Trung Quốc yêu cầu các địa phương đề ra các chính sách quan tâm kịp thời những người nông dân bị thu hồi đất, bảo đảm cho các đối tượng này được hưởng các chế độ an sinh xã hội. Hiện nay, đã có 15 tỉnh, thành phố ở Trung Quốc đề ra các chính sách cụ thể phù hợp với địa phương mình, chẳng hạn tỉnh Giang Tô đã chia nông dân bị thu hồi đất thành bốn nhóm đối tượng thuộc các độ tuổi khác nhau: nhóm thứ nhất gồm các đối tượng dưới 16 tuổi, tùy theo khu vực, được lĩnh một lần tiền ổn định cuộc sống với các mức 6.000 nhân dân tệ (NDT), 5.000 NDT, 4.000 NDT, 3.000 NDT, ngoài ra không được hưởng chế độ an sinh nào khác; Nhóm thứ hai là nhóm đối tượng từ 16 đến 45 tuổi đối với nữ và từ 16 đến 50 tuổi đối với nam, được lĩnh tiền trợ cấp hằng tháng trong vòng 2 năm, đến tuổi dưỡng lão sẽ được hưởng tiền trợ cấp dưỡng lão hằng tháng; Nhóm thứ ba là nhóm đối tượng từ 45 đến 55 tuổi đối với nữ, từ 50 đến 60 tuổi đối với nam, hằng tháng được lĩnh tiền trợ cấp, đến tuổi dưỡng lão sẽ được hưởng tiền trợ cấp dưỡng lão hằng tháng; Nhóm thứ 4 là nhóm đối tượng trên 55 tuổi đối với nữ và trên 60 tuổi đối với nam, hằng tháng được hưởng tiền trợ cấp dưỡng lão.

Giải quyết kịp thời việc làm cho người nông dân bị thu hồi đất