Khái quát về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng

Thu hồi đất phục vụ cho “lợi ích chung của xã hội” là lý do được sử dụng chủ yếu ở nhiều quốc gia khi cần chuyển dịch quyền sử dụng đất. “Lý do này được phần lớn các quốc gia sử dụng để thu hồi đất của những người đang sử dụng (hoặc của chủ sở hữu trong điều kiện tư hữu đất đai được phép tồn tại) phục vụ cho mục đích công cộng”⁽¹⁾. Mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích của quốc gia, công cộng có nội hàm rộng. Ở Việt Nam, Nhà nước chỉ được thu hồi đất của người dân nhằm mục đích phát triển kinh tế - xã hội; bảo đảm lợi ích chung của quốc gia, công cộng. Đây là những yếu tố tạo thành điều kiện cần thiết nhằm bảo đảm cho kinh tế quốc gia ngày càng phát triển, đời sống vật chất và tinh thần của người dân ngày càng được cải thiện và nâng cao. Việc thu hồi đất là hoạt động ảnh hưởng đến nhiều chủ thể, nhiều phương diện, có tác động không chỉ trước mắt mà ảnh hưởng lâu dài.

Hiến pháp năm 2013 ghi nhận cơ sở hiến định về thu hồi đất: “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”⁽²⁾. Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 quy định các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích của quốc gia, công cộng. Trong đó, “đất sử dụng vào mục đích công cộng gồm đất giao thông; thủy lợi; đất có di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh; đất sinh hoạt cộng đồng, khu vui chơi, giải trí công cộng; đất công trình năng lượng; đất công trình bưu chính, viễn thông; đất chợ; đất bãi thải, xử lý chất thải và đất công trình công cộng khác”⁽³⁾.

Điều này đặt ra yêu cầu trong thu hồi đất là phải bảo đảm hoạt động kinh tế gắn với mục tiêu xã hội, vì lợi ích quốc gia, công cộng; bảo đảm việc thu hồi đất phải được luật hóa, đặt dưới sự giám sát của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ hoặc hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Những yêu cầu này tạo nên một cơ chế hữu hiệu để hạn chế nguy cơ lạm quyền và tùy tiện của các cơ quan quản lý trong việc thu hồi đất, bảo vệ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và lợi ích của người dân khi xét duyệt các dự án cần thu hồi đất. Bởi lẽ, “Quản trị đất đai là thể chế duy nhất để bảo đảm quá trình chuyển dịch đất đai hướng tới được cả ba mục tiêu kinh tế, xã hội và môi trường”⁽⁴⁾.

Thực trạng pháp luật về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng

Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 quy định rõ ba nhóm trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Cụ thể là: 1- Thực hiện các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư mà phải thu hồi đất; 2- Thực hiện các dự án do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư mà phải thu hồi đất; 3- Thực hiện các dự án do hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận mà phải thu hồi đất. Đây là quy định mới về thu hồi đất bởi đã tách riêng một điều luật thu hồi đất cho mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng, mà không gộp chung với quy định thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; đồng thời, phân ra ba nhóm trường hợp thu hồi đất tùy theo quy mô, tính chất dự án, nhằm kiểm soát chặt chẽ các trường hợp thu hồi đất.

Hiện nay, dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư được quy định tại Luật Đầu tư công năm 2014, Luật Đầu tư năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2016), Luật Xây dựng năm 2014, Nghị định số 131/2015/NĐ-CP, ngày 25-12-2015, của Chính phủ, hướng dẫn về dự án quan trọng quốc gia. Tuy nhiên, Luật Đất đai hiện hành và các văn bản hướng dẫn vẫn chưa dẫn giải dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư cần thu hồi đất là dự án như thế nào. Trong khi đó trường hợp dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội xem xét, trường hợp dự án do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư và hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận được liệt kê chi tiết hơn bằng cách chỉ rõ các đối tượng cần đầu tư. Tuy nhiên, một số dự án được liệt kê trong danh sách có phạm vi thu hồi đất còn rộng hoặc chưa rõ ràng, gây khó hiểu, khó áp dụng hay dễ bị lợi dụng, lạm dụng, ảnh hưởng đến sự an toàn về quyền sử dụng đất của người dân.

Thực tế cho thấy, một dự án cần sử dụng đất thường hướng tới nhiều mục đích khác nhau. Đôi khi, ranh giới xác định các mục đích của dự án hay xác định mục đích chính yếu của dự án không phải là vấn đề đơn giản. Chẳng hạn, dự án khu công nghệ cao, khu kinh tế, khu đô thị mới,... hướng tới lợi ích công, nhưng thực tế lại chú ý nhiều hơn đến lợi ích kinh tế khi kinh doanh bất động sản hay sản xuất, kinh doanh, thu lợi nhuận. Trong khi đó, người dân bị thu hồi đất với giá bồi thường thường thấp hơn giá thị trường và ít được tái định cư tại chỗ để có thể hưởng lợi từ dự án. “Do đó, mục đích thu hồi đất phải vì và trên hết là cho cộng đồng và Nhà nước cần cân nhắc việc mở rộng mục đích thu hồi đất, nhất là mục đích thương mại như khu đô thị vì khu đô thị có thể mang mục đích thương mại nhiều hơn mục đích công cộng”⁽⁵⁾. Mặt khác, nếu thu hồi đất mà không quan tâm đầy đủ đến bảo vệ tài sản trên đất của người dân dễ dẫn đến lạm dụng trong thu hồi đất, dễ xảy ra tiêu cực vì khó đáp ứng mục tiêu vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.

Bên cạnh đó, việc chưa có giải thích cụ thể về các khái niệm, tiêu chí đối với danh sách các trường hợp thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; giới hạn phạm vi được phép thu hồi đất, dẫn đến sự tranh cãi về mục đích dự án, dễ bị lạm dụng để trục lợi... Chẳng hạn, vẫn có những địa phương coi thu hồi đất cho “khu đô thị du lịch sinh thái” thuộc trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Thực chất, xây dựng khu đô thị sinh thái là một dự án đầu tư, kinh doanh có lợi nhuận, không thể hiện công trình phục vụ cho cộng đồng dân cư. Hoặc, có những dự án mà diện tích quy hoạch dành cho nhà ở xã hội và tái định cư chiếm chưa đến 10% diện tích của dự án, còn lại hơn 90% diện tích quy hoạch nhà ở kinh doanh gồm: nhà ở chung cư, liên kế phố, liên kế sân vườn và biệt thự... nhưng vẫn được một số địa phương cho rằng thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội.

Theo quy định, khi lập kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh hoặc cấp huyện, một trong những nội dung được lập là xác định vị trí, diện tích đất thu hồi trong vùng phụ cận để đấu giá quyền sử dụng đất thực hiện dự án nhà ở, thương mại, dịch vụ, sản xuất, kinh doanh đối với dự án hạ tầng kỹ thuật, xây dựng, chỉnh trang khu đô thị, khu dân cư nông thôn. Nội dung này đi kèm với việc xác định quy mô, địa điểm công trình, dự án cấp quốc gia, cấp tỉnh có sử dụng đất, hay xác định vị trí, diện tích đất phải thu hồi để thực hiện công trình, dự án sử dụng đất vào các mục đích quy định tại Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 thực hiện trong kỳ kế hoạch sử dụng đất⁽⁶⁾. Như vậy, quy định thu hồi đất vùng phụ cận để đấu giá quyền sử dụng đất thực hiện dự án là cần thiết trong bối cảnh phát triển đô thị hiện nay.

Thông qua thu hồi đất vùng phụ cận, đất nước có thêm nguồn vốn để tái đầu tư kết cấu hạ tầng góp phần phát triển kinh tế - xã hội, cải thiện vẻ mỹ quan đô thị, tạo tiền đề thực hiện vốn hóa đất đai, tối đa hóa lợi nhuận từ đất cũng như điều tiết quỹ đất, giúp nhà đầu tư tiếp cận với quỹ đất sạch để triển khai dự án được thuận lợi hơn.
Tuy nhiên, cho đến nay, pháp luật vẫn thiếu các quy định hướng dẫn chi tiết về thu hồi đất vùng phụ cận và xác định đây là trường hợp thu hồi đất nào trong các trường hợp quy định tại Khoản 1, Điều 16 Luật Đất đai năm 2013.

Luật Đất đai năm 2013 tuy có quy định các trường hợp thu hồi đất nhưng chưa làm rõ được giới hạn “thật cần thiết” đã chỉ ra trong Hiến pháp, nhằm bảo đảm minh bạch, trong khi phạm vi thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng còn rộng và chưa rõ ràng. Bên cạnh đó những chính sách lớn về quản lý, sử dụng tài sản gắn liền với đất chưa được liên kết một cách hệ thống với pháp luật liên quan, dẫn đến tồn tại những khoảng trống hoặc chồng chéo, rất cần sớm điều chỉnh cho phù hợp với thực tiễn.

Kết luận và kiến nghị

Tiến trình đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, phát triển kinh tế - xã hội, hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, dẫn đến nhu cầu thu hồi đất để thực hiện dự án ngày càng cao. Trong khi đó, quy định pháp luật về vấn đề này vẫn còn nhiều hạn chế. Cần nhận thức rằng, trong điều kiện kinh tế thị trường hiện nay, thu hồi đất không chỉ là công cụ hành chính bắt buộc, mà còn là một công cụ kinh tế của Nhà nước, nhằm xác định hợp lý các trường hợp thu hồi đất, giúp nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng đất, hạn chế tiêu cực. Trên cơ sở đó, xin đề xuất một số kiến nghị như sau:

Thứ nhất, cần định nghĩa rõ khái niệm “thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”, giúp xác định đúng các trường hợp áp dụng theo cơ chế này, trong đó cần bảo đảm yếu tố thu hồi đất thật sự cần thiết vì lợi ích quốc gia, công cộng. Khi liệt kê danh sách các trường hợp thu hồi đất theo mục đích đặt ra, cần giải thích rõ các khái niệm trong danh sách đó, nhằm bảo đảm hiểu đúng và thống nhất, giúp phân loại chính xác các dự án phát triển kinh tế - xã hội cho mục đích quốc gia, công cộng. Đồng thời, cần loại bỏ các dự án kinh tế vì lợi ích thuần túy của nhà đầu tư ra khỏi phạm vi các dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích công, nhất là các khái niệm dự án dễ bị lạm dụng, như khu công nghệ cao, khu kinh tế, khu đô thị mới,...

Thứ hai, xây dựng tiêu chí để xác định các trường hợp thu hồi đất theo mục đích đặt ra. Việc xác định rõ và thắt chặt các trường hợp thu hồi đất với các tiêu chí đã xây dựng là căn cứ giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền lựa chọn, phê duyệt đúng các dự án cần thu hồi đất, có cơ sở xem xét từ giai đoạn giám sát, phê duyệt dự án, đánh giá hiệu quả dự án, kiểm tra các dự án khi hoàn thành và đưa vào hoạt động, cũng như trong hoạt động giải quyết khiếu nại, khiếu kiện, hoạt động thanh tra, kiểm tra.

Thứ ba, dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư mà phải thu hồi đất là dự án cần được dẫn chiếu đến luật áp dụng là Luật Đầu tư công. Quy định như vậy sẽ giúp hiểu điều luật một cách rõ ràng hơn và áp dụng thống nhất. Đối với các dự án có phạm vi thu hồi đất rộng, hoặc gây tranh cãi về mục đích dự án khi chú ý nhiều về lợi ích kinh tế, cần xem xét chặt chẽ hơn để phân định các dự án bảo đảm mục đích luật định, phù hợp với các tiêu chí đã đặt ra. Nếu các dự án đầu tư không bảo đảm đúng mục đích sẽ chuyển sang cơ chế thỏa thuận giữa chủ đầu tư và người dân theo Điều 73 Luật Đất đai. Đối với thu hồi đất vùng phụ cận, nên quy định đây là trường hợp thu hồi đất nhằm phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng do hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận.

Thứ tư, tiếp tục rà soát, điều chỉnh các quy định về thu hồi đất và pháp luật đất đai cho phù hợp với Hiến pháp, Luật Đầu tư công, Luật Đầu tư và pháp luật liên quan. Để bảo đảm các dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thực hiện đúng mục đích, cần tổ chức thẩm định dự án, kiểm tra, giám sát các dự án bảo đảm thực hiện đúng mục đích và tiến độ dự án sau khi thu hồi đất, nếu chậm triển khai nên tìm ra nguyên nhân và có giải pháp xử lý kịp thời, xử lý nghiêm đối với các trường hợp vi phạm; nâng cao chất lượng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất bảo đảm khoa học, khả thi, hiệu quả, có tính đến sự phát triển bền vững và phù hợp với Luật Quy hoạch và các loại quy hoạch liên quan; minh bạch, dân chủ trong xác định các trường hợp thu hồi đất, cũng như trường hợp đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất, giao đất, cho thuê đất sau khi thu hồi./.

------------------------------
(1) Lưu Quốc Thái: “Chế định thu hồi đất và vấn đề đảm bảo quyền tài sản của người sử dụng đất”, Tạp chí Khoa học pháp lý, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, Số 3-2012, tr. 58
(2) Khoản, 3 Điều 54, Hiến pháp năm 2013
(3) Điểm e, Khoản 2, Điều 10 Luật Đất đai năm 2013
(4) Đặng Hùng Võ: “Đổi mới thể chế trong quản lý đất đai và thực thi quản trị đất đai tại Việt Nam”, trong Pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai ở Việt Nam, (Phan Trung Hiền (Chủ biên)), Nxb. Đại học Cần Thơ, 2016, tr. 26
(5) Nguyễn Lan Hương: “Một số hạn chế của pháp luật đất đai hiện hành liên quan đến sự an toàn của quyền sử dụng đất nông nghiệp của nông dân trong thời kỳ đấy mạnh công nghiệp hóa và hiện đại hóa ở nước ta”, Pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai ở Việt Nam, Sđd, tr. 75
(6) Điểm d, Khoản 4, Điều 39 và Điểm c, Khoản 4, Điều 40 Luật Đất đai năm 2013