Quá trình giám sát việc thực thi Luật Khiếu nại, tố cáo cho thấy, số vụ việc bị khiếu tố rất lớn nhưng tốc độ giải quyết các vụ việc khó có thể nhanh được. Trong đó, các khiếu nại hành chính tưởng chừng xử lý có phần đỡ phức tạp hơn, nhưng không phải, trái lại có những vụ việc càng xử lý càng có cảm giác như “không có hồi kết”.

1. Về điểm dừng trong khiếu nại hành chính

Vì sao trong thời gian qua khiếu nại không có điểm dừng? Đi tìm nguyên nhân của tình trạng này, cho thấy có thể có mấy lý do chính sau:

Thứ nhất, các chủ thể trong khiếu nại và giải quyết khiếu nại đều chưa chấp hành nghiêm túc các quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo.

Trong quan hệ pháp luật về khiếu nại có các chủ thể sau: người khiếu nại, người giải quyết khiếu nại, người giám sát giải quyết khiếu nại. Các chủ thể này có mối quan hệ hữu cơ với nhau và sự chấp hành pháp luật của các chủ thể đều có ảnh hưởng đến hiệu quả giải quyết khiếu nại. Theo quy định của Điều 8 Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành thì: “Quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật phải được cá nhân, cơ quan, tổ chức nghiêm chỉnh chấp hành. Người có trách nhiệm thi hành quyết định giải quyết khiếu nại mà không thi hành thì phải bị xử lý nghiêm minh”. Tuy nhiên, hiện nay quy định này ít được chấp hành trên thực tế.

Về phía người khiếu nại, rất nhiều trường hợp đã có quyết định giải quyết và đã có hiệu lực pháp luật (trước đây gọi là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng) nhưng không nghiêm chỉnh chấp hành mà tiếp tục gửi đơn khiếu nại vượt cấp. Về phía người giải quyết khiếu nại, theo quy định tại Điều 32 Luật Khiếu nại, tố cáo về những trường hợp khiếu nại không được thụ lý thì “khiếu nại đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần hai” là trường hợp không được thụ lý. Tuy nhiên, trong rất nhiều trường hợp, kể cả ở cấp trung ương và cả ở địa phương, cơ quan có thẩm quyền giải quyết vẫn thụ lý giải quyết loại khiếu nại này. Cá biệt có những trường hợp đã được Thủ tướng Chính phủ xem xét chỉ đạo giải quyết, nhưng người khiếu nại không đồng ý và tiếp tục khiếu nại gay gắt thì lại vẫn được tiếp tục xem xét. Đây chính là một trong những nguyên nhân dẫn đến người khiếu nại rất ít chọn con đường khởi kiện ra tòa án mà thường tiếp tục đeo đẳng đến cùng con đường giải quyết theo thủ tục hành chính.

Về phía các cơ quan giám sát, theo quy định của pháp luật hiện hành, phải chuyển đơn thư khiếu nại nhận được đến các cơ quan có thẩm quyền giải quyết, đó là một trong những hình thức giám sát việc giải quyết đơn thư khiếu nại. Và cơ quan giám sát cũng chỉ được chuyển những đơn thư khiếu nại về quyết định giải quyết khiếu nại chưa có hiệu lực pháp luật, hoặc đã có hiệu lực pháp luật nhưng phát hiện quyết định đó có dấu hiệu sai phạm. Tuy nhiên, hiện nay khá nhiều chủ thể có quyền giám sát đã chuyển rất nhiều đơn thư khiếu nại về quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật mà không chỉ ra trong quyết định đó có dấu hiệu sai phạm ở chỗ nào.

Thứ hai, có nhiều chỗ trống trong các quy định của pháp luật dẫn đến tình trạng khiếu nại không có điểm dừng.

Như đã đề cập ở trên, về nguyên tắc, quyết định giải quyết khiếu nại phải được nghiêm chỉnh chấp hành. Tuy nhiên, để khắc phục những thiệt hại cho công dân trong những trường hợp cá biệt phát hiện có sai sót ngay cả trong quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật thì Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 đã có quy định về việc Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng [1]. Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005 tuy không quy định rõ như Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 nhưng vẫn gián tiếp thừa nhận cơ chế xem xét lại thông qua việc quy định thẩm quyền của Thanh tra Chính phủ. Khoản 2 Điều 26 Luật khiếu nại tố cáo năm 2005 đã giao cho Tổng thanh tra Chính phủ có thẩm quyền “Giúp Thủ tướng Chính phủ theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật.

Trường hợp phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị Thủ tướng Chính phủ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm”. Quy định này đã tạo ra một cơ chế “mở” đối với việc xem xét lại các quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật. Điều đáng lưu ý ở đây là, tuy Luật khẳng định một số quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật có sai sót có thể được xem xét lại nhưng trình tự thủ tục xem xét như thế nào, bằng cách nào để phát hiện ra các quyết định có sai sót thì Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành không quy định cụ thể về căn cứ, tiêu chí các trường hợp được thụ lý để xem xét lại. Như vậy có cho phép công dân khiếu nại đối với quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật và coi đây là một kênh để phát hiện các sai sót của các quyết định giải quyết khiếu nại nêu trên không? Điều mâu thuẫn lớn nhất hiện nay là, một mặt, pháp luật vừa yêu cầu công dân nghiêm chỉnh chấp hành quyết định giải quyết có hiệu lực pháp luật, nhưng, mặt khác, lại gián tiếp thừa nhận có cho phép khiếu nại về loại quyết định này (bằng chứng là các cơ quan nhà nước vẫn tiếp tục thụ lý và giải quyết).

Thứ ba, có nhiều vấn đề bất hợp lý từ nhiều năm nay nhưng những giải pháp đưa ra đã không được thực hiện dứt điểm.

Sau đây là một ví dụ cụ thể. Qua nhiều cuộc giám sát và qua việc Quốc hội xem xét báo cáo hàng năm của Chính phủ, chúng ta đã phát hiện ra một bất cập lớn trong cơ chế giải quyết khiếu nại theo con đường hành chính là, đối với thẩm quyền khiếu nại lần đầu thì người có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại lại chính là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Tuy ý nghĩa của quy định này là để cho người đã ra quyết định hoặc có hành vi hành chính bị khiếu nại phải tự xem lại quyết định, xem lại hành vi của mình; tuy nhiên, về mặt lý luận cũng như trong thực tiễn, quy định này đã bộc lộ rõ sự bất hợp lý, không đảm bảo tính khách quan trong quá trình giải quyết, vì người ra quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính bị khiếu nại thường nghĩ rằng mình đã giải quyết đúng và trong thực tế rất ít khi người khiếu nại chấp nhận quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Việc hình thành một cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính có ba bên tham gia (người khiếu nại, người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại, có luật sư tham gia) là cần thiết và đã được đặt ra từ những năm cuối của nhiệm kỳ Quốc hội khóa X, nhưng cho đến nay Quốc hội khóa XII vẫn chưa nhận được báo cáo kết quả nghiên cứu đề án này. Bất hợp lý trên vẫn tiếp tục là một tồn đọng.

Mặt khác, khi giải quyết khiếu nại, tố cáo thì Luật Khiếu nại, tố cáo chính là luật quy định về trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại (tố tụng). Từ khi ban hành đến nay đã sửa đổi, bổ sung 3 lần, nhưng là sửa tình thế, sửa ít điều, chưa có lần nào sửa đổi toàn diện nên không giải quyết được những vướng mắc trong thực tiễn.

Do vậy, phải sửa đổi một cách căn bản Luật Khiếu nại, tố cáo, trước hết là những bất hợp lý nói trên; phương án sửa đổi tốt nhất là xây dựng thành hai luật, Luật Khiếu nại và Luật Tố cáo, vì khiếu nại và tố cáo là hai nội hàm khác nhau và có trình tự tố tụng khác nhau.

2. Về hiệu quả hoạt động của Tòa án hành chính

Hiện nay, khởi kiện vụ án hành chính thì Tòa là một kênh giải quyết khiếu nại hành chính. Vấn đề được đặt ra ở đây là tại sao tình hình khiếu nại hiện nay rất bức xúc mà lại ít người khởi kiện ra Tòa hành chính? Tại sao không ít các thẩm phán rất ngại xử án hành chính? Cơ sở khoa học của việc tồn tại Tòa án hành chính là thế nào?

Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành, sau khi có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và cả lần hai, nếu người khiếu nại không đồng ý, đều có thể khởi kiện vụ án ra tòa hành chính. Đây cũng là một trong những yêu cầu mà Việt Nam phải đáp ứng khi gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới. Là một kênh quan trọng trong giải quyết khiếu nại, nên hiệu quả hoạt động của Tòa hành chính có ý nghĩa hết sức quan trọng đối với việc nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính. Tuy nhiên, từ khi thành lập đến nay, mặc dù khiếu nại hành chính gia tăng qua các năm với số lượng lớn nhưng số lượng vụ án mà Tòa án hành chính thụ lý lại quá “khiêm tốn”. Trong 3 năm: 2005, 2006, 2007, theo báo cáo của 21 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì chỉ có 172 vụ việc khởi kiện ra Tòa hành chính, chiếm 0,3% trong tổng số vụ khiếu nại.

Có thể lý giải tình hình trên bằng một số lý do sau như sau:

Thứ nhất, đối với người khiếu nại, nếu theo đuổi vụ kiện hành chính tại Tòa hành chính (là một loại cơ quan tư pháp) thì trình tự xét xử sẽ rất phức tạp và kéo dài, tốn nhiều công sức và thời gian (qua các cấp sơ thẩm, phúc thẩm, có thể thêm giám đốc thẩm; bên cạnh đó, thủ tục tố tụng tại Tòa hành chính được thực hiện khá chặt chẽ nên nhiều người dân không thích khiếu kiện ra tòa mà kiên trì giải quyết theo con đường hành chính sẽ có lợi hơn cho họ, có thể được xem xét nhiều lần như đã phân tích ở trên).

Thứ hai, đối với Thẩm phán thì mô hình tổ chức Tòa án gắn với đơn vị hành chính lãnh thổ, nhưng trong vụ khiếu nại thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân (với tư cách là người bị khiếu nại) song trong mối quan hệ với Thẩm phán thì đó là quan hệ giữa người lãnh đạo cấp ủy cấp trên (Chủ tịch Ủy ban nhân dân là thành viên cấp ủy) đối với đảng viên của đơn vị trực thuộc. Vì vậy, mặc dù Tòa án độc lập xét xử nhưng quan hệ “ràng buộc” trên cũng có ảnh hướng nhất định đến tâm lý của không ít các thẩm phán. Thậm chí, nếu Thẩm phán nào không đủ vững vàng về bản lĩnh chính trị thì việc phán xét khó có thể đảm bảo khách quan (đây cũng là một trong những lý do để Nhà nước đang nghiên cứu thành lập tòa án khu vực, không phụ thuộc vào cấp hành chính).

Thứ ba, về mặt khoa học, cũng cần phải xem xét lại việc giao cho cơ quan tư pháp làm nhiệm vụ phán xét các quy định của cơ quan hành pháp theo trình tự tố tụng tư pháp. Được biết, ở nhiều nước có cơ chế tài phán hành chính thì cơ quan tài phán hành chính này thuộc Chính phủ chứ không thuộc cơ quan tư pháp và nó được hoạt động theo một trình tự gọn nhẹ, phù hợp với hoạt động quản lý điều hành của cơ quan hành pháp.

Thứ tư, nếu dự định chuyển toàn bộ các khiếu nại hành chính sang cho Tòa án với hàng trăm vụ khiếu nại mỗi năm thì cũng cần xem xét lại đội ngũ thẩm phán xét xử cả về số lượng và chất lượng.