Trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, nhu cầu về vốn, đặc biệt là vốn từ nước ngoài càng trở nên cần thiết để phục vụ phát triển kinh tế đất nước. Chính vì thế, ngay từ những năm đầu của thập niên 90 thế kỷ XX, Việt Nam đã thu hút nguồn lực từ nước ngoài thông qua hình thức Hợp đồng xây dựng - chuyển giao (gọi tắt là BT), một hình thức của đầu tư đối tác công - tư (PPP).

Tuy nhiên, hình thức này cũng rất dễ bị bóp méo, biến tướng do thiếu công khai, minh bạch vì lợi ích nhóm, vì những khoản lợi nhuận vô cùng lớn từ cơ hội sở hữu những mảnh đất đắc địa hoặc những diện tích rộng lớn của địa phương. Khởi nguồn cho những bất cập tại nhiều dự án BT đã thực hiện là do việc không xây dựng và công bố kế hoạch dự án, hoặc có công bố nhưng chậm và công tác lựa chọn nhà đầu tư không có tính cạnh tranh, hầu hết là chỉ định thầu. Hệ quả là không phát huy tốt nhất được nguồn lực xã hội, nhiều nhà đầu tư tại thời điểm được thẩm định, đánh giá và lựa chọn để thực hiện dự án có năng lực tài chính hạn chế, không bảo đảm năng lực và thiếu kinh nghiệm quản lý.

Những quy định về dự án BT đang tồn tại nhiều khoảng trống pháp luật và chồng chéo lẫn nhau. Theo Luật Đất đai 2013 chỉ có Khoản 3, Điều 155 quy định về việc Nhà nước giao cho nhà đầu tư quản lý diện tích đất để thực hiện dự án, ngoài ra không có quy định cụ thể nào về loại đất, giá trị đất để trả cho nhà đầu tư khi thực hiện dự án BT. Như vậy, đang tồn tại một khoảng trống pháp lý rất lớn về dự án BT tại Luật Đất đai, trong khi nhiều văn bản khác về BT lại quy chiếu về việc thực hiện theo quy định của Luật Đất đai.

Nghị định 15/2015/NĐ-CP, ngày 14-02-2015, của Chính phủ, về đầu tư theo hình thức đối tác công - tư, có 5 nội dung liên quan đến dự án BT (Khoản 5, Điều 3; Khoản 3, Điều 14; Khoản 3, Điều 43; Khoản 2, Điều 48 và Điều 65). Mặc dù vậy, khi phân tích sâu về khía cạnh chi phí - lợi ích thì có thể thấy nhiều bất lợi cho Nhà nước khi thực hiện Nghị định này. Cụ thể, việc giao đất để trả cho nhà đầu tư trước khi hoàn thành công trình hạ tầng là không phù hợp vì cơ chế nhà nước quy hoạch hạ tầng, đấu giá khu đất để trả cho nhà đầu tư lấy tiền xây dựng hạ tầng sẽ mang lại hiệu quả cao hơn.

Bên cạnh đó, Nghị định không có quy định chi tiết về đánh giá chất lượng và định giá công trình hạ tầng và định giá khu đất trả cho nhà đầu tư. Vấn đề quản lý giá trị trao toàn quyền cho Bộ Tài chính cũng là một cơ chế quản lý gắn với nguy cơ tham nhũng rất cao. Nghị định khẳng định hợp đồng BT là căn cứ chủ yếu để Nhà nước và nhà đầu tư thực hiện nhưng lại không có quy định cụ thể về loại hợp đồng này.

Để nhận diện rõ hơn về cơ chế đầu tư theo hình thức BT và những hệ lụy, rủi ro của hình thức đầu tư này dưới góc nhìn khoa học, Hội thảo đã phân tích, trao đổi quan điểm và làm rõ bản chất của các dự án BT hiện nay và cơ sở pháp lý kiểm toán các dự án BT của Kiểm toán Nhà nước; thực trạng công tác kiểm toán dự án BT của Kiểm toán Nhà nước và đề xuất các giải pháp về cơ chế, chính sách nhằm nâng cao hiệu quả các dự án BT; các cơ chế đầu tư theo hình thức BT; căn cứ pháp lý tiến hành kiểm toán các dự án BT. Các ý kiến phát biểu và tham luận tại Hội thảo cũng đánh giá về thực trạng triển khai các dự án BT trong những năm gần đây, những hạn chế, bất cập, và nguyên nhân trong quản lý, giám sát và triển khai thực hiện hợp đồng BT từ góc nhìn pháp luật, chính sách và từ góc nhìn quản lý tổ chức thực hiện.

Tại Hội thảo, Kiểm toán Nhà nước công bố những con số đáng chú ý. Việc giao đất ngay cho nhà đầu tư trước khi nhà đầu tư hoàn thành công trình là không phù hợp, nhiều nơi tính giá cho nhà đầu tư trên giá đất nông nghiệp rất thấp, nhưng sau khi có hạ tầng, đường sá đi qua thì thành đất vàng, giá trị có thể tăng lên hàng trăm lần, chênh lệch địa tô là rất lớn. Do vậy, đề nghị bổ sung một số quy định đối với khung pháp lý về dự án BT. Cụ thể, cần có quy định chi tiết về yêu cầu phân tích chi phí - lợi ích giữa cơ chế BT và cơ chế nhà nước đấu giá tài sản công để lấy tiền xây dựng hạ tầng (hoặc làm cơ sở cho quyết định thực hiện dự án BT); các nội dung cụ thể phải được đề cập trong hợp đồng thực hiện dự án BT giữa Nhà nước và nhà đầu tư. Không cho giao đất để trả cho nhà đầu tư trước khi nghiệm thu, hoàn thành đánh giá chất lượng và định giá giá trị; sử dụng đất ở để trả cho nhà đầu tư hạ tầng phải phù hợp với kế hoạch phát triển nhà ở cân đối với hạ tầng trong phát triển đô thị.

Ngoài ra, cần có quy định cụ thể về quy trình đánh giá chất lượng và định giá công trình đã được xây dựng và khu đất dùng để trả cho nhà đầu tư cũng như yêu cầu công khai, minh bạch toàn bộ thông tin về dự án BT, tạo cơ chế để người dân địa phương tham gia giám sát và quy định về trách nhiệm giải trình của cơ quan Nhà nước có liên quan.

Bên cạnh việc đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng kiểm toán, Hội thảo cũng đưa ra những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác giám sát của các cơ quan dân cử, các tổ chức xã hội và của nhân dân đối với việc đầu tư theo hình thức BT./.