Hình dung một cách tương đối, quá trình xây dựng, định hình chiến lược đối ngoại của chính quyền B. Ô-ba-ma diễn ra qua hai giai đoạn chính với sự đóng góp rất lớn của “công trình sư” H. Clin-tơn. Lộ trình này mang tính sắp đặt chủ quan, mặc dù  cũng bị tác động bởi những nhân tố khách quan do sự xoay chuyển tình hình ngoài dự đoán của Mỹ. Giai đoạn một bắt đầu từ nhiệm kỳ của Tổng thống B. Ô-ba-ma đến trước Diễn đàn khu vực ASEAN 17 (ARF 17), khi Ngoại trưởng H. Clin-tơn lần đầu tiên chính thức giới thiệu tư tưởng “sức mạnh thông minh” và tầm nhìn của Mỹ về cấu trúc khu vực châu Á - Thái Bình Dương, từng bước thăm dò, thử nghiệm áp dụng, triển khai rộng khắp trên toàn thế giới với trọng tâm là những khu vực Mỹ có lợi ích chiến lược, như Trung Đông, châu Á - Thái Bình Dương (đặc biệt ở Đông Nam Á). Những diễn biến tại ARF 17 được xem là “thiên thời” để Mỹ xoay chuyển và củng cố vị thế, hình ảnh của mình ở khu vực, đánh dấu sự khởi đầu giai đoạn hai đẩy mạnh triển khai, cụ thể hóa hai nội hàm chủ đạo của học thuyết, tiến tới hoàn thiện và công bố học thuyết với thế giới trước chiến dịch ngoại giao rầm rộ vào tháng 11 và đầu tháng 12-2011. 

“Sức mạnh thông minh” - cách tiếp cận mới

Tư tưởng “sức mạnh thông minh” được Mỹ đưa ra trong bối cảnh cả thế và lực của siêu cường toàn cầu này đang trên đà suy giảm. Năm 2009, nền kinh tế Mỹ và nền kinh tế thế giới ở vào thời điểm khó khăn nhất trong một thập niên trở lại đây. Tổng thống B. Ô-ba-ma phải đương đầu với những thách thức rất lớn khi thừa hưởng một di sản nặng nề của vị tổng thống tiền nhiệm có uy tín thấp kỷ lục trong lịch sử do “thành tích đối ngoại” của mình.

Thực tế này buộc chính quyền B. Ô-ba-ma phải có cách tiếp cận mới, thực dụng hơn để tối ưu hóa nguồn lực có hạn, khôi phục thế giảm sút, tăng cường hợp tác quốc tế để đối phó hiệu quả hơn với các “điểm nóng” và nhiều nguy cơ an ninh phi truyền thống, khắc phục di sản của nền ngoại giao nặng về hành động quân sự và đơn phương. Ngay trong diễn văn nhậm chức, Tổng thống B. Ô-ba-ma nhấn mạnh: “Sức mạnh của chúng ta tăng lên thông qua việc sử dụng nó một cách thông minh”⁽³⁾. Cũng ngay trong điều trần bổ nhiệm ngoại trưởng trước Ủy ban Đối ngoại Thượng viện⁽⁴⁾, Ngoại trưởng H. Clin-tơn đã giới thiệu tư tưởng chủ đạo trong chính sách đối ngoại của chính quyền B. Ô-ba-ma là xây dựng và triển khai nền ngoại giao mới dựa trên việc sử dụng, kết hợp hiệu quả tất cả các công cụ, nguồn lực sẵn có của nước Mỹ, như ngoại giao, kinh tế, quân sự, chính trị, pháp luật, văn hóa... Bà H. Clin-tơn gọi đó là việc sử dụng “sức mạnh thông minh” theo phương châm linh hoạt, thực tế, có nguyên tắc, với ngoại giao là công cụ chủ chốt, tiên phong; sức mạnh quân sự là nền tảng mang tính răn đe và là giải pháp cuối cùng.

Khái niệm “sức mạnh thông minh”, tuy không mới về mặt học thuật, nhưng trở nên mới khi được H. Clin-tơn vận dụng để xây dựng cơ sở lý luận cho chiến lược đối ngoại mà chính quyền B. Ô-ba-ma sẽ theo đuổi. “Sức mạnh thông minh” thường được giải thích khá linh hoạt theo hai khía cạnh: một là, việc sử dụng, kết hợp sức mạnh một cách thông minh, khôn ngoan nhất; hai là, một dạng sức mạnh mới được tạo ra từ sự kết hợp hiệu quả giữa “sức mạnh cứng” và “sức mạnh mềm” của một quốc gia. Cách hiểu thứ nhất chủ yếu liên quan tới việc hoạch định chính sách nhằm khai thác tối đa sức mạnh vật chất (cứng) và phi vật chất (mềm) của một quốc gia để đạt mục tiêu chính sách ở mức tối đa với chi phí tối thiểu. Cách hiểu thứ hai cho rằng “sức mạnh thông minh” là dạng sức mạnh có được do kết hợp từ “sức mạnh cứng” và “sức mạnh mềm”. Ngoại trưởng H. Clin-tơn thiên về cách hiểu này. Khái niệm “sức mạnh thông minh” thường được vận dụng trong bối cảnh không thuận lợi về thế và lực của quốc gia. Nhìn lại quá trình hoạch định và triển khai chính sách đối ngoại của chính quyền B. Ô-ba-ma hơn ba năm qua, có thể thấy sự khôn khéo của Mỹ được thể hiện qua một số phương diện sau:

Thứ nhất, bản thân việc đầu tư, tập trung xây dựng một chiến lược đối ngoại với đầy đủ cơ sở lý luận, thực tiễn cùng tầm nhìn dài hạn, đã là một sự lựa chọn thông minh, khôn ngoan, một mũi tên trúng nhiều đích của chính quyền B. Ô-ba-ma nhằm “ghi điểm” trước bầu cử, củng cố đồng thuận nội bộ, phân bổ hợp lý và huy động tối đa nguồn lực bên trong, gửi thông điệp chính sách nhất quán ra bên ngoài...

Thứ hai, về mặt thể chế, “sức mạnh thông minh” báo hiệu mối quan hệ cân bằng hơn giữa Bộ Ngoại giao và Bộ Quốc phòng Mỹ nói riêng, và sự phối hợp chặt chẽ giữa Bộ Ngoại giao và các bộ, ngành, giữa Chính phủ và Quốc hội Mỹ nói chung. Đó là lý do, lần đầu tiên, Bộ Ngoại giao Mỹ, 4 năm 1 lần, công bố Báo cáo về ngoại giao và phát triển (QDDR) vào tháng 12-2010, trong đó nhấn mạnh vai trò tiên phong của ngành ngoại giao trong chủ trì, phối hợp liên ngành hướng tới mục tiêu chung là xây dựng sức mạnh thông minh của Mỹ.

Thứ ba, “sức mạnh thông minh” còn thể hiện ở sự lựa chọn mục tiêu chiến lược. Về dài hạn, mục tiêu xuyên suốt của Mỹ không thay đổi, vẫn là duy trì địa vị siêu cường toàn cầu và ngăn không cho một quốc gia nào có khả năng cản trở Mỹ đạt mục tiêu này. Tuy nhiên, trên thực tế, thế và lực của Mỹ không phải lúc nào cũng thuận lợi cho thực hiện mục tiêu đó. Nguồn lực hiện tại không cho phép Mỹ căng trải sức và cam kết quá mức ở tất cả các khu vực trên toàn cầu. Bên cạnh việc cơ cấu lại quân đội và hiện đại hóa quốc phòng, sự lựa chọn mang tính thực tế của chính quyền B. Ô-ba-ma là sắp xếp lại ưu tiên khu vực chiến lược, giảm bớt cam kết, chi phí nguồn lực ở Trung Đông (nơi từ lâu đã trở thành con “át chủ bài” và “thể diện” đối ngoại của nhiều đời tổng thống Mỹ), thay đổi cách tiếp cận đối với nguy cơ chủ nghĩa khủng bố để dần thoát khỏi “vũng lầy” di sản của người tiền nhiệm, chuyển hướng trọng tâm sang châu Á - Thái Bình Dương, quay trở lại Đông Nam Á và tăng cường vai trò lãnh đạo, dẫn dắt xây dựng cấu trúc khu vực, tận dụng cơ hội và hóa giải một cách hiệu quả và thông minh nhất nguy cơ từ sự trỗi dậy mạnh mẽ, toàn diện của Trung Quốc.

Thứ tư, việc xác định đúng ưu tiên/trụ cột đối ngoại cũng tạo nên “sức mạnh thông minh”, hay nói cách khác, đó là sự phân bổ nguồn lực hợp lý nhất, phục vụ lợi ích của Mỹ hiệu quả nhất trong bối cảnh mới. Ba chân kiềng truyền thống trong chính sách đối ngoại của Mỹ có quan hệ biện chứng với nhau và thứ tự ưu tiên giữa chúng có thể thay đổi tùy thuộc vào hoàn cảnh lịch sử, trong đó, hai trụ cột đầu tiên là nền tảng, thường trực, trụ cột thứ ba thường mang tính bổ trợ, xúc tác, điều tiết quan hệ, làm giảm áp lực nội bộ.

Đối với chính quyền B. Ô-ba-ma, có thể khẳng định, chương trình nghị sự kinh tế đối nội và đối ngoại là ưu tiên, trụ cột số một trong bối cảnh cuộc khủng hoảng kinh tế - tài chính từ Mỹ lan ra toàn cầu vẫn đang diễn biến hết sức phức tạp, chưa có hồi kết. Trong báo cáo QDDR, Bộ Ngoại giao Mỹ xác định trọng tâm công tác của Bộ và các cơ quan đại diện ở nước ngoài là kinh tế đối ngoại và ngoại giao kinh tế ⁽⁵⁾.

Thứ năm, nguồn lực hạn chế và ngân sách bị thu hẹp đòi hỏi Mỹ phải “thông minh” trên hai phương diện trong việc chọn lựa, sử dụng các công cụ triển khai. Một là, sử dụng hiệu quả, thông minh nhất những công cụ sẵn có, từ ngoại giao, kinh tế, thương mại, văn hóa, đến quân sự, pháp lý, viện trợ..., trong đó, nhóm công cụ “mềm” với hạt nhân là ngoại giao được ưu tiên hơn nhóm công cụ “cứng”. Công cụ quân sự chỉ được sử dụng khi các biện pháp “mềm” không còn tác dụng. Hai là, san sẻ trách nhiệm, huy động thêm nguồn lực từ bên ngoài qua kênh song phương, đa phương để tối đa hóa hiệu quả của các công cụ, biện pháp trong việc giải quyết các điểm nóng an ninh, các vấn đề an ninh phi truyền thống đang nổi lên ngày càng gay gắt. Việc quyết định chọn lựa loại hình và mức độ sử dụng công cụ được xuất phát từ những lợi ích quốc gia cụ thể của Mỹ và tính toán cân đối lợi hại, hơn là kiên trì, quyết tâm theo đuổi những giá trị, lý tưởng một cách phiến diện, thậm chí mù quáng. Tư duy thực dụng, linh hoạt này được phản ánh qua tính chất hai mặt trong triển khai chính sách đối ngoại của chính quyền B. Ô-ba-ma, như chính sách tự do hóa thương mại pha trộn yếu tố bảo hộ; bảo vệ đồng minh trong chính sách dân chủ, nhân quyền; và vai trò xúc tác, điều tiết quan hệ của nhóm biện pháp về dân chủ, nhân quyền để bổ trợ phục vụ cho các lợi ích về kinh tế, thương mại và an ninh.

Thứ sáu, việc chọn lựa sử dụng công cụ phải gắn liền với phương thức triển khai để tạo nên “sức mạnh thông minh”. Các phương thức được chính quyền B. Ô-ba-ma sử dụng trong nhiệm kỳ vừa qua thể hiện tinh thần ôn hòa, thực tế, hợp tác nhưng vẫn giữ được những giá trị, nguyên tắc căn bản của chính sách đối ngoại Mỹ. Có hai đặc điểm đáng chú ý là: đề cao phương thức đa phương hơn đơn phương, phối hợp nhịp nhàng giữa song phương và đa phương; đề cao vai trò nền tảng của giá trị, quy tắc, luật lệ (trong đó có cả luật pháp quốc tế) trong triển khai các trụ cột đối ngoại là kinh tế, an ninh chiến lược và dân chủ, nhân quyền.

Thông điệp “Thế kỷ Thái Bình Dương”

Bài phát biểu về chính sách “Thế kỷ Thái Bình Dương của Mỹ” của Ngoại trưởng H. Clin-tơn vào tháng 11-2011, ngay trước thềm chiến dịch ngoại giao cao điểm nhất và quyết định nhất trong lộ trình xây dựng, định hình chiến lược đối ngoại của chính quyền B. Ô-ba-ma suốt thời gian qua⁽⁶⁾, có thể được xem là thông điệp chính sách đối ngoại quan trọng cuối cùng của chính quyền B. Ô-ba-ma trước năm bầu cử 2012 đầy bận rộn; là tuyên bố rõ ràng về sự vận dụng nhất quán luận điểm “sức mạnh thông minh” ở khu vực châu Á - Thái Bình Dương. Trong con mắt của chính quyền B. Ô-ba-ma, châu Á - Thái Bình Dương có tầm quan trọng hàng đầu đối với tương lai thịnh vượng và an ninh của nước Mỹ vì hai lý do chính: vai trò đầu tàu kinh tế năng động, đầy tiềm năng của khu vực đối với thế giới; nhân tố Trung Quốc đang trỗi dậy mạnh mẽ, toàn diện với ảnh hưởng dần vươn ra ngoài khu vực. Nhiều nhà phân tích đánh giá đây không chỉ đơn thuần là sự chuyển hướng chiến lược từ Trung Đông sang châu Á - Thái Bình Dương mà còn là sự điều chỉnh lớn, sâu rộng và dài hạn về chính sách an ninh quốc gia, góp phần hình thành nên học thuyết Ô-ba-ma. Tham vọng này được Ngoại trưởng H. Clin-tơn khẳng định rõ trong phát biểu “Thế kỷ Thái Bình Dương của Mỹ”: Mỹ đã gắn kết với khu vực trong 60 năm qua và sẽ tiếp tục gắn kết với khu vực trong 60 năm tới.

Chính quyền B. Ô-ba-ma đã vạch ra lộ trình, từ đưa ra ý tưởng, thử nghiệm thăm dò với từng loại đối tượng và vấn đề, đến hoàn thiện chiến lược chuyển hướng. Lấy tư tưởng “sức mạnh thông minh” làm chủ đạo, xuyên suốt, Ngoại trưởng H. Clin-tơn đã khởi động quá trình triển khai học thuyết bằng chuyến công du đến Đông Nam Á tháng 7-2009 với một loạt phát biểu phác thảo tầm nhìn của Mỹ về cấu trúc khu vực tháng 1-2010: về vấn đề dân chủ, nhân quyền (trong thông điệp chính sách chung về tự do in-tơ-nét nhân sự kiện Trung Đông - Bắc Phi, tháng 1-2010); về vai trò của Mỹ trong liên kết kinh tế khu vực tháng 7-2011 (chuẩn bị cho Hội nghị cấp cao APEC 19); về quan hệ Mỹ - Trung Quốc (tháng 1-2011) trước thềm chuyến thăm Mỹ của Chủ tịch Trung Quốc Hồ Cẩm Đào, và cuối cùng là bài phát biểu mang tính tổng kết, định hướng chiến lược khu vực tổng thể (tháng 11-2011). Cam kết mạnh mẽ của Mỹ ở khu vực được tăng thêm đáng kể qua phương thức ngoại giao nguyên thủ với các chuyến công du đều đặn mỗi năm một lần của Tổng thống B. Ô-ba-ma đến các nhóm đối tác trong khu vực. 

Thông điệp “Thế kỷ Thái Bình Dương” được chính quyền B. Ô-ba-ma tính toán công bố vào thời điểm tương đối thuận lợi về đối ngoại, nhất là khi Mỹ đã gặt hái được một số thành quả đối ngoại quan trọng trên cả ba trụ cột, góp thêm đà thuận lợi cho chiến dịch tái cử của Tổng thống B. Ô-ba-ma vào năm 2012. Đó là: bắt đầu lộ trình rút quân khỏi Áp-ga-ni-xtan từ cuối năm 2011 đến năm 2014, và rút quân hoàn toàn khỏi I-rắc vào ngày 18-12-2011; tham gia tích cực vào quá trình định hình cấu trúc khu vực thông qua mạng lưới quan hệ song phương (nổi bật là chính sách “quay trở lại Đông Nam Á”) và các cơ chế đa phương với vai trò trung tâm của ASEAN (với việc Tổng thống B. Ô-ba-ma lần đầu tiên dự Cấp cao Đông Á tại Ba-li, In-đô-nê-xi-a); xác lập và đưa vào ổn định khuôn khổ quan hệ mới với Trung Quốc (nguyên thủ hai nước thăm nhau và giữa hai nước duy trì hơn 400 cơ chế đối thoại); khẳng định vai trò lãnh đạo kinh tế khu vực thông qua chủ trì thành công Hội nghị cấp cao APEC 19 tại Ha-oai và thúc đẩy các vòng đàm phán TPP; đẩy mạnh chính sách dân chủ, nhân quyền qua chuyến thăm lịch sử đến Mi-an-ma của Ngoại trưởng H.Clin-tơn.

Trong thông điệp “Thế kỷ Thái Bình Dương của Mỹ”, Ngoại trưởng H. Clin-tơn khẳng định tầm quan trọng chiến lược, lâu dài của khu vực này đối với kinh tế và an ninh của Mỹ. Trong xu thế chuyển dịch quyền lực từ Tây sang Đông, Mỹ nói không với chủ nghĩa biệt lập; cam kết tiếp tục đầu tư cho vai trò lãnh đạo ở Thái Bình Dương như đã từng làm ở Đại Tây Dương, bất chấp khó khăn kinh tế và thắt chặt ngân sách trong nước. Ngoại trưởng Mỹ nhấn mạnh sự chuyển hướng chiến lược này không có nghĩa là Mỹ lơ là nhiệm vụ, lợi ích ở các khu vực khác, mà từ nay Mỹ sẽ can dự có chọn lọc hơn dựa trên những tính toán lợi ích cụ thể.

Trên tinh thần “sức mạnh thông minh” lấy ngoại giao làm mũi nhọn đột phá, hướng tới mục tiêu xây dựng một trật tự khu vực, chiến lược khu vực của Mỹ được triển khai xoay quanh sáu trọng tâm: củng cố các liên minh an ninh song phương; tăng cường quan hệ hợp tác với các cường quốc mới nổi, bao gồm cả Trung Quốc; tham gia các cơ chế đa phương khu vực; mở rộng thương mại và đầu tư; mở rộng sự hiện diện quân sự; thúc đẩy dân chủ, nhân quyền⁽⁷⁾. Có thể thấy cách tiếp cận đa tầng nấc, đa lớp này khá linh hoạt, thực dụng, chú trọng hiệu quả hợp tác hơn là quy mô; xây dựng quan hệ đối tác, chia sẻ trách nhiệm hơn là nắm ngọn cờ lãnh đạo hay cung cấp “ô an ninh”.

“Sức mạnh thông minh”: sản phẩm mang tính ngắn hạn hay dài hạn?

Một số nhà phân tích, một mặt, đánh giá cao các nguyên tắc, sự nỗ lực để đạt tham vọng lãnh đạo toàn cầu của Mỹ trong chiến lược đối ngoại của chính quyền B. Ô-ba-ma; mặt khác, cũng chỉ ra những rào cản, trở ngại mà chính quyền này có thể gặp phải trong thời gian tới⁽⁸⁾. Thứ nhất, khả năng tái cử của Tổng thống B. Ô-ba-ma năm 2012 là chưa thực sự rõ ràng. Thứ hai, Mỹ sẽ không có đủ nguồn lực và khả năng để thực hiện các cam kết đối ngoại nếu các vấn đề khó khăn về kinh tế, cắt giảm ngân sách, chia rẽ chính trị nội bộ không được xử lý hiệu quả. Mỹ cần chứng minh những tuyên bố, cam kết bằng hành động cụ thể, hiệu quả để xây dựng, củng cố lòng tin của các nước trong khu vực. Thứ ba, sự thành công của học thuyết còn phụ thuộc vào chiều hướng chính sách và thái độ phản ứng của Trung Quốc. Sự năng động, phát triển của kinh tế khu vực phụ thuộc nhiều vào Trung Quốc, và hầu hết các nước trong khu vực đều mong muốn quan hệ Trung Quốc - Mỹ cân bằng, ổn định, đóng góp vào hòa bình, thịnh vượng khu vực, tạo điều kiện thuận lợi nhất cho các nước thực hiện chính sách đa dạng hóa, đa phương hóa. Thứ tư, sự can dự quá sâu (nhất là về quân sự) của Mỹ tại các điểm nóng khu vực.

Việc đưa ra ý tưởng, xây dựng cơ sở lý luận và thử nghiệm triển khai tạo đồng thuận nội bộ và ủng hộ quốc tế cho một chiến lược đối ngoại đã là một việc khó, nhưng làm thế nào để duy trì nguồn lực, giữ vững cam kết và triển khai hiệu quả, lâu dài học thuyết đó lại càng khó hơn, nhất là trong bối cảnh khó khăn kinh tế chung hiện nay. Chiến lược đối ngoại B. Ô-ba-ma dù là “sản phẩm” của một siêu cường cũng không phải là ngoại lệ. Đặc biệt, chiến lược đối ngoại của Mỹ thường mang nhiều tính chất nhiệm kỳ, dấu ấn cá nhân, được sử dụng như “con bài” ngắn hạn nhằm ghi điểm với cử tri. Bản thân các học thuyết có những sợi chỉ đỏ xuyên suốt, nhất quán, tuy nhiên sự thay đổi tổng thống và chính quyền sau mỗi kỳ bầu cử sẽ có tác động không nhỏ đến sắc thái, định hướng của học thuyết. Tuy rất lạc quan, tự tin nhưng Ngoại trưởng H. Clin-tơn vẫn thận trọng khi nói về tương lai của học thuyết này: “Kiểu chuyển hướng này không dễ dàng, nhưng chúng tôi đã chuẩn bị cho nó hơn hai năm rưỡi qua, và chúng tôi cam kết theo đuổi đến cùng nỗ lực ngoại giao quan trọng nhất này của thời đại chúng ta” ⁽⁹⁾./.

-------------------------------------------------

(1) Trong tháng 11-2011, Tổng thống B. Ô-ba-ma chủ trì Hội nghị cấp cao APEC 19 tại Ha-oai, thực hiện chuyến công du châu Á lần thứ 3, thăm Ô-xtrây-li-a và In-đô-nê-xi-a, dự Cấp cao Đông Á 6 (EAS) tại Ba-li. Ngoại trưởng H. Clin-tơn tiếp tục hoạt động ngoại giao “con thoi” ở châu Á - Thái Bình Dương và có chuyến thăm lịch sử lần đầu tiên sau nửa thế kỷ đến Mi-an-ma vào đầu tháng 12-2011

(2) Hillary Clinton: “America’s Pacific Century”, phát biểu tại Trung tâm Đông Tây, Ha-oai (10-11-2011), www.state.gov/secretary/rm/2011/11/176999.htm; Tom Donilon: “America is back in the Pacific and will uphold the rules”, Financial Times (27-11-2011), www.ft.com

(3) Barack Obama: “President Barack Obama’s Inaugural Address”, Phát biểu nhậm chức tổng thống (21-1-2009), www.whitehouse.gov/blog/inaugural-address

(4) Hillary Clinton: “Nomination hearing to be Secretary of State”, Điều trần trước Ủy ban Đối ngoại Thượng viện Mỹ  (13-1-2009), www.state.gov/secretary/rm/2009a/01/115196.htm

(5) Xem Hillary Clinton: “Economic Statecraft”, www.state.gov/secretary/rm/2011/10/175552.htm 

(6) Xem Hillary Clinton: “America’s Pacific Century”

(7) Hillary Clinton: “America’s Pacific Century”

(8) Kenneth Lieberthal: “The American Pivot to Asia: Why President Obama’s turn to the East is easier said than done”, Foreign Policy (12-2011), www.foreignpolicy.com

(9) Hillary Clinton: “America’s Pacific Century”