Ngân sách nhà nước dành cho việc đầu tư phát triển hệ thống hạ tầng giao thông nước ta giai đoạn 2016 - 2020 ước khoảng 210.000 tỷ đồng. Đây là một con số không nhỏ tuy nhiên vẫn chỉ mới đáp ứng được hơn 20% so với tổng nhu cầu vốn dùng cho việc này. Với nguồn ngân sách nhà nước còn hạn chế so với tổng nhu cầu vốn đầu tư phát triển hệ thống hạ tầng giao thông, việc huy động vốn từ các nguồn khác là điều tất yếu. Khi các phương thức huy động vốn truyền thống như vốn ODA, vốn tài trợ, vốn vay… đang ngày càng thu hẹp, mặt khác, việc hạn chế nợ công, giảm thâm hụt ngân sách đang là ưu tiên hàng đầu hiện nay thì việc huy động vốn từ khu vực tư nhân đang được nhà nước ưu tiên triển khai. Trong đó do tính chất đặc thù, mô hình hợp tác công tư luôn là một trong những phương án huy động vốn được ưu tiên lựa chọn trong triển khai các dự án đầu tư hạ tầng giao thông.

Theo thống kê hiện nay, các dự án hạ tầng giao thông do Bộ Giao thông Vận tải quản lý hiện đã, đang và sẽ thực hiện theo mô hình hợp tác công tư (Mô hình PPP) phần lớn là các dự án được thực hiện theo phương thức BOT (Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao) và BT (Xây dựng - Chuyển giao). Trong đó, hơn 90% vốn trong tổng mức đầu tư là của các dự án thực hiện theo phương thức BOT. Mấu chốt để triển khai thành công các dự án theo mô hình PPP này là tất cả các bên tham gia đều phải có lợi. Tuy nhiên, quá trình triển khai, nhiều dự án hạ tầng giao thông triển khai theo mô hình PPP trong thời gian qua luôn có những bất cập khiến lợi ích của việc hợp tác công tư này không phải dự án nào cũng đạt được. Vậy thực trạng việc triển khai các dự án hạ tầng giao thông theo mô hình hợp tác công tư PPP như thế nào? Kinh nghiệm thế giới (nghiên cứu và thực tiễn) trong triển khai mô hình PPP trong lĩnh vực này như thế nào? Liệu mô hình PPP này có phù hợp trong việc phát triển hạ tầng giao thông ở Việt Nam? Nếu có, giải pháp nào cho Việt Nam để thu hút nhà đầu tư trong việc triển khai thành công mô hình hợp tác công tư cho các dự án hạ tầng giao thông?

Về căn cứ pháp lý

Căn cứ pháp lý thực hiện dự án theo mô hình hợp tác công tư hình thành từ cách đây hơn 20 năm. Nghị định 77/CP ngày 18-6-1997 được ban hành, nội dung về việc ban hành quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT áp dụng cho đầu tư trong nước. Đến nay, cơ sở pháp lý cao nhất liên quan đến hợp tác công tư là Nghị định 15/2015/CP ngày 14-02-2015 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư. Nghị định quy định về lĩnh vực, điều kiện, thủ tục thực hiện dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư; cơ chế quản lý và sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án; chính sách ưu đãi, bảo đảm đầu tư và trách nhiệm quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư. Ngoài ra, mô hình này còn được triển khai thực hiện dựa vào Nghị định số 30/2015/NĐ-CP về quy định chi tiết thi hành một số điều trong Luật Đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Nghị định này quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư theo quy định tại Khoản 3 Điều 1 của Luật Đấu thầu, bao gồm: Dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) theo quy định của Chính phủ về đầu tư PPP và dự án đầu tư sử dụng các khu đất, quỹ đất có giá trị thương mại cao. Mô hình này còn dựa vào một số luật, nghị định khác liên quan để triển khai như Luật Đầu tư công, Luật Doanh nghiệp, Luật Đấu thầu…

Thực trạng triển khai các dự án hạ tầng giao thông theo mô hình hợp tác công tư PPP tại Việt Nam

Theo số liệu công bố của Vụ Đối tác công tư, Bộ Giao thông Vận tải, hiện có 74 dự án hạ tầng giao thông thực hiện theo mô hình PPP do Bộ Giao thông Vận tải quản lý. Trong đó có 41 dự án đang vận hành khai thác, 12 dự án đang triển khai xây dựng, 16 dự án đang chuẩn bị đầu tư và 5 dự án đang đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Các dự án này chủ yếu là dự án BOT, một số dự án BT và số ít dự án BTO (Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh).

Ngoài những dự án hạ tầng giao thông do Bộ Giao thông Vận tải quản lý, có nhiều dự án hạ tầng giao thông thực hiện theo mô hình PPP do các địa phương quản lý. Tổng mức đầu tư của các dự án này là rất lớn so với tỷ lệ vốn huy động của các dự án đầu tư công nói chung, cũng như những dự án hạ tầng giao thông nói riêng. Đơn cử như theo thống kê số dự án hoạt động đầu tư theo hình thức PPP nói chung (bao gồm cả các dự án hạ tầng giao thông) trong thời gian qua tại Thành phố Hồ Chí Minh tuy chỉ chiếm tỷ lệ 5% so với số dự án đầu tư công nhưng nguồn vốn huy động của các dự án PPP tại Thành phố Hồ Chí Minh có giá trị gấp 5 lần nguồn lực của đầu tư công. Đây có thể coi là những thành công bước đầu khi huy động được nguồn lực (vốn, kinh nghiệm quản lý…) của khu vực tư nhân vào phát triển các dịch vụ công nói chung, cũng như đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông nói riêng. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thực hiện, việc thu hút nhà đầu tư tham gia thực hiện các dự án hạ tầng giao thông theo mô hình PPP còn nhiều trở ngại, do những nguyên nhân chủ yếu sau:

Chưa có khung pháp lý đủ chắc chắn để nhà đầu tư an tâm đầu tư

Khung pháp lý để mô hình PPP triển khai chưa được thể hiện thông qua một luật cụ thể mà mới chỉ dừng ở nghị định. Tuy vậy, khi triển khai vẫn phải phụ thuộc vào các luật khác như Luật Doanh nghiệp, Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư công, Luật Đất đai… và các văn bản dưới luật khác. Nhiều nội dung của các luật, nghị định, văn bản hướng dẫn lại có sự chồng chéo và mâu thuẫn nhau. Khi hình thức đầu tư PPP hiện chỉ được thể hiện dưới dạng nghị định và chịu sự ảnh hưởng của các luật, văn bản khác thông qua việc chỉnh sửa, bổ sung các nghị định diễn ra thường xuyên, thì nhiều nhà đầu tư lo ngại về tính ổn định của chính sách. Trong khi suất đầu tư đối với các dự án hạ tầng giao thông thường không nhỏ, phần lớn dự án thực hiện theo hình thức BOT nên thời gian thu hồi vốn dài.

Không phải dự án đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông nào được kêu gọi đầu tư cũng hấp dẫn về mặt tài chính

Các dự án hạ tầng giao thông thường có quy mô lớn, đòi hỏi nhà đầu tư phải có kinh nghiệm dày dặn, kỹ thuật xây dựng và khai thác tốt mới mang lại hiệu quả đầu tư. Khi xem xét đầu tư thì dự án đó phải có khả thi về mặt tài chính thì nhà đầu tư mới tham gia. Để có thể tham gia đấu thầu dự án, đòi hỏi nhà đầu tư phải phân tích lợi ích - chi phí trước khi ra quyết định có tham gia hay không. Để có căn cứ ra quyết định đúng, quá trình này đòi hỏi tốn nhiều thời gian, tài chính trong khi mức độ chắc chắn trúng thầu chưa chắc cao.

Vốn đầu tư cho các dự án hạ tầng giao thông lớn, cấu trúc tài chính chưa hấp dẫn, khả năng tự vay nợ khó

Theo quy định Nghị định 15, tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư ở các dự án đầu tư theo hình thức hợp tác công - tư (PPP) không được thấp hơn 15% tổng vốn đầu tư. Đối với dự án có tổng vốn đầu tư trên 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu được xác định theo nguyên tắc lũy tiến từng phần. Để có thể triển khai dự án, ngoài nguồn vốn đối ứng từ phía cơ quan nhà nước thấp, khoản vốn còn lại nhà đầu tư sẽ đi vay. Tuy nhiên, nhà đầu tư khó tiếp cận các tổ chức tín dụng trong nước do các tổ chức này e ngại thời gian thu hồi vốn dự án quá dài, vốn chủ sở hữu thấp, rủi ro không thực hiện tiếp dự án để có nguồn trả nợ… Trong khi đó, các nguồn vốn tín dụng thương mại nước ngoài luôn yêu cầu có các cơ chế bảo lãnh đặc thù cho các rủi ro về doanh thu, chuyển đổi ngoại tệ… Do vậy, cấu trúc tài chính chưa hấp dẫn và tạo sự an tâm cho nhà đầu tư để đầu tư vào dự án.

Cơ chế phân chia rủi ro khi thực hiện dự án là thiếu rõ ràng và cụ thể

Mô hình PPP hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông là cùng nhau hưởng lợi và chia sẻ rủi ro trong suốt vòng đời dự án. Quá trình thực hiện dự án hạ tầng giao thông có nhiều rủi ro như rủi ro về khả năng tiếp cận đất đai, tăng chi phí xây dựng, doanh thu không đạt dự kiến (dự án BOT), rủi ro về lãi suất, rủi ro chậm tiến độ, làm chậm nguồn thu, rủi ro thay đổi chính sách nhà nước, rủi ro tỷ giá khi vay vốn bằng ngoại tệ, rủi ro về môi trường, rủi ro tranh chấp… Nếu nhà đầu tư chưa có nhiều kinh nghiệm trong việc tham gia các mô hình này, không nhận diện đúng, xây dựng cơ chế phân bổ và chia sẻ rủi ro hợp lý tùy theo khả năng đối diện, xử lý thì khó thu hút nhà đầu tư tham gia.

Bên cạnh những thành công trong việc đưa nhà đầu tư tư nhân tham gia vào các dự án hạ tầng giao thông theo mô hình PPP thì những vướng mắc trên khiến cho việc mô hình hợp tác công tư PPP trong lĩnh vực đầu tư các dự án hạ tầng giao thông kém thu hút nhà đầu tư. Khi nhiều dự án hạ tầng giao thông kêu gọi đầu tư theo mô hình PPP không có nhà đầu tư tham gia hoặc chỉ có 1 nhà đầu tư tham gia nên có tình trạng chỉ định thầu, thiếu minh bạch trong đầu tư. Nhà đầu tư tự thiết kế, thi công, thẩm định tính khả thi của dự án nên kê đội vốn đầu tư, yêu cầu tăng ưu đãi, tăng thời gian thu phí (dự án BOT), tăng quỹ đất hoặc kết cấu hạ tầng nếu định giá trao đổi không đúng giá trị (dự án BT), nguồn vốn chủ yếu đi vay ngân hàng, nếu quá trình triển khai doanh thu không đúng như tính toán, không đủ bù chi, dễ mất khả năng chi trả nợ vay, đặc biệt khi nhà đầu tư có tiềm lực tài chính yếu. Khi đầu tư vào các dự án hạ tầng giao thông, suất đầu tư lớn, trong khi nếu thực hiện theo dự án BOT thì thời gian hồi vốn chậm, nếu chính sách nhà nước không ổn định, phân bổ rủi ro không hợp lý, không bảo đảm nguồn thu lâu dài của dự án như dự báo thì nhà đầu tư sẽ tìm mọi cách tăng phí, tăng nguồn thu nhằm thu hồi nhanh vốn…

Kinh nghiệm thế giới về phát triển hạ tầng giao thông theo mô hình PPP

Kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới cho thấy có nhiều nguyên nhân dẫn đến thành công và thất bại trong quá trình triển khai dự án hạ tầng giao thông theo mô hình PPP. Cụ thể:

Anh: Phân bổ rủi ro hợp lý cho các bên và chỉ lựa chọn những dự án PPP nếu tạo ra giá trị vượt trội

Do áp dụng mô hình PPP từ sớm, Anh đã có nhiều kinh nghiệm để thực hiện thành công các dự án theo mô hình PPP. Với các dự án PPP giao thông đường bộ ở Anh, việc phân bổ rủi ro được áp dụng cho các bên có liên quan. Các rủi ro liên quan đến môi trường vĩ mô như thay đổi chính sách, năng lực của Chính phủ, lạm phát, lãi suất, thực thi pháp luật kém… sẽ được phân bổ cho Chính phủ. Các rủi ro liên quan đến dự án như rủi ro kỹ thuật, rủi ro quản lý… sẽ được chuyển giao cho tư nhân. Các rủi ro nằm trong sự kiểm soát của hai bên như rủi ro do cung - cầu… được chia sẻ giữa tư nhân và Chính phủ. Việc chuyển giao rủi ro cho tư nhân có thể làm cho họ e ngại đầu tư nhưng rủi ro cần được chuyển giao một cách hợp lý ở mức tối ưu. Tuy ban đầu mục đích chính của Chính phủ Anh là thu hút nguồn vốn tư nhân nhằm hỗ trợ ngân sách Chính phủ nhưng theo thời gian, mục đích thực hiện dự án PPP dần thay đổi. Chính phủ Anh chỉ lựa chọn những dự án PPP nếu tạo ra giá trị vượt trội so với hình thức đầu tư truyền thống.

Hàn Quốc: Ban hành luật hợp tác công tư, đơn giản thủ tục, miễn giảm thuế để thúc đẩy mô hình PPP

Được triển khai từ cách đây hơn 23 năm nhưng mô hình PPP của Hàn Quốc ban đầu đã không thành công hoàn toàn, tỷ lệ dự án triển khai thấp. Các lý do cho sự không thành công của mô hình này là các thủ tục đấu thầu không rõ ràng, thiếu sự minh bạch, không nhất quán với các tiêu chuẩn của thế giới và cơ chế phân bổ rủi ro không phù hợp. Để khắc phục hạn chế, Chính phủ Hàn Quốc đã ban hành Luật Hợp tác công tư nhằm cải thiện hình thức các hợp đồng PPP, cách thức xử lý các dự án đơn lẻ, quy định bắt buộc nghiên cứu khả thi, lập hệ thống hỗ trợ xử lý rủi ro… Luật này đã cải thiện đáng kể, khơi thông dòng vốn và thu hút đầu tư nước ngoài cho nhiều dự án. Ngoài ra, Chính phủ còn thực hiện đơn giản thủ tục đấu thầu, miễn giảm thuế, bảo đảm doanh thu tối thiểu 90% nên tư nhân hầu như không có rủi ro doanh thu. Nhờ vậy, số lượng dự án PPP phát triển hạ tầng tăng lên nhanh chóng.

Trung Quốc: Tham nhũng là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của PPP

Trung Quốc đã và đang quy hoạch đầu tư cho hệ thống đường bộ và nhiều dự án giao thông đường bộ đã được thực hiện theo mô hình PPP. Sự thành công cho các dự án giao thông theo mô hình PPP bao gồm dự án phù hợp, kinh tế - chính trị ổn định, mức thuế phù hợp, phân bổ rủi ro hợp lý, lựa chọn các nhà thầu phụ phù hợp, kiểm soát và quản lý các dự án một cách chặt chẽ, chuyển nhượng công nghệ mới. Tuy nhiên, cơ cấu tài trợ của nhiều dự án đường bộ theo hình thức PPP ở Trung Quốc là dựa trên các khoản vay và trái phiếu quốc tế đã tạo ra rủi ro tỷ giá cho Chính phủ. Mức phí thu cao so với thu nhập bình quân đầu người. Do đó, các lợi ích kinh tế và tài chính để tạo tính hấp dẫn cho đầu tư vẫn chưa đạt được. Sự can thiệp của Chính phủ và tham nhũng là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của mô hình PPP ở Trung Quốc mà nguyên nhân là do các quy định pháp luật chưa đầy đủ, hệ thống giám sát yếu, chưa công khai trong quá trình ra quyết định.

Malaysia: Thiếu minh bạch dẫn đến thất bại

Năm nguyên nhân dẫn đến thất bại của việc thực hiện các dự án PPP ở Malaysia đã được John và Sussman (2006) chỉ ra trong một nghiên cứu, đó là: (1) Sự thiếu minh bạch trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư; (2) mức giá thu phí thấp; (3) khả năng hỗ trợ của Chính phủ bị giới hạn; (4) các chính sách của Chính phủ chưa đồng bộ; (5) sự bất ổn về chính trị.

Các nghiên cứu của Ngân hàng Phát triển châu Á cũng như một số tác giả trên thế giới đã chỉ ra ưu nhược điểm của mô hình hợp tác công tư PPP và các yếu tố tạo ra sự thành công của mô hình hợp tác công tư PPP. Phân tích của Ngân hàng Phát triển châu Á trong quyển Public-Private Partnership Handbook (Sổ tay hướng dẫn mô hình hợp tác công - tư, 2008) đã chỉ ra ba động cơ để áp dụng mô hình PPP là thu hút vốn đầu tư tư nhân, gia tăng hiệu quả sử dụng các nguồn lực có sẵn, và tạo ra động cơ cũng như nâng cao trách nhiệm giải trình. Dưới góc độ nhà nước, ưu điểm lớn nhất của mô hình hợp tác công tư là giảm được gánh nặng đối với ngân sách, giúp giải quyết những vấn đề kém hiệu quả trong sử dụng vốn. Sự có mặt của khu vực tư nhân giúp sự sáng tạo, trách nhiệm giải trình cũng như sự minh bạch có khả năng sẽ được cải thiện. Tuy nhiên, nhược điểm lớn nhất của mô hình PPP là chi phí lớn hơn do các nhà đầu tư tư nhân yêu cầu một suất sinh lợi cao hơn. Trong nhiều trường hợp việc thiết kế cơ chế tài chính và cơ chế phân chia trách nhiệm, xác định mức thu phí hay phần trợ cấp của nhà nước là vô cùng phức tạp. Hơn thế, mâu thuẫn giữa lợi ích chung và lợi ích cá nhân cũng là một vấn đề.

Một số đề xuất cho Việt Nam

Hoàn thiện khung pháp lý mô hình PPP nói chung

Hoàn thiện khung pháp lý mô hình PPP, cụ thể là thể hiện dưới dạng văn bản luật thống nhất cho hình thức đầu tư này. Một khung pháp lý được quy định đầy đủ, rõ ràng, minh bạch giúp nhà đầu tư an tâm và có cơ sở để đặt niềm tin và việc thực hiện dự án, tránh những rủi ro khách quan do luật định thay đổi. Bên cạnh đó, luật cũng cần có sự tương quan với luật pháp quốc tế nhằm tạo điều kiện cho các nhà đầu tư nước ngoài cũng có thể an tâm tham gia vào quá trình hợp tác này.

Thẩm định tính khả thi của dự án kỹ càng trước khi kêu gọi đầu tư

Nhà nước cần thẩm định tính khả thi của dự án trước khi kêu gọi nhà đầu tư tư nhân tham gia vào. Quá trình thẩm định, bao gồm phân tích lợi ích - chi phí kỹ càng giúp xác định được mức độ hấp dẫn dự án đối với nhà đầu tư tư nhân, kiểm soát được quá trình thực hiện của dự án, đo lường được tác động của dự án đến người dân, từ đó có thể loại trừ những rủi ro không mong muốn trong quá trình thực hiện. Từ việc thẩm định tính khả thi của dự án, có thể phân loại phương thức tiến hành đầu tư vào dự án. Những dự án hạ tầng giao thông buộc phải làm nhưng không khả thi về mặt tài chính thì nhà nước nên bỏ tiền ra đầu tư, có thể thu phí hoặc không thu phí; những dự án có suất sinh lợi cao thì nhà nước thực hiện đầu tư bằng vốn vay, trái phiếu và thu phí sử dụng để thu hồi vốn đầu tư; những dự án có mức sinh lợi trung bình thì kêu gọi nhà đầu tư tư nhân tham gia vào…

Cần cấu trúc tài chính phù hợp trong mô hình hợp tác PPP

Đặc thù rủi ro cao của các dự án hạ tầng giao thông nên nhà nước cần mở rộng biên độ hỗ trợ về tài chính nhằm tăng tính khả thi về tài chính của dự án. Theo đó, để xây dựng cho một dự án hạ tầng giao thông theo phương thức PPP, đặc biệt dự án BOT cần có cấu trúc vốn phù hợp, bao gồm vốn hỗ trợ ban đầu của nhà nước, vốn chủ sở hữu và nợ. Vốn hỗ trợ ban đầu là phần vốn góp ban đầu của Nhà nước khi tham gia dự án PPP nhằm giảm áp lực về vốn cho tư nhân trong giai đoạn xây dựng, đồng thời tăng tính hấp dẫn của dự án PPP. Đây là một phần trong các hỗ trợ của Chính phủ, phần vốn này Chính phủ không thu lợi nhuận giúp tư nhân mau hoàn vốn, nhất là đối với các dự án có mức độ hấp dẫn không cao.

Phân bổ rủi ro giữa các bên hợp lý

Thực hiện mô hình PPP hướng đến việc cùng nhau hưởng lợi, cùng nhau chia sẻ. Do vậy, những rủi ro của dự án phải được phân chia một cách hợp lý cho cả bên nhà đầu tư và phía nhà nước theo khả năng kiểm soát và xử lý của mỗi bên nhằm đạt hiệu quả đầu tư. Những rủi ro liên quan đến nội tại dự án trong quá trình thiết kế, thi công giao cho nhà đầu tư kiểm soát; trong khi các rủi ro liên quan đến sự thay đổi pháp lý, chính trị giao cho nhà nước quản lý và chịu trách nhiệm xử lý./.