Tuy nhiên, trong những năm gần đây, cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, nợ công khu vực đồng tiền chung châu Âu và những khó khăn nội tại của nền kinh tế trong nước đã có ảnh hưởng nhất định đến tình hình nợ công của Việt Nam cả về quy mô, cơ cấu, nghĩa vụ trả nợ, các chỉ số an toàn nợ công.

Thực trạng nợ công của Việt Nam

Ở Việt Nam, theo Luật Quản lý nợ công số 29/2009/QH12 ban hành ngày17-6-2009 thì phạm vi nợ công bao gồm nợ của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Trong đó, nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, ủy quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ Chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ. Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh. Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi tắt là ủy ban nhân dân cấp tỉnh) ký kết phát hành hoặc ủy quyền phát hành.

Theo đồng hồ nợ công toàn cầu của báo The Economist, cập nhật sáng 31-11-2014, nợ công của Việt Nam là hơn 85 tỷ USD, mỗi người dân đang gánh số nợ 937 USD. Như vậy, tính đến cuối năm 2014 nợ công ước đạt 60,3% GDP. Nợ công của Việt Nam đã vượt trần nếu tính cả số nợ của doanh nghiệp nhà nước, nợ trái phiếu Chính phủ, nợ đọng xây dựng cơ bản. Tuy với mức dưới 65% GDP, tỷ lệ nợ công Việt Nam đến năm 2014 vẫn được đánh giá an toàn nhưng đã tăng cao so với 2 năm trước (năm 2012 là 55,5% GDP, năm 2013 là 56,2% GDP) là điều đáng lo ngại. Theo tính toán, nợ công đến năm 2015 là 64% GDP và đỉnh nợ công quốc gia sẽ đạt mức 64,9% GDP vào năm 2016 và giảm dần đến năm 2020 chỉ còn 60,2% GDP.

Bên cạnh việc quy mô nợ công ở mức khá cao thì một điểm đáng lưu ý là tốc độ tăng nhanh của nợ công trong những năm gần đây. Nếu như giai đoạn trước đây chỉ xấp xỉ 10%/năm thì giai đoạn 2010 - 2013 tăng mạnh, ở mức tăng trung bình xấp xỉ 22%/năm và cao hơn nhiều so với tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân trong giai đoạn này là 5,78%.

Lý giải nguyên nhân có hai nhóm chính. Về khách quan, những năm gần đây, kinh tế toàn cầu rơi vào khủng hoảng, tốc độ phục hồi chậm và nợ công của khu vực đồng tiền chung châu Âu ở mức báo động đã tác động không nhỏ đến tình hình nợ công của Việt Nam. Về chủ quan, có thể kể đến:

Thứ nhất, nhu cầu chi tăng mạnh trong thời gian vừa qua, đặc biệt là chi đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, chi cho con người và cho an sinh xã hội. Thực trạng kết cấu hạ tầng của nước ta còn yếu kém, nhu cầu vốn đầu tư để thực hiện đột phá chiến lược về phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và áp lực cạnh tranh, hội nhập quốc tế không ngừng gia tăng là nguyên nhân tăng các khoản vay để bổ sung cho đầu tư.

Thứ hai, bội chi ngân sách nhà nước cao, kéo dài và có xu hướng gia tăng. Chỉ tính riêng trong giai đoạn 2011 - 2013, bội chi ngân sách nhà nước bình quân 5,2% GDP, trong khi thu ngân sách nhà nước chỉ tăng có 1,13 lần thì quy mô chi ngân sách nhà nước tăng 1,29 lần. Năm 2013, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết nới trần bội chi ngân sách nhà nước trên GDP từ 4,8% lên 5,3% GDP ước thực hiện, nhưng do mức GDP thực tế thấp hơn so với kế hoạch dự kiến nên với số bội chi tuyệt đối được Quốc hội thông qua, con số này tương đương 5,45%. Khi bội chi ngân sách nhà nước tăng thì nợ công cũng sẽ tăng lên tương ứng.

Thứ ba, chi phí nợ công tăng lên trong những năm vừa qua cũng góp phần làm gia tăng nợ công. Từ năm 2010, việc tiếp cận nguồn vốn vay ưu đãi (ODA) khó khăn hơn do Việt Nam thuộc nhóm nước có thu nhập trung bình thấp. Đặc biệt, trong những năm gần đây, Việt Nam đã phải chuyển sang các nguồn vốn vay thương mại với lãi suất cao hơn và các điều kiện vay khắt khe hơn, điều này làm gia tăng chi phí trả nợ hằng năm. Tính bình quân giai đoạn 2010 - 2012, chi trả lãi chiếm 32% trong tổng chi trả nợ hằng năm và có xu hướng ngày càng tăng lên.

Thứ tư, do ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu, kinh tế nước ta tăng trưởng chậm lại, tỷ trọng thu ngân sách thấp hơn cùng kỳ năm trước nhưng vẫn phải giảm thuế để hỗ trợ doanh nghiệp. Tỷ lệ huy động thuế, phí vào ngân sách nhà nước giảm từ 24,8% GDP bình quân giai đoạn 2006 - 2010 xuống còn 21% GDP giai đoạn 2011 - 2015. Cùng với đó, kinh tế Việt Nam bước vào giai đoạn khó khăn đòi hỏi Nhà nước phải có biện pháp miễn, giảm, gia hạn thuế để hỗ trợ doanh nghiệp. Điều này ảnh hưởng đến nguồn động viên vào ngân sách nhà nước.

Thứ năm, lượng vốn huy động qua kênh phát hành trái phiếu chính phủ tăng nhanh. Trong bối cảnh nguồn ngân sách bố trí cho trả nợ và đầu tư phát triển rất hạn hẹp nhưng nhu cầu vốn đầu tư để thực hiện đột phá chiến lược là rất lớn, do đó, việc duy trì huy động vốn qua phát hành trái phiếu chính phủ là cần thiết. Giai đoạn 2011 - 2015, phải phát hành 335 nghìn tỷ đồng trái phiếu chính phủ, gấp hơn 2,5 lần giai đoạn 2006 - 2010 (giai đoạn 2011 - 2014 đã phát hành 250 nghìn tỷ đồng, năm 2015 theo kế hoạch phát hành thêm 85 nghìn tỷ đồng).

Thứ sáu, chính sách mở rộng phạm vi, đối tượng bảo lãnh của Chính phủ cho doanh nghiệp vay vốn góp phần làm nợ công tăng cao. Phạm vi bảo lãnh của Chính phủ rộng, bao gồm nhiều lĩnh vực sản xuất kinh doanh như sản xuất thép, xi măng, giấy, điện, than, khoáng sản, cảng biển, năng lượng, y tế và các dự án đầu tư xây dựng hạ tầng. Theo Bộ Tài chính, tính đến 2013, nợ được Chính phủ bảo lãnh là 396.114 tỷ đồng, tốc độ tăng bình quân trong giai đoạn 2010 - 2013 khá cao 20,8%. Trong thời gian tới, Chính phủ tiếp tục bảo lãnh doanh nghiệp vay thực hiện các dự án trọng điểm với giá trị bảo lãnh bình quân 3 tỷ - 4 tỷ USD/năm. Về phát hành trái phiếu trong nước, mức tăng dư nợ bình quân 10%/năm với nhu cầu vay Chính phủ bảo lãnh từ 60.000 tỷ - 70.000 tỷ đồng/năm.

Một số vấn đề đặt ra và khuyến nghị chính sách cho thời gian tới

Theo cách tiếp cận mới mà Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) thì các quốc gia có thể chế và chất lượng chính sách tốt sẽ có khả năng chống đỡ được mức nợ cao hơn so với mức ổn định nợ cơ bản. Theo đánh giá của WB, Việt Nam có chỉ số chất lượng thể chế và chính sách (CPIA) xếp loại tốt. So sánh các chỉ tiêu giá trị hiện tại nợ/GNI; giá trị hiện tại nợ/xuất khẩu; giá trị hiện tại nợ/thu ngân sách nhà nước; nghĩa vụ nợ/xuất khẩu; nghĩa vụ nợ/thu ngân sách nhà nước vẫn nằm trong giới hạn theo tiêu chuẩn của IMF và WB. Cùng với đó, tình hình nợ công Việt Nam là nợ trong nước có tỷ trọng cao hơn nợ nước ngoài và có xu hướng ngày càng tăng từ 43% năm 2010 lên 54,5% tổng dư nợ công năm 2014. Điều này góp phần làm giảm rủi ro về tỷ giá và sự phụ thuộc vào nguồn vốn bên ngoài, góp phần bảo đảm an ninh tài chính quốc gia.

Tuy nhiên, nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ trên tổng thu ngân sách đang ở mức cao và có xu hướng tăng, ảnh hướng đến an toàn nợ công. Đến năm 2014, kế hoạch trả nợ của Chính phủ là 208.883 tỷ đồng, trong khi tổng thu được duyệt theo dự toán là 782.700 tỷ đồng, với số kế hoạch như trên đã vượt mức 25% và dự kiến đến năm 2015 tỷ lệ nghĩa vụ trả nợ chính phủ (bao gồm cho vay lại)/thu ngân sách nhà nước có thể lên tới 31,87% cao hơn nhiều so với mức ngưỡng đã đề ra.

Mặc dù các khoản vay trong nước đã tăng lên, nhưng cơ cấu nợ chưa thực sự bền vững do các khoản vay trong nước chủ yếu là vay ngắn hạn. Trong bối cảnh thị trường tài chính gặp nhiều khó khăn, các khoản nợ bằng trái phiếu trong nước của Chính phủ cũng như các khoản vay thường có kỳ hạn ngắn (năm 2012 kỳ hạn phát hành bình quân là 2,9 năm; năm 2013 là 3,4 năm và 10 tháng đầu năm 2014 là 4,84 năm) trong khi các dự án cho vay có thể kéo dài đến 12 năm. Điều này tạo áp lực cho Chính phủ trong việc cân đối ngân sách để trả nợ, gây rủi ro mất cân bằng kỳ hạn giữa huy động và cho vay, buộc phải tăng hạn mức bảo lãnh phát hành trái phiếu để đảo nợ. Trong khi kỳ hạn còn lại của các khoản vay nước ngoài của Chính phủ là 12,8 năm thì nợ trong nước chỉ khoảng 4,3 năm cho thấy rủi ro tái cấp vốn trong ngắn hạn đối với danh mục nợ trong nước của Chính phủ là khá lớn.

Về nguồn tiền để trả nợ, trước hết là từ nguồn thu ngân sách nhà nước hằng năm. Trong giai đoạn từ năm 2007 đến nay, tổng thu ngân sách nhà nước tăng bình quân 17%/năm, thấp hơn so với tốc độ chi ngân sách nhà nước. Trong cơ cấu thu ngân sách nhà nước, thu nội địa tăng 21%/năm và tốc độ tăng có xu hướng giảm trong những năm gần đây. Tổng nguồn thu từ thuế và phí nhỏ hơn số chi thường xuyên làm suy giảm tính bền vững của nợ công và tạo rủi ro lớn cho ngân sách nhà nước. Thêm vào đó, tuy có giảm về mức độ nhưng thu ngân sách nhà nước vẫn phụ thuộc đáng kể vào các khoản thu không bền vững như thu từ dầu thô, thu từ hoạt động xuất, khẩu nhập khẩu và thu viện trợ. Điều này phản ánh những rủi ro tiềm ẩn đối với an toàn ngân sách khi nguồn tài nguyên thiên nhiên này là hữu hạn và đặc biệt trong bối cảnh giá dầu thế giới đang giảm mạnh.

Đối với các khoản nợ nước ngoài, do vay bằng ngoại tệ nên sẽ phải chi trả bằng ngoại tệ thu được từ xuất khẩu ròng hay cán cân thương mại mang lại. Xét trên phương diện bảo đảm nhu cầu thanh toán nợ, dự trữ ngoại hối Việt Nam có thể nói là đáp ứng khá tốt các khoản nợ nước ngoài ngắn hạn. Tuy nhiên, trong tương lai, Việt Nam có thể phải đối mặt với một số khó khăn trong việc duy trì khả năng thanh khoản.

Một điểm đáng lưu ý nữa, đó là hiệu quả đầu tư còn nhiều hạn chế, dẫn tới khó khăn về khả năng trả nợ. Hiện nay, hơn 98% vốn vay được sử dụng trực tiếp cho các dự án hạ tầng, phần còn lại được đưa vào ngân sách nhà nước cho chi đầu tư (1,5%) và một phần chi sự nghiệp trong các dự án vay ODA theo cam kết (0,4%). Nhìn chung, việc huy động vốn vay mới chỉ căn cứ vào nhu cầu, danh mục các chương trình, dự án đề xuất mà chưa đặt trong mối quan hệ với khả năng trả nợ, bảo đảm an toàn nợ. Ngoài ra, một số dự án sử dụng nguồn vốn vay trong nước được bảo lãnh nhưng hiệu quả chưa cao, giãn thời gian thực hiện phải cơ cấu lại nợ hoặc không trả được nợ khiến Chính phủ phải trả thay ngày càng tăng. Hiệu quả sử dụng ngân sách còn thấp, điều này thể hiện rõ nhất thông qua đánh giá hiệu quả của việc sử dụng vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư. Hệ số ICOR của Việt Nam giảm từ 6,7% giai đoạn 2009 - 2010 xuống còn 5,33% giai đoạn 2011 - 2013 nhưng vẫn cao hơn so với các nước trong khu vực và mức khuyến cáo của Ngân hàng Thế giới đối với các nước đang phát triển. Hệ số ICOR khu vực kinh tế nhà nước luôn cao hơn khu vực tư nhân và của toàn bộ nền kinh tế, đồng nghĩa hiệu quả sử dụng vốn của khu vực kinh tế nhà nước thấp hơn đối với các khu vực còn lại.

Để bảo đảm nợ công ở ngưỡng an toàn và bền vững, trong thời gian tới, Chính phủ dự kiến bội chi ngân sách là 5% trong năm 2015, sau đó giảm dần 4% vào năm 2020, cùng với đó, Chính phủ khẳng định, sẽ giảm dần các chỉ tiêu nợ công trong giai đoạn 2016 - 2020 để đến năm 2020 nợ công khoảng 60,2% GDP. Để làm được điều này, trong thời gian tới, khuyến nghị một số chính sách sau:

Một là, duy trì ổn định kinh tế vĩ mô, kiểm soát lạm phát và bảo đảm tăng trưởng kinh tế ở mức hợp lý, duy trì lãi suất ở mức hợp lý để không ảnh hưởng đến chi phí nợ và khả năng vay nợ của Chính phủ, tạo niềm tin của nhà đầu tư vào các công cụ nợ của Chính phủ.

Hai là, tiếp tục tái cơ cấu nợ công. Tái cơ cấu nợ công theo hướng tăng nhanh tỷ trọng vay dài hạn với lãi suất thấp; tăng tỷ trọng nợ trong nước và giảm nợ nước ngoài. Phát hành trái phiếu chính phủ có kỳ hạn dài hơn và lãi suất hợp lý để vừa giảm thiểu rủi ro thanh toán, rủi ro thanh khoản vừa nhằm tái cơ cấu nợ. Kiểm soát chặt chẽ việc bảo đảm trả nợ đối với các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh. Bố trí nguồn từ ngân sách nhà nước trong giới hạn theo quy định và sử dụng Quỹ tích lũy trả nợ để trả nợ đúng hạn.

Ba là, cần thực hiện kỷ luật tài khóa một cách rõ ràng và nghiêm ngặt để tránh tình trạng thâm hụt ngân sách triền miên, luôn ở mức cao gây ảnh hưởng bất lợi đến nợ công. Kỷ luật tài khóa cần thực thi một cách cứng rắn, theo lộ trình rõ ràng. Cùng với đó, cần xây dựng một cơ chế quản lý nợ công hiệu quả. Chế độ kiểm toán cần sự minh bạch và có trách nhiệm giải trình cao để có thể kiểm soát nợ công của Việt Nam.

Bốn là, bảo đảm thu - chi ngân sách hợp lý. Đối với thu ngân sách nhà nước, trong điều hành ngân sách hằng năm cần ưu tiên sử dụng số tăng thu so với dự toán để giảm mức bội chi hoặc giành để trả nợ trước hạn. Hệ thống thuế cần được cải cách bảo đảm các tiêu chí tạo nguồn thu bền vững, hiệu quả, công bằng và minh bạch. Tập trung tháo gỡ khó khăn, thúc đẩy sản xuất, kinh doanh, chống thất thu qua buôn lậu, gian lận thương mại, đồng thời cải cách hành chính trong lĩnh vực thuế và hải quan, tạo nguồn thu bền vững.

Đối với chi ngân sách nhà nước, cơ cấu lại theo hướng: đối với chi thường xuyên, quản lý chặt các khoản chi, tinh giảm biên chế, tiết kiệm chi mua sắm, giảm tối đa hội nghị, hội thảo, đi công tác nước ngoài. Đối với chi đầu tư, Nhà nước chỉ nên đầu tư vào những lĩnh vực mà khu vực tư nhân không làm được hoặc chưa có điều kiện làm nhưng có vai trò quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội.

Năm là, phải có những lĩnh vực ưu tiên rõ ràng cho chi tiêu sử dụng nợ công. Những lĩnh vực ưu tiên cần đặt ra là: kết cấu hạ tầng công ích, các dịch vụ an sinh xã hội, các doanh nghiệp nhà nước không vì mục đích thương mại. Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn. Đối với các chương trình, dự án đang triển khai, cần rà soát, đánh giá và loại bỏ những dự án không hiệu quả, gây thất thoát, lãng phí. Tập trung nguồn lực, đẩy nhanh tiến độ đối với những dự án quan trọng, có hiệu quả, ưu tiên cao. Đối với những dự án bổ sung mới, cần được lựa chọn, có kế hoạch tài chính rõ ràng.

Sáu là, rà soát, đánh giá, hoàn thiện thể chế, sửa đổi Luật Quản lý nợ công, Luật Ngân sách nhà nước bảo đảm phù hợp với thông lệ quốc tế. Xác định phạm vi quản lý và cách thức ứng xử rõ ràng đối với các khoản nợ nằm ngoài nợ công. Chính phủ cũng cần có hệ thống ngăn ngừa rủi ro và cảnh báo sớm thông qua việc quản lý chặt chẽ mức vay thương mại quốc gia hằng năm, đồng thời cũng phải quan tâm đến các nghĩa vụ nợ dự phòng./.