Hiến pháp thành văn là tuyên ngôn về dân chủ của một quốc gia độc lập

Dân chủ là một khái niệm từ đời sống. Từ hàng nghìn năm trước, các triết gia, luật gia đã nhìn thấy hạn chế của trật tự chưa có dân chủ. Nói dân chủ hay thừa nhận và đi theo dân chủ không có nghĩa là có thể có được dân chủ ngay lập tức, bất chấp thời gian, năng lực và ý chí của các hệ thống quyền lực. Suy cho cùng, người dân chính là người quyết định cuối cùng chế độ có dân chủ thấp hoặc cao.

Tuy nhiên, trên thực tế mọi nhận thức về dân chủ (ít hoặc nhiều) phải được chứng minh trong xã hội. Nhận thức về dân chủ của người dân phụ thuộc rất nhiều yếu tố, trong đó có hai yếu tố rất quan trọng: Thứ nhất, đó là dân trí, quan niệm về lợi ích và vị trí của họ trong cộng đồng; Thứ hai, mong muốn của nhân dân chính là sự va chạm lợi ích của các nhóm lợi ích khách quan khi xây dựng hay sửa đổi hiến pháp. Chính vì vậy, quá trình sửa đổi hiến pháp thường có tranh luận, tranh cãi.

Nhận xét một cách trực quan ta thấy, dân trí của một quốc gia phát triển theo hình thang hoặc hình chóp nón. Nếu là hình chóp nón thì dân tộc đó xuất hiện lãnh tụ. Sự xuất hiện của lãnh tụ Hồ Chí Minh chính là minh chứng nền dân trí của chúng ta lúc đó phát triển theo hình chóp nón. Lãnh tụ Hồ Chí Minh được tôn vinh theo sự ngưỡng mộ, thành kính, sự thừa nhận tài năng hơn người, đức độ mẫu mực, tìm mọi cách lo cho dân. 

Chủ tịch Hồ Chí Minh là người chủ trì bản Hiến pháp đầu tiên của nước ta với tư cách là người đứng đầu nhà nước, người hiểu nhiều nhất về dân chủ. Là người biết nhiều ngôn ngữ nên tư tưởng dân chủ tiến bộ nhất của loài người đã được Người đưa vào Tuyên ngôn Độc lập, sau đó là bản Hiến pháp đầu tiên của nền dân chủ cộng hòa - Hiến pháp năm 1946.

Câu nói của Chủ tịch Hồ Chí Minh: “Chế độ ta là chế độ dân chủ, tức là nhân dân là người chủ”(1), “Nước ta là nước dân chủ, địa vị cao nhất là dân, vì dân là chủ”(2) đã cho thấy một triết lý vừa sâu xa, vừa thực tiễn. Người luôn nhấn mạnh, trong nền dân chủ thì dân ở vị trí cao nhất, vị trí người chủ. Đảng cũng không ít lần nhấn mạnh tư tưởng này trong các văn kiện. Điều này liên quan đến rất nhiều quy định trong Hiến pháp hiện hành cũng như Dự thảo sửa đổi Hiến pháp đang được tiến hành hiện nay. 

Tại sao gọi hiến pháp là văn bản chính trị pháp lý?

Tính chất chính trị của các quy định trong hiến pháp chính là lý do tại sao nói đó là văn bản chính trị. Hiến pháp là văn bản pháp lý do nó làm cơ sở để xem xét các quyền của nhân dân có được thực thi hay không. Tuy nhiên, nói hiến pháp là văn bản chính trị pháp lý là cách nói, là ngôn ngữ nghiên cứu, là đánh giá, nhận định, chứ thường không được đề cập trong hiến pháp thành một điều. 

Không phải vì hiến pháp mang tính chính trị mà ở đó có những quy định có tính chung chung, kêu gọi, đánh giá, nhận định. Đặc điểm các quy định trong hiến pháp chính là mối quan hệ biện chứng giữa quy định và thực thi trong hiến pháp. Cũng tựa như điều Chủ tịch Hồ Chí Minh thường dạy là, nói và làm phải đi đôi với nhau. Ví dụ, quy định nào đó trong Hiến pháp, mà được làm tốt, làm đúng, làm hiệu quả thì tự nó mang lại sự “công bằng, dân chủ, văn minh” rồi, nghĩa là không cần đưa câu chữ đó vào Hiến pháp. Hơn nữa, mỗi văn kiện sẽ có những nhận định, quan niệm mới cho từng giai đoạn, không thể đưa hết vào Hiến pháp được. 

Sửa đổi Hiến pháp năm 1992 lần này có rất nhiều lợi thế. Chúng ta đã thấy tính khoa học thấp, khả thi yếu của sự rập khuôn, sao chép vì mỗi quốc gia có vị trí, vị thế, lịch sử, truyền thống và cộng đồng dân cư độc đáo, không lặp lại. Sự giao thoa từ hội nhập ngày càng sâu vào cộng đồng quốc tế, sự bùng nổ của khoa học và công nghệ cho thấy sự tương đồng, cùng đẳng cấp của đa số các quốc gia cũng là một lợi thế chúng ta nghiên cứu, tiếp thu kinh nghiệm. Hơn nữa, chúng ta đã có những quan điểm rõ, ví dụ như về nhà nước pháp quyền, kinh tế thị trường, quyền dân sự ngày càng được làm rõ từ khẳng định đến tôn trọng. Cuối cùng, những khiếm khuyết của quản lý, sự lẫn lộn chức năng giữa Đảng và Nhà nước; những phàn nàn, phản ứng ở mức độ khác nhau của người dân rõ ràng là gương phản chiếu sự hài lòng hay không của công dân. Một số tâm tư đó có gốc gác từ sự khả thi của Hiến pháp hiện hành.

Một số nhận xét và góp ý vào Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992

+ Những điểm mới tích cực trong Dự thảo 

Thứ nhất, là quan điểm và nhận thức. Điểm tương đồng phổ biến được giới luật gia, các nhà chính trị và quản lý chỉ ra là Hiến pháp năm 1992 cần có những sửa đổi, bổ sung để đáp ứng cơ hội mới, vận hội mới liên quan đến quyền của người dân và khuyến khích các quyền đó, định rõ các nghĩa vụ và nâng lên ở tầm quyền, nghĩa vụ của công dân.

Thứ hai, lần đầu tiên trong quá trình xây dựng Hiến pháp, nền pháp chế nước ta đặt ra vấn đề bảo vệ Hiến pháp bằng việc dự thảo quy định về việc thành lập Hội đồng Hiến pháp thuộc Quốc hội (Điều 120). Hội đồng gồm chủ tịch, các phó chủ tịch và các ủy viên. Hội đồng Hiến pháp kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án Nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao ban hành; kiến nghị Quốc hội xem xét lại văn bản quy phạm pháp luật của mình khi phát hiện có vi phạm Hiến pháp; yêu cầu Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án Nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật của mình hoặc đề nghị cơ quan có thẩm quyền hủy bỏ văn bản vi phạm Hiến pháp; kiểm tra tính hợp hiến của điều ước quốc tế được ký kết nhân danh Nhà nước trước khi trình Quốc hội, Chủ tịch nước phê chuẩn. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng Hiến pháp và số lượng, nhiệm kỳ của thành viên Hội đồng Hiến pháp do luật định.

Sự hiện diện của Hội đồng Hiến pháp nhằm định hướng việc bảo vệ các quy định Hiến pháp. Nói cách khác, tạo ra điều kiện pháp lý hiến định làm vô hiệu các luật hay văn bản dưới luật trái với Hiến pháp, nhất là vi phạm các quyền cơ bản. Vô hiệu các văn bản và hành vi vi hiến là tiêu chí của một nền pháp quyền mạnh. Tuy nhiên, hoạt động của Hội đồng này, tính độc lập của các phán quyết của Hội đồng là điều quan trọng để Hội đồng không trở thành hình thức.

Thứ ba, cơ chế kinh tế của một nhà nước là rường cột của sự phát triển. Hiến pháp nước ta từ các bản Hiến pháp năm 1959, 1980, 1992 đều có xu hướng ưu tiên kinh tế nhà nước vì nó được coi là biểu tượng của chế độ. Thực tiễn nước ta đang trong thời kỳ quá độ, định hướng xã hội chủ nghĩa, sự yếu kém của kinh tế thị trường có nguyên nhân từ sự “nuông chiều” đối với thành phần kinh tế này, dẫn đến yếu kém về năng lực cạnh tranh, làm ăn thua lỗ, tâm lý ỷ lại là những biểu hiện còn tồn tại đến tận ngày nay. Thực tiễn trong nước và thế giới cũng chỉ rõ, muốn xây dựng cơ chế thị trường phải có sự bình đẳng giữa các thành phần kinh tế. Đây chính là điểm mới trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992.

Thứ tư, trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 nêu các quy định về quyền con người và quyền công dân. Đây là điểm được nhiều người đánh giá là tích cực. Tuy nhiên, quy định về quyền con người là quyền phổ quát có tính nhân loại, nên nó không thể là sản phẩm riêng của một bản hiến pháp. Một bản hiến pháp chỉ có thể tuyên bố (quy định) công nhận và xác định quyền đó làm tiêu chí định hướng quyền công dân. Chẳng hạn, như ở nước ta Hiến pháp quy định: Ở Việt Nam, quyền con người được xác định, thừa nhận và tôn trọng. Vi phạm quyền con người là tội nghiêm trọng. Và quyền đó chính là quyền sống, tự do... Quyền con người có tiêu chí vượt xa ý thức hệ, trở thành tinh hoa văn minh nhân loại. Quyền công dân cần lấy tiêu chí quyền con người để soi vào mà quy định phù hợp với mỗi quốc gia chứ không phải bị cắt xén. 

Thứ năm, trong chế định về quyền Chính quyền địa phương, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 đã mở ra điều kiện để có thể thiết kế một chính quyền năng động, hiệu quả mà không bị khiên cưỡng từ quy định trong Hiến pháp năm 1980, 1992. Cụ thể, chế định “Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân được sửa bằng chế định “chính quyền địa phương” và Điều 115 (khoản 2 Dự thảo). Theo đó, quy định “Việc thành lập hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân ở các đơn vị hành chính lãnh thổ do luật định...”. Đây là một điểm tích cực từ yêu cầu quản lý xã hội, những quy định trong Hiến pháp hiện hành chính là rào cản cho việc cải cách hành chính, trước hết là thể chế.

Thứ sáu, thuật ngữ “tòa án nhân dân tỉnh”, “tòa án nhân dân huyện” là những cụm khái niệm tạo ra sự không hài lòng từ lâu đối với các nhà làm luật, các nhà hoạch định chính sách. Thực tiễn, ảnh hưởng từ yếu tố lãnh thổ hành chính, yếu tố “bản địa” cũng ít nhiều chi phối nguyên tắc xét xử của ngành tòa án. Khi lập các tòa lấy lãnh thổ hành chính làm cơ bản là tạo sự mất cân đối, thậm chí nghiêm trọng bởi yếu tố kinh tế, xã hội, dân cư vốn rất không giống nhau giữa các địa phương. Một thẩm phán ở tòa án quận tại Hà Nội hay Thành phố Hồ Chí Minh có thể làm không hết việc, nhưng nếu ở một huyện miền núi liệu điều đó có diễn ra? Điểm mới và tạo cơ hội do việc cải cách tư pháp theo hướng lập các cấp tòa án theo cấp xét xử thay cho cấp lãnh thổ chính là quy định trong Dự thảo, tại khoản 1, Điều 107: “...Tòa án nhân dân gồm Tòa án Nhân dân tối cao và các tòa án khác do luật định”.

+ Một số điểm cần nghiên cứu và có thể chỉnh sửa

Thứ nhất, bản Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 vẫn chưa thoát khỏi nhược điểm liên quan đến kỹ năng lập hiến. Điều đó thể hiện ở chỗ:

Bản Dự thảo sửa đổi Hiến pháp trong Lời nói đầu cũng như trong các điều chưa thể hiện rõ người dân mới là chủ thể của Hiến pháp. Cụ thể, trong điều nói về việc ai là người làm ra Hiến pháp quy định: Việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp do Quốc hội quyết định.

Hơn nữa, việc “góp ý” của công dân khác căn bản với “phúc quyết” của họ qua trưng cầu ý dân. Trưng cầu dân ý chỉ có thể là quyền lập pháp, lập hiến. Còn lấy ý kiến thuộc hoạt động có tính quy trình hoạt động không phải của công dân, mà là người dân “hưởng ứng” hoạt động đó (tổ chức lấy ý kiến) của Nhà nước mà cụ thể ở đây là Quốc hội.

Thứ hai, trong bản Dự thảo sửa đổi Hiến pháp lần này vẫn còn có không ít những quy định có tính cổ xúy, chính trị. Ví dụ, những quy định như: Điều 53: “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam xây dựng nền kinh tế độc lập, tự chủ trên cơ sở phát huy nội lực, chủ động, tích cực hội nhập quốc tế; đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước; phát triển kinh tế kết hợp chặt chẽ, hài hòa với phát triển văn hóa, thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội, bảo vệ môi trường”. Điều 55, khoản 1: “Nhà nước xây dựng và hoàn thiện thể chế kinh tế, bảo đảm cho nền kinh tế vận hành theo quy luật thị trường; thực hiện sự phân công, phân cấp quản lý nhà nước giữa các ngành, các cấp, thúc đẩy liên kết kinh tế vùng, bảo đảm phát triển hợp lý, hài hòa giữa các vùng, địa phương và tính thống nhất”. Điều 16 (về quyền công dân): “Mọi người có nghĩa vụ tôn trọng quyền của người khác”. Điều 19: “Người Việt Nam định cư ở nước ngoài là bộ phận không thể tách rời của cộng đồng dân tộc Việt Nam”. Điều 20: “Quyền công dân không tách rời nghĩa vụ công dân” (khoản 1), “Công dân có trách nhiệm thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước và xã hội” (khoản 3). Đây là quy định rối rắm, lẫn lộn “chủ - tớ” (Chủ tịch Hồ Chí Minh nói cán bộ là công bộc là với ý đó). Người dân chỉ có nghĩa vụ tuân thủ hiến pháp do chính mình đặt ra.

Thứ ba, có một quy định, tưởng như rất quan trọng nhưng thực tế lại không có giá trị điều chỉnh hoạt động của Nhà nước: Nhà nước tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và luật. Pháp luật định ra cách thức hoạt động, do vậy theo chúng tôi, quy định: “Nhà nước thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ” là không cần thiết. Tất cả các nghị viện trên thế giới đều tranh luận gay gắt. Đó là dân chủ. Nhưng vấn đề nào được đa số tán thành mới là quyết định cuối cùng. Thậm chí, thủ tướng là người đứng đầu, có quyền quyết định cá nhân và chịu trách nhiệm về quyết định đó. Nhưng liệu có vị thủ tướng nào được phép xây dựng bộ máy giúp việc lại không sử dụng các bộ trưởng, các quan chức cao cấp… trước khi quyết định? Có những tiểu tiết về thủ tục đặt ra khi quyền tập trung không được xác định thì quyết định sẽ không được ban hành. Các cơ quan cần bỏ phiếu do yêu cầu trong quan hệ “đa số - thiểu số”, người ta thường thiết kế tổ chức đó với số lượng con người là số lẻ để mặc nhiên có đa số khi biểu quyết. Nhưng khi một người vắng mặt nó sẽ thành số chẵn. Khi đó cách giải quyết sẽ là chủ tịch thượng viện (hay chủ tịch hạ viện) bỏ phiếu cho bên nào thì đó là bên quyết định.

Thứ tư, trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 vẫn còn không ít những thuật ngữ định hướng thực thi Hiến pháp bằng cụm từ: “theo quy định của pháp luật”. Trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp lần này, một số điều khoản về quyền cơ bản lại vẫn đi theo hướng này. Đó là Điều 26 (sửa đổi, bổ sung Điều 69) viết: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, được thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình theo quy định của pháp luật” (ngay trong điều này thêm cụm từ “được thông tin” là không cần thiết vì Nhà nước có trách nhiệm, nghĩa vụ phải thông tin cho công dân mà mình phục vụ). 

Theo chúng tôi, đây là điều tối kị trong ngôn ngữ lập hiến. Pháp luật là khái niệm rất chung chung, nếu là nhà nước cho dù là cấp chính quyền cơ sở, văn bản của họ chính là “văn bản pháp luật”. Nên sử dụng các cụm từ có tính hiến định và chỉ định rõ ràng, như “theo luật định”, “một đạo luật sẽ quy định quyền này”. Quy định trong khoản 3, Điều 56 là rất rõ ràng và khúc chiết: Thể thức trưng mua, trưng dụng do luật định (liên quan đến quyền tài sản của công dân)... Hơn nữa, theo thể thức và trật tự, chỉ có luật (hoặc pháp lệnh là văn bản quy phạm ủy quyền) mới được triển khai các quy định hiến pháp.

Thứ năm, Hiến pháp được sửa đổi trong bối cảnh hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng đã tạo điều kiện tiếp thu kinh nghiệm xây dựng quy định cho các chế định một cách cơ bản, khái quát. Dự thảo vẫn để những quy định về bộ trong Chính phủ. Thực chất, bộ chỉ là thể chế giúp việc của Chính phủ, nếu có đặt ra thì chỉ nằm trong các quy phạm luật. Quy định như thế chắc chắn sẽ không tránh khỏi sự “nhắc lại” hiến pháp khi ban hành Luật Tổ chức Chính phủ về sau. Theo chúng tôi, không nên có Điều 104 quy định riêng cho cơ quan bộ trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992./.

---------------------------------------------------

(1) Hồ Chí Minh: Toàn tập, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1996, t. 7, tr. 499

(2) Hồ Chí Minh: Sđd, 1995, t. 6, tr. 515