TCCSĐT - Ngày 1-12-2009, Hiệp ước Li-xbon (Lisbon) của EU đã chính thức có hiệu lực, tạo cho EU một diện mạo mới, mở ra một chương mới trong lịch sử EU. Hiệp ước Li-xbon sẽ giúp Liên minh châu Âu trở thành một tổ chức ngày càng mạnh mẽ hơn, có sự gắn kết khăng khít hơn giữa các nước thành viên và đóng vai trò to lớn hơn vào sự phát triển của châu Âu nói riêng, thế giới nói chung, đặc biệt trong việc giải quyết những vấn đề toàn cầu hiện nay.

Sự ra đời của Hiệp ước Li-xbon

Các quy chế hoạt động của EU kể từ Hiệp ước Masstricst - Hiệp ước thành lập EU - có hiệu lực (11-1993) đến trước Hiệp ước Li-xbon (12-2009) đã ngày càng trở nên lạc hậu so với thời cuộc. Sự liên kết khu vực của EU theo Masstricst dựa trên ba trụ cột chính: 1) Liên kết kinh tế; 2) Ngoại giao và an ninh chung; 3) Hợp tác tư pháp và nội vụ. Cùng với quá trình liên kết theo chiều rộng, tức là kết nạp thêm thành viên (từ 12 lên 15 nước sau khi kết nạp 3 nước Áo, Phần Lan, Thụy Điển vào năm 1995, từ 15 lên 25 sau khi kết nạp thêm 8 nước thuộc vùng Trung – Đông Âu, vùng Ban-tich, Man-ta và Cộng hòa Síp vào năm 2004, từ 25 lên 27 vào năm 2007 sau khi kết nạp Bun-ga-ry và Ru-ma-ni), liên kết theo chiều sâu cũng ngày càng phát triển. Trụ cột kinh tế đã đạt mức độ liên kết gần như hoàn hảo với thị trường thống nhất, liên minh kinh tế - tiền tệ, đồng tiền chung, chính sách nông nghiệp chung, chính sách về cơ cấu và phát triển vùng... Trong liên kết kinh tế, EU được xem như một cộng đồng mà việc hoạch định chính sách liên quan tới các lĩnh vực kể trên đã được các nước thành viên chuyển giao cho các thể chế siêu quốc gia quyết định. Về trụ cột chính sách đối ngoại và an ninh chung, mặc dù EU mong muốn có được sự thống nhất giữa các nước thành viên để tạo sức mạnh, uy thế cho Liên minh trong việc giải quyết các vấn đề quốc tế, nhưng việc ra quyết định vẫn dựa vào cơ chế liên chính phủ, đòi hỏi sự đồng thuận, hay nói một cách khác, các nước đều có quyền phủ quyết. Cơ chế đồng thuận đã tạo ra tình trạng một quốc gia thành viên (không kể lớn hay bé) có khả năng giết chết một chính sách đáp ứng được yêu cầu của đa số thành viên khác từ trong trứng nước. Trụ cột tư pháp và nội vụ, ngoài một số nội dung liên quan tới cộng đồng kinh tế, nhìn chung vẫn thuộc thẩm quyền của các nước thành viên. Như vậy, theo khuôn khổ Masstricst, nhiều vấn đề trong EU khó đạt được tiếng nói chung, nhất là ở hai trụ cột sau.

Với tham vọng thúc đẩy nhanh quá trình nhất thể hóa khu vực, EU đã bổ sung Hiệp ước Masstricst bằng nhiều hiệp ước khác sau đó như: Hiệp ước Amsterdam (1999), Hiệp ước Nice (2003), đặc biệt là bản Dự thảo Hiệp ước Hiến pháp năm 2004. Tuy nhiên, bản dự thảo này không được phê chuẩn do cử tri Pháp và Hà Lan đã nói không trong các cuộc trưng cầu dân ý năm 2005. Từ đây, có thể kết luận, trước khi Hiệp ước Li-xbon ra đời vào năm 2007, quá trình nhất thể hóa châu Âu luôn gặp những khó khăn, bất đồng ý kiến và một văn bản pháp lý cho toàn EU vẫn chưa được ký kết.

Song song với việc tìm kiếm một văn bản pháp lý chung cho toàn EU là việc thay đổi những tiêu chí cải cách từ Hội nghị Li-xbon năm 2000 đến Hiệp ước Li-xbon được ký kết năm 2007. Tại Hội nghị Li-xbon năm 2000, các nước EU đã tán thành việc đẩy nhanh những cải cách cơ cấu kinh tế, nhấn mạnh khía cạnh phát triển xã hội, đặt mục tiêu tạo ra 70% việc làm, tăng ngân sách R&D (Nghiên cứu và Phát triển) lên 3% GDP… Tuy nhiên, những tiêu chí này rất khó thực hiện. Do vậy, Hội nghị Li-xbon năm 2005 đã sửa đổi những tiêu chí này cho phù hợp hơn, chủ yếu ở hai điểm: 1) Tập trung vào tăng trưởng và tạo việc làm; 2) Thúc đẩy các nước thành viên mới tiến hành cải cách thể chế. Với những tiêu chí đặt ra mang tính cải cách toàn diện, Hội nghị Li-xbon năm 2005 được xem là Hội nghị “cải cách”, nhưng do sự chia rẽ ý kiến giữa các nước thành viên, Chiến lược Tăng trưởng và việc làm vẫn gặp nhiều khó khăn.

Tại Hội nghị Thượng đỉnh Li-xbon năm 2007, Chiến lược Li-xbon năm 2005 chính thức được lấy tên là Hiệp ước Li-xbon với các nội dung mở rộng hơn nữa, coi đây là khung pháp lý chung cho EU. Ngày 19-10-2007, các nhà lãnh đạo EU về cơ bản đã đi đến thống nhất một Hiệp ước cải cách nhằm thay thế Dự thảo Hiến pháp năm 2004.

Ngày 13-12-2007, tại Li-xbon, thủ đô Bồ Đào Nha, các nhà lãnh đạo 27 nước thành viên Liên minh châu Âu đã ký bản hiệp ước với tên Hiệp ước Li-xbon. Hiệp ước này đã phải điều chỉnh một số nội dung và vượt qua được cuộc trưng cầu dân ý tại Ai-len năm 2008, đến phút chót được Cộng hòa Séc phê chuẩn và chính thức có hiệu lực từ ngày 01-12-2009.

Những mục đích chính của Hiệp ước Li-xbon

Hiệp ước Li-xbon được biết đến như hiệp định cải cách (chứ không phải là bản Hiến pháp), có thể phù hợp với quy mô mới rộng lớn của Liên minh châu Âu với 27 quốc gia thành viên. Hiệp ước Li-xbon đã sửa đổi và bổ sung những thiếu sót của Hiệp ước Masstrict (Hiệp ước về Liên minh châu Âu ký kết năm 1992 tại Masstrict – Hà Lan) và Hiệp ước Rome (Hiệp ước thành lập Cộng đồng châu Âu ký kết năm 1957), Hiệp ước Amsterdam (1996) và Hiệp ước Nice (2000) nhằm mục tiêu nâng cao hiệu quả và tính chính thống dân chủ, hoàn thiện sự gắn kết trong hoạt động của Liên minh bằng cách hiện đại hóa các cơ cấu của EU.

Mục tiêu cụ thể hơn của Hiệp ước này là tạo ra một chính sách đối ngoại hiệu quả hơn, giúp EU có được tiếng nói lớn hơn trên bình diện quốc tế; một vai trò lãnh đạo lớn hơn cho Liên minh châu Âu và giúp việc hoạch định chính sách dân chủ hơn.

Những mục tiêu trên được thể hiện trong những thay đổi chủ yếu của Hiệp ước Li-xbon so với các hiệp ước trước đó (1).

- Hiệp ước Li-xbon đã hủy bỏ kết cấu ba trụ cột để hợp lại thành một pháp nhân duy nhất là Liên minh châu Âu. Điều này có nghĩa là mọi thiết chế của EU gắn với danh từ “cộng đồng”(2) đều phải bỏ đi. Chẳng hạn “Ủy ban các Cộng đồng châu Âu” – gọi tắt là Ủy ban châu Âu – nay chính thức mang tên Ủy ban châu Âu.

- Những quyền lợi mới cho công dân EU: Trong Hiến chương về các quyền cơ bản, Hiệp ước Li-xbon có điều khoản quy định công dân EU có thể được tham gia vào công việc của Ủy ban châu Âu (EC) trong một số lĩnh vực nhất định để đưa ra những đề xuất pháp lý. Ngoài ra, với Sáng kiến của Công dân (The Citizen’s Initiative), một triệu người dân từ nhiều nước thành viên có khả năng yêu cầu Hội đồng châu Âu đưa ra những kế hoạch chính sách mới, góp phần tạo ra một châu Âu trong sáng, minh bạch và dân chủ hơn.

- Các chính sách mới: Hiệp ước nêu ra một số chính sách mới như chính sách năng lượng chung. Đây là chiến lược để đối phó với sự nóng lên của trái đất. Trong thương mại, cạnh tranh bình đẳng là yêu cầu bắt buộc nhằm đảm bảo cho thị trường nội địa được vận hành theo đúng chức năng đích thực của nó. Trong vấn đề an ninh, điều khoản “đoàn kết” được đưa ra trong trường hợp bị tấn công khủng bố. Nếu một quốc gia thành viên trở thành mục tiêu tấn công của chủ nghĩa khủng bố hay nạn nhân của các thảm họa, thiên tai sẽ nhận được sự giúp đỡ của các quốc gia thành viên khác. Với những chính sách mới này, Hiệp ước Li-xbon sẽ tạo ra một châu Âu có những quyền lợi và giá trị riêng, tự do, đoàn kết, và an ninh, góp phần nâng cao uy tín của EU trên trường quốc tế.

- Thể chế và chức vụ lãnh đạo: Một Chủ tịch Hội đồng Châu Âu sẽ được bầu ra với nhiệm kỳ 2 năm rưỡi, thay cho nước Chủ tịch Luân phiên được chỉ định 6 tháng một lần. Chủ tịch Hội đồng Châu Âu sẽ điều hành các cuộc họp thượng đỉnh và thay mặt EU trên trường quốc tế. Ngoài ra sẽ có chức danh “Đại diện cấp cao về Chính sách Đối ngoại và An ninh” – Bộ trưởng Ngoại giao của EU, kiêm Phó chủ tịch Ủy ban Châu Âu. Với một vị Chủ tịch Hội đồng Châu Âu thường trực và Bộ trưởng Ngoại giao Châu Âu cùng sự tham gia phê chuẩn của Quốc hội Châu Âu, EU sẽ có tiếng nói thống nhất với các đối tác và các tổ chức quốc tế. Ủy ban châu Âu – cơ quan thực thi chính sách của EU – sẽ được rút gọn số lượng thành viên từ năm 2014 nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả hoạt động. Quốc hội các nước thành viên lần đầu tiên có được tiếng nói lớn hơn trong việc hoạch định chính sách của EU. Những thay đổi này hứa hẹn tạo ra một châu Âu có năng lực hơn.

- Hệ thống biểu quyết: Quy tắc biểu quyết đa số sẽ được áp dụng tối đa trong các lĩnh vực trước đây bắt buộc phải có sự đồng thuận. Hiệp ước còn đưa ra hệ thống bỏ phiếu mới gọi là “Hệ thống đa số kép”, theo đó, chỉ cần 55% số nước thành viên (15/27), đại diện cho ít nhất 65% dân số EU biểu quyết thông qua một văn bản pháp luật. Một hành động nào đó không được thông qua khi có 72% số nước đại diện cho 65% công dân EU phản đối. Hiệp ước cũng có điều khoản về khả năng một nước thành viên rút khỏi EU theo một số điều kiện được thỏa thuận với các nước thành viên khác.

- Những thay đổi liên quan đến thương mại và đầu tư: Hiệp ước Li-xbon đưa ra 3 thay đổi chủ yếu, đó là:

+ Thẩm quyền của EU được tăng cường và xác định rõ ràng hơn. Hiệp định Li-xbon phân định rõ ràng 3 lĩnh vực thẩm quyền giữa EU và các quốc gia thành viên: 1) Lĩnh vực thuộc thẩm quyền của EU như chính sách tiền tệ cho các nước sử dụng đồng euro; 2) Lĩnh vực EU có thể chia sẻ như mạng lưới giao thông xuyên châu Âu; 3) Lĩnh vực EU hỗ trợ hoặc phối hợp như văn hóa, giáo dục…

+ Nghị viện châu Âu được trao quyền lực lớn hơn do mở rộng thủ tục đồng quyết định với Hội đồng châu Âu trong một số lĩnh vực. Nghị viện cũng có quyền lực lớn đối với toàn bộ ngân sách của EU. Đặc biệt, Hiệp ước mới đã mở rộng quyền lực cho Nghị viện các nước thành viên trong các công việc nói chung và việc lập pháp nói riêng của các thiết chế EU.

+ Hợp nhất các chính sách ngoại thương và đầu tư, đối ngoại và an ninh, môi trường, phát triển và trợ giúp nhân đạo thành hoạt động đối ngoại.

3. Tác động của Hiệp ước Li-xbon đối với tiến trình nhất thể hóa châu Âu

Có thể nói rằng, Hiệp ước Li-xbon đã tạo ra một diện mạo mới cho EU, chấm dứt “cuộc khủng hoảng chính trị” kéo dài nhiều năm qua ở các nước lớn nhất trong EU, đồng thời mở ra một chương mới trong lịch sử EU. Một châu Âu mới sẽ được sinh ra trên lục địa châu Âu già cỗi theo như lời Chủ tịch Ủy ban châu Âu (EC) Hô-xê Ma-nu-en Ba-rô-xô (Manuel Baroso): Hiệp ước Li-xbon thể hiện những nỗ lực nhất thể hóa châu Âu ở những khía cạnh như cải cách thể chế và hoạch định chính sách, thống nhất chính sách an ninh và đối ngoại chung của toàn EU, thay đổi việc hoạch định chính sách thương mại của toàn EU đối với các nước ngoại Khối, tăng cường quyền hạn chung của Khối. Cụ thể như sau:

Thứ nhất, Hiệp ước Li-xbon thúc đẩy quá trình liên kết khu vực bằng những cải cách về thể chế và cơ chế hoạch định chính sách.

Trong ba trụ cột của EU theo khuôn khổ Hiệp ước Masstricst, trụ cột Cộng đồng kinh tế đạt tới mức độ liên kết cao nhất. Sự khác biệt căn bản trong việc hoạch định chính sách giữa trụ cột này với hai trụ cột còn lại là cơ chế "đa số đủ thẩm quyền" (QMV) hay thiểu số phục tùng đa số, không nước nào có quyền phủ quyết những chính sách mang lại lợi ích chung cho Liên minh. Vì thế, Hiệp ước Li-xbon đã chuyển một số nội dung của trụ cột tư pháp và nội vụ sang cơ chế "đa số đủ thẩm quyền". Không những vậy, thủ tục "đa số đủ thẩm quyền" sẽ được đơn giản hóa thành thủ tục "đa số kép", chính thức có hiệu lực vào năm 2014. Theo nguyên tắc này, văn bản pháp luật của EU được thông qua khi đạt được hai tiêu chí: đa số nước thành viên với 55% số nước và đa số dân chúng đại diện cho 65% dân số toàn khu vực ủng hộ (3). Cơ chế bỏ phiếu này sẽ góp phần làm cho quá trình hoạch định chính sách của EU minh bạch và hiệu quả hơn, đòi hỏi các nước thành viên phải nỗ lực hơn, tránh được sự bế tắc khi lợi ích của đa số có những mâu thuẫn với thiểu số.

Hiệp ước Li-xbon đã thay thế chế độ chủ tịch luân phiên giữa các nước thành viên nhiệm kỳ 6 tháng bằng chế độ chủ tịch thường trực nhiệm kỳ 2 năm rưỡi. Nhiệm vụ của Chủ tịch Thường trực EU là chủ trì các cuộc họp thượng đỉnh của các nguyên thủ các quốc gia thành viên và thay mặt EU trên trường quốc tế. Với chế độ chủ tịch thường trực nhiệm kỳ dài hơn, các định hướng chính sách của EU sẽ được thống nhất hơn và hiệu quả hơn. Tại Hội nghị Thượng đỉnh Hội đồng châu Âu vào ngày 18 và 19-11-2009, ông Héc-man Van Rôm-puy (Herman Van Rompuy)(4), Thủ tướng đương nhiệm Bỉ đã được bầu là Chủ tịch Thường trực đầu tiên theo tinh thần của Hiệp ước Li-xbon. Cơ cấu của Uỷ ban Châu Âu đến năm 2014 sẽ từ 27 thành viên (theo cơ chế mỗi nước có một đại diện) giảm xuống còn 17 thành viên sẽ tạo nên một uỷ ban không mang tính đại diện cho tất cả các nước thành viên và thực sự là một thể chế siêu quốc gia hoạt động vì lợi ích chung của toàn Liên minh.

Thứ hai, Hiệp ước Li-xbon tăng cường dân chủ và minh bạch trong quá trình hoạch định chính sách của EU.

Hiệp ước Li-xbon tăng cường vai trò của Quốc hội Châu Âu cũng như Quốc hội các nước thành viên trong quá trình hoạch định chính sách như: chuyển từ thủ tục đồng quyết định sang thủ tục lập pháp thông thường liên quan tới hơn 70 lĩnh vực, tăng cường quyền lập pháp của Quốc hội EU, mở rộng thủ tục phê chuẩn ngân sách của EU đối với các khoản ngân sách bắt buộc và không bắt buộc, mở rộng thẩm quyền phê chuẩn các hiệp định quốc tế mà EU ký với các đối tác bên ngoài. Hiệp ước Li-xbon giải quyết vấn đề "thiếu dân chủ" về lập pháp giữa Quốc hội các nước thành viên với Quốc hội châu Âu bằng cách tăng thẩm quyền cho Quốc hội các nước thành viên trong việc giám sát Uỷ ban Châu Âu.

Không những thế, Hiệp ước Li-xbon còn chú trọng hơn tới các quyền cơ bản của người dân như nhân phẩm, tự do, dân chủ, bình đẳng và các khía cạnh liên quan đến quyền con người, hướng tới khái niệm công dân châu Âu. Quyền công dân EU sẽ được bảo đảm bình đẳng giữa các nước thành viên, đồng thời được thiết lập ở mức độ pháp lý cao nhất. Điều này có nghĩa là Hiệp ước Li-xbon sẽ bảo đảm tốt hơn các quyền như tự do tôn giáo, ngôn luận và tự do tiếp cận tài liệu, cũng như bình đẳng giới, bảo vệ các quyền của trẻ em trên tất cả các lĩnh vực, đặc biệt nhấn mạnh bảo vệ các quyền công dân đầy đủ trên các khía cạnh kinh tế, lao động, dân sự và chính trị.

Thứ ba, Hiệp ước Li-xbon hướng tới việc thống nhất chính sách an ninh và đối ngoại chung, cải thiện hình ảnh của EU trên trường quốc tế.

Song song với việc bầu một vị Chủ tịch Thường trực, Hiệp ước Li-xbon cũng bầu ra người đứng đầu cơ quan đối ngoại và an ninh - một Bộ trưởng Ngoại giao của EU kiêm Phó chủ tịch Uỷ ban châu Âu. Với thay đổi này, Hiệp ước Li-xbon đã đánh dấu sự thay đổi quan trọng của EU trong quan hệ quốc tế. EU sẽ xuất hiện trên vũ đài thế giới với “hình ảnh chung” và “tiếng nói chung”. Một vị Chủ tịch Thường trực, một vị Bộ trưởng Ngoại giao châu Âu cùng sự tham gia phê chuẩn của Quốc hội châu Âu sẽ giúp EU có được một tiếng nói thống nhất với các đối tác và các tổ chức quốc tế. Điều này sẽ góp phần cải thiện vị thế của Liên minh trong việc đối phó với những thách thức toàn cầu như biến đổi khí hậu, phát triển bền vững, an ninh truyền thống và phi truyền thống./.

(2): “Cộng đồng năng lượng nguyên tử” là ngoại lệ vì năng lượng hạt nhân là vấn đề nhạy cảm, dễ gây lo ngại.

(4): http://wapedia.mobi/vi/Herman_Van_Rompuy