Xã hội hóa dịch vụ công - nội dung quan trọng của quản lý công mới

Trong bối cảnh toàn cầu hóa, nền hành chính công ở các quốc gia đều phải giải quyết nhiều hơn những vấn đề phức tạp của đời sống kinh tế - xã hội, là thách thức đối với chính phủ ở nhiều nước. Để vượt qua những thách thức này đòi hỏi hành chính công ở các nước phải thay đổi mạnh mẽ và tích cực hơn. Theo đó, mô hình quản lý công mới gắn liền với xây dựng một chính phủ gọn nhẹ, hoạt động hiệu quả, nhanh nhạy. Đây là một xu hướng mới trong hoạt động của nhà nước - nền hành chính chuyển chức năng từ “cai trị” sang chức năng “phục vụ”, cung cấp dịch vụ công cho xã hội.

Một trong những chức năng cơ bản của nhà nước giao cho nền hành chính đảm trách là cung ứng dịch vụ công. Nền hành chính ngày càng phát triển, vì vậy dịch vụ công được mở rộng trên nhiều lĩnh vực khác nhau với yêu cầu ngày càng cao về chất lượng, đồng thời cần phối hợp và điều hòa các nguyện vọng cá nhân với lợi ích của cộng đồng, của đất nước, hướng tới các mục tiêu của một xã hội dân chủ. Nhiều hoạt động cung ứng dịch vụ công được chuyển giao dần cho các khu vực ngoài nhà nước thực hiện, nhà nước không tự mình giải quyết tất cả các vấn đề xã hội mà đẩy mạnh dân chủ hóa gắn với phân quyền, xã hội hóa nhằm tập trung chỉ thực hiện tốt vai trò “lái thuyền”. Theo cách tiếp cận này, hành chính công được coi là quản lý công hay mô hình quản lý công mới (New Management) - đó là sự điều hành, giám sát và quản lý các chủ thể khác nhau của xã hội nhằm phục vụ tốt hơn các nhu cầu chính đáng của nhân dân.

Thuật ngữ “Quản lý công mới” xuất hiện đầu tiên trong những năm cuối thập niên 80 và đầu thập niên 90 của thế kỷ trước, xuất phát từ các quốc gia như Anh, New Zealand và Australia khi khu vực công hoạt động không hiệu quả, chi phí cao nhưng chất lượng dịch vụ công lại thấp. Do đó, với mong muốn đem lại những thay đổi tích cực hơn, các quốc gia này đã tìm giải pháp ở khu vực tư nhân. Một mô hình hành chính công mới ra đời với tên gọi “Quản lý công mới” có mục tiêu tạo ra một nền hành chính hoạt động hiệu quả và gần với thị trường hơn, đồng thời mô hình này cũng áp dụng các nguyên tắc, kỹ thuật và thực tiễn quản lý theo cơ chế thị trường và cách thức hoạt động của khu vực tư.

Trong nền kinh tế thị trường, các lợi ích chung mà dịch vụ công đem lại thể hiện dưới hình thức hàng hóa công cộng, là loại hàng hóa mà mọi người đều có thể sử dụng, việc tiêu dùng của người này không giảm lượng tiêu dùng của người khác và nó vẫn tồn tại khi không tiêu dùng. Dịch vụ công có nhiều loại, từ y tế, giáo dục, kết cấu hạ tầng, xóa đói giảm nghèo cho đến an ninh, bảo trợ xã hội... Dịch vụ công có đặc điểm là tính chất xã hội cao, tính quần chúng rộng rãi với mục tiêu là phục vụ lợi ích cộng đồng, không phân biệt giai cấp, địa vị xã hội, công bằng. Do đó, tính kinh tế, lợi nhuận trong cơ chế thị trường không phải là điều kiện cần có của hoạt động dịch vụ công, việc trao đổi dịch vụ công không thông qua hoặc không bao hàm quan hệ thị trường đầy đủ. Đối với một số dịch vụ công người sử dụng phải trả một phần hay toàn bộ kinh phí, thì nhà nước vẫn có trách nhiệm cung cấp các dịch vụ này không nhằm mục tiêu lợi nhuận (như pháp luật, an ninh, quốc phòng, cấp các loại giấy tờ bảo đảm quyền sở hữu và các lợi ích khác của người dân).

Sự phát triển của dịch vụ công phụ thuộc vào nhiều khía cạnh từ sự phát triển kinh tế, chính trị, văn hóa của mỗi quốc gia. Ở Canada có tới 34 loại hoạt động được coi là dịch vụ công (quốc phòng, an ninh, pháp chế, tạo việc làm, quy hoạch, bảo vệ môi trường và các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa, bảo hiểm xã hội... ). Tại Pháp, khái niệm dịch vụ công bao gồm các hoạt động công ích (điện, nước, giao thông công cộng, vệ sinh môi trường...); các hoạt động sự nghiệp phục vụ nhu cầu tinh thần, sức khỏe của người dân (giáo dục, y tế, thể thao, thể dục...); các dịch vụ hành chính công (thuế vụ, an ninh, quốc phòng, cấp phép hộ khẩu, hộ tịch...). Còn ở Ý, dịch vụ công được giới hạn ở hoạt động sự nghiệp, hoạt động kinh tế công ích (điện, nước sạch, vệ sinh môi trường), các hoạt động cấp phép hộ khẩu, hộ tịch lại do cơ quan hành chính thực hiện.

Xã hội hóa dịch vụ công mang đến "lợi ích kép" cho cả khu vực nhà nước và khu vực tư nhân, nhà nước giảm được gánh nặng, tập trung hơn vào công tác quản lý vĩ mô, từ đó tạo điều kiện để khu vực tư nhân có cơ hội đầu tư và cạnh tranh phát triển. Nhiều nhà cung ứng dịch vụ công sẽ tạo ra sự cạnh tranh nên dịch vụ cung cấp được rẻ hơn, tốt hơn; mặt khác, bộ máy nhà nước cũng trở nên gọn nhẹ và tiết kiệm hơn.

Tại Việt Nam, xã hội hóa được hiểu là chuyển giao việc cung ứng dịch vụ công cho các khu vực ngoài nhà nước; huy động đóng góp và động viên sự tham gia rộng rãi của công dân và các tổ chức xã hội, nghề nghiệp vào quá trình cung ứng dịch vụ công và Nhà nước là người chịu trách nhiệm trước xã hội về việc bảo đảm đáp ứng nhu cầu của nhân dân ở mức cao nhất với bất kỳ hình thức cung ứng nào.

Hiện nay có các hình thức xã hội hóa dịch vụ công như sau:

Nhà nước ủy quyền cho các tổ chức xã hội hay các công ty tư nhân cung ứng một số dịch vụ mà nhà nước có trách nhiệm bảo đảm và thường có nguồn kinh phí từ ngân sách (vệ sinh môi trường, hệ thống cấp thoát nước, thu gom và xử lý rác thải...). Các tổ chức và công ty được ủy quyền phải tuân thủ những quy định của nhà nước và được nhà nước cấp kinh phí.

Chuyển giao trách nhiệm cung ứng dịch vụ công cho một số tổ chức ngoài nhà nước có điều kiện thực hiện có hiệu quả (đào tạo, khám chữa bệnh, tư vấn, giám định). Các tổ chức ngoài nhà nước (như các hiệp hội nghề nghiệp, các tổ chức xã hội) này được khuyến khích hoạt động theo cơ chế không vì lợi nhuận, mà chỉ thu phí để tự trang trải.

Tư nhân hóa một số dịch vụ công theo những tiêu chí về quyền lợi và trách nhiệm, đồng thời nhà nước vẫn giám sát và bảo đảm lợi ích công cộng theo pháp luật. Ở trình độ phát triển cao về kinh tế và xã hội, nhà nước mua dịch vụ công từ khu vực tư nhân, những dịch vụ mà tư nhân có thể làm tốt. Nhờ đó, số người làm dịch vụ trong cơ quan nhà nước sẽ được giảm bớt.

Thực trạng xã hội hóa dịch vụ công ở Việt Nam

Đảng và Nhà nước ta có nhiều chủ trương, chính sách về đẩy mạnh xã hội hóa dịch vụ công, nhằm huy động nguồn lực từ trong nhân dân và sự tham gia của người dân vào việc giải quyết các vấn đề thuộc chính sách xã hội của Nhà nước, nhưng không làm giảm vai trò, trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm các dịch vụ công cơ bản cho người dân.

Thời gian qua, chúng ta đã đạt được một số thành quả từ việc xã hội hóa dịch vụ công trên tất cả các lĩnh vực đời sống. Bắt đầu từ thay đổi nhận thức về vai trò của Nhà nước đối với các dịch vụ công liên quan đến thủ tục hành chính - lĩnh vực mà trước đây chỉ có Nhà nước đảm trách - thì hiện nay đã đã chuyển giao một phần cho các tổ chức ngoài nhà nước. Các chính sách, quy định làm cơ sở cho việc thực hiện chủ trương đẩy mạnh xã hội hóa đã được Chính phủ nghiên cứu, ban hành nhằm thu hút các nguồn lực tham gia vào hoạt động phát triển sự nghiệp giáo dục, y tế, văn hóa, thể dục, thể thao. Kết quả cho thấy, hệ thống các cơ sở cung ứng dịch vụ công ngoài công lập ngày càng phát triển đáp ứng một phần đáng kể nhu cầu của xã hội trong các lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa và thể dục, thể thao…, tạo công ăn việc làm cho hàng chục vạn người. Mạng lưới các trường, cơ sở đào tạo, dạy nghề ngoài công lập được mở rộng ở các cấp học. Trình độ đào tạo; tỷ lệ học sinh, sinh viên ở các trường ngoài công lập ngày càng tăng. Nhiều cơ sở y tế ngoài công lập được thành lập ở các địa phương, thực hiện cấp cứu, khám, chữa bệnh cho hàng triệu lượt người, góp phần giảm tải cho các cơ sở khám, chữa bệnh công lập. Các cơ sở cung ứng dịch vụ văn hóa và thể dục, thể thao ngoài công lập tăng nhanh, thu hút được nhiều nguồn lực, nhiều thành phần kinh tế trong xã hội tham gia.

Chúng ta thực hiện có hiệu quả chủ trương đẩy mạnh xã hội hóa, huy động được nhiều nguồn lực xã hội để cùng với ngân sách nhà nước đầu tư cho các lĩnh vực dịch vụ công, tạo điều kiện cho ngân sách nhà nước tập trung đầu tư phát triển các cơ sở công lập phục vụ những vùng nghèo, người nghèo và bảo đảm những dịch vụ cơ bản như giáo dục phổ cập; các chương trình mục tiêu quốc gia; y tế dự phòng, y tế cơ sở, chăm sóc sức khoẻ cơ bản cho các đối tượng chính sách, người nghèo... Thúc đẩy việc hình thành cơ chế cạnh tranh giữa các loại hình tổ chức cung ứng dịch vụ công lập và ngoài công lập nhằm mở rộng và nâng cao chất lượng phục vụ; nâng cao ý thức trách nhiệm và mở rộng sự tham gia của toàn dân vào sự nghiệp phát triển giáo dục, y tế, văn hóa, thể dục, thể thao… của đất nước.

Tuy nhiên, hiện nay, việc tăng nhanh số lượng các cơ sở cung ứng dịch vụ ngoài công lập đòi hỏi các cơ quan quản lý nhà nước phải có những biện pháp quản lý mới, nội dung và phương thức quản lý cần thay đổi do có nhiều vấn đề nảy sinh trong việc kiểm soát chất lượng dịch vụ. Không ít các doanh nghiệp trong khu vực tư nhân thường chú trọng đến lợi nhuận nhiều hơn nên có xu hướng đẩy cao giá dịch vụ, các loại phí dịch vụ bị điều chỉnh tùy tiện, chất lượng dịch vụ không tương xứng, cơ chế tài chính thiếu minh bạch. Nhiều cơ sở tư nhân được thành lập tự phát khó kiểm soát được chất lượng, như hàng loạt trường mầm non tư thục thành lập nhưng không đáp ứng đủ về không gian cho trẻ, thực phẩm và các điều kiện chăm sóc trẻ cũng không được bảo đảm, thiếu giáo viên cơ hữu; các cơ sở khám, chữa bệnh không đáp ứng được yêu cầu, nâng tùy tiện giá thuốc; các hãng phim chạy theo xu hướng giải trí rẻ tiền, thiếu tính giáo dục, định hướng... Tất cả đang đặt ra vấn đề về kiểm soát chất lượng đối với các dịch vụ được khối tư nhân cung ứng cho xã hội. Tất nhiên, tình trạng kém chất lượng trong cung ứng dịch vụ không bắt nguồn từ việc xã hội hóa, song mức độ xã hội hóa ồ ạt, thiếu kiểm soát rõ ràng đã tác động tiêu cực đến quyền lợi của người thụ hưởng dịch vụ… 

Nguyên nhân của những hạn chế trên là do:

Thứ nhất, quan niệm, nhận thức của xã hội về xã hội hóa chưa toàn diện và đầy đủ, mới xem xã hội hóa là biện pháp huy động sự đóng góp tạm thời trong điều kiện Nhà nước đang khó khăn về tài chính và ngân sách, chưa thực sự quan tâm và quyết tâm đẩy mạnh xã hội hóa gắn với nâng cao chất lượng các hoạt động dịch vụ công.

Thứ hai, một bộ phận cán bộ, công chức và người dân có tư tưởng trông chờ, ỷ lại vào sự cung cấp của Nhà nước, trong khi việc thông tin, tuyên truyền về mục tiêu, sự cần thiết của xã hội hóa chưa được quan tâm đúng mức.

Thứ ba, những chính sách, quy định, cơ chế để thu hút đầu tư của các nguồn lực xã hội để phát triển các dịch vụ công ngoài công lập chưa đủ thu hút, chưa đủ mạnh; các chính sách đòn bẩy kinh tế như thuế, tín dụng, đất đai, chế độ tiền lương, bảo hiểm xã hội chưa được triển khai thực hiện đồng bộ và nhất quán để thúc đẩy sự phát triển của hệ thống các cơ sở dịch vụ ngoài công lập. Công tác phối hợp giữa các bộ, ngành, địa phương chưa chặt chẽ, công tác chỉ đạo triển khai thực hiện của Nhà nước chưa quyết liệt.

Thứ tư, thói quen bao cấp, cửa quyền của cơ quan nhà nước chưa xóa bỏ hết, đồng thời chưa hình thành được thói quen về yêu cầu xã hội hóa dịch vụ công trong xã hội, trong khi đó, tính tự phát của thị trường và người dân phát sinh khá phổ biến gây ra nhiều khó khăn cho những người muốn sống đúng pháp luật hay cạnh tranh lành mạnh. Những tiêu cực, nạn hối lộ, tham những vẫn diễn ra trong các hoạt động liên quan tới đầu tư công. Mặt khác, nhiều lĩnh vực khu vực tư chưa đủ lớn mạnh để tiếp nhận việc cung ứng dịch vụ một cách tốt nhất, do đó Nhà nước vẫn giữ vai trò chủ đạo cung ứng dịch vụ.

Để nâng cao hiệu quả của xã hội hóa dịch vụ công tại Việt Nam thời gian tới

Nâng cao hiệu quả của việc xã hội hóa dịch vụ công là yêu cầu tất yếu trong giai đoạn phát triển mới của đất nước, nhất là khi hiện nay công tác xã hội hóa thực hiện chưa đủ mạnh. Muốn thúc đẩy việc xã hội hóa dịch vụ công cốt lõi là cần nâng cao chất lượng phục vụ, đặt chức năng phục vụ lên hàng đầu, đồng thời thực hiện hiệu quả nhóm giaỉ pháp sau:

Một là, thống nhất nhận thức trong hệ thống chính trị và người dân về việc phát triển xã hội hóa dịch vụ công là một trong những giải pháp quan trọng để huy động các nguồn lực và năng lực của xã hội, đáp ứng nhu cầu và lợi ích của các tầng lớp nhân dân, phù hợp với sự phát triển đất nước. Từ đó, tạo điều kiện cho mọi thực thể kinh tế tham gia vào dịch vụ công. Các cấp chính quyền ban hành các cơ chế, chính sách và quy định những tiêu chuẩn, định mức, chất lượng, giá cả và dịch vụ… sao cho hợp lý; giao kế hoạch/đặt hàng và thanh toán dịch vụ theo đơn đặt hàng với đơn vị, tổ chức cung ứng dịch vụ công; thực hiện trợ giúp người nghèo, đối tượng chính sách được thụ hưởng dịch vụ sự nghiệp công; thanh tra, kiểm tra quá trình thực hiện dịch vụ công; tạo môi trường cho các chủ thể kinh tế cạnh tranh, hợp tác văn minh, kinh doanh có văn hóa.

Hai là, quyền sở hữu trong các loại hình xã hội hóa dịch vụ công cần được làm rõ để người dân và xã hội hiểu đúng, hiểu đủ; đồng thời hình thành các quan niệm đúng đắn, phù hợp liên quan đến các vấn đề về dịch vụ ngoài công lập. Hoàn thiện pháp luật một cách đồng bộ, trao thẩm quyền cụ thể cho từng loại cơ quan thực hiện quản lý và cung ứng dịch vụ công; đặt chế tài xử lý vi phạm cùng với cơ chế bảo đảm thực hiện các chế tài đó khi có hành vi vi phạm. Xây dựng, hoàn thiện hành lang pháp lý với những cơ chế, chính sách ưu đãi hiệu quả và khả khi nhằm khuyến khích việc chuyển đổi mô hình hoạt động đối với các đơn vị sự nghiệp bán công và công lập sang hình thức tư thục, cũng như việc thành lập các cơ sở ngoài công lập, cổ phần hóa... Từng bước chuyển cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập sang cơ chế cung ứng dịch vụ. Xây dựng các chế độ học phí, viện phí và phí, lệ phí trong các lĩnh vực văn hóa, giáo dục, y tế, thể dục, thể thao... được tính toán đầy đủ, bao gồm các chi phí cơ bản, phù hợp với khả năng huy động các nguồn lực trong xã hội và phù hợp với đặc điểm từng vùng, từng địa phương, từng loại đối tượng. Cần có những quy định rõ về chức năng, nhiệm vụ, phạm vi tự chịu trách nhiệm đối với những cơ sở công lập chuyển đổi sang hoạt động theo cơ chế sự nghiệp - tự chủ, tự hạch toán, tự chịu trách nhiệm. Cơ chế tài chính cần được làm rõ và mức độ vượt quá để Nhà nước có thể can thiệp kịp thời, tránh để tình trạng không kiểm soát được. Quy định rõ Nhà nước sẽ can thiệp khi có những thay đổi khách quan như thay đổi mức phí, khi giá dịch vụ cao hơn mặt bằng chung hoặc khi thực hiện chính sách xã hội…

Ba là, việc quy hoạch mạng lưới các đơn vị sự nghiệp công lập cần được rà soát, kiểm tra, đặc biệt chú ý đến quy hoạch phát triển các dịch vụ ngoài công lập nhằm đáp ứng quy mô định hướng phát triển, phù hợp với yêu cầu của xã hội; điều chỉnh, bổ sung quy hoạch mạng lưới các đơn vị sự nghiệp công lập theo hướng mở rộng sự tham gia của các thành phần kinh tế, kể cả đầu tư của nước ngoài. Các nguồn lực ngoài ngân sách nhà nước đầu tư cho phát triển các đơn vị dịch vụ công lập và dịch vụ ngoài công lập được tăng cường và đa dạng hóa.

Bốn là, Nhà nước cần ban hành những chính sách hỗ trợ đầu tư ban đầu và khuyến khích các cơ sở ngoài công lập cùng với các chính sách đầu tư có hiệu quả cho các loại hình dịch vụ công lập, đa dạng các hình thức như: tư nhân góp vốn, liên doanh, vốn đầu tư nước ngoài; BOT (đầu tư - khai thác - chuyển giao), BT, BTO; đầu tư xây dựng nhà cửa, kết cấu hạ tầng cho các cơ sở ngoài công lập thuê dài hạn với giá ưu đãi, khuyến khích các cơ sở ngoài công lập có điều kiện phát triển. Các địa phương có quy hoạch về đất, dành quỹ đất để xây dựng và phát triển các cơ sở ngoài công lập phù hợp với định hướng phát triển xã hội hóa. Đẩy mạnh truyền thông, thông tin về chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, trong đó có các nội dung xã hội hóa dịch vụ công một cách thường xuyên, sinh động, đa dạng và hiệu quả trên các phương tiện truyền thông.

Năm là, thiết lập cơ chế kiểm tra, kiểm soát hợp lý, quan trọng là phải ban hành được các chuẩn về chất lượng dịch vụ công. Hiện nay, các dịch vụ công mới chỉ cung ứng tới người dân và xã hội một cách thụ động, mức độ cung ứng cơ bản, thiết yếu so với nhu cầu và chưa có một hệ thống chuẩn mực để so sánh, đánh giá và hướng tới. Phương thức cung ứng vẫn còn hạn chế, dập khuôn, kém năng động và chưa phù hợp với các vùng miền có đặc điểm kinh tế, xã hội khác nhau. Cần xây dựng và ban hành tiêu chuẩn hóa về cán bộ, điều kiện cơ sở vật chất và những yêu cầu khác đối với các cơ sở ngoài công lập; quy định chế độ thông tin, báo cáo và trách nhiệm giải trình của các đơn vị dịch vụ sự nghiệp công. Hình thành các tổ chức kiểm định, đánh giá chất lượng dịch vụ độc lập theo ngành, lĩnh vực; xây dựng cơ chế giám sát và đẩy mạnh công tác kiểm tra, thanh tra để kịp thời xử lý những hiện tượng tiêu cực, tuỳ tiện. Phát huy vai trò của các tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức phi chính phủ trong quản lý và tổ chức cung ứng dịch vụ công. Chế độ chịu trách nhiệm phải được thực hiện nghiêm túc và thường xuyên. 

Sáu là, tăng cường hợp tác quốc tế, tranh thủ các nguồn viện trợ nhằm đẩy mạnh cho giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ; có chính sách động viên, thu hút đội ngũ trí thức Việt kiều về nước tham gia giảng dạy, nghiên cứu khoa học, khám, chữa bệnh, hoạt động văn hóa, thi đấu thể thao…

Xã hội hóa dịch vụ công là một biện pháp hữu hiệu để giải quyết tốt mối quan hệ giữa phát triển kinh tế và bình đẳng xã hội, nâng cao phúc lợi xã hội. Vai trò của Nhà nước là sáng tạo và vận dụng phương tiện lập pháp để tạo điều kiện cho tự do cạnh tranh một cách hoàn hảo trên lĩnh vực này. Tuy nhiên, việc đẩy mạnh xã hội hóa dịch vụ công cũng phải tuân thủ nghiêm ngặt những nguyên tắc căn bản của việc phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, để tránh được tình trạng biến tướng từ “xã hội hóa” dịch vụ công thành “tư nhân hóa”, gây phản phát triển../.