ASEAN + 3 (Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc) là cơ chế hợp tác khu vực đầu tiên được xây dựng ở Đông Á cách đây gần 10 năm. Sự ra đời của tiến trình này là kết quả nỗ lực không mệt mỏi của các nhà lãnh đạo ASEAN vì một Đông Á hoà bình, thịnh vượng, có vị thế cao trong nền chính trị và kinh tế thế giới.

Ngay từ đầu, ASEAN được thừa nhận là “lực lượng cầm lái” của tiến trình hợp tác ASEAN + 3. Trong vai trò này, ASEAN tiến hành tổ chức, lập chương trình nghị sự cho các hội nghị ASEAN + 3 ở các cấp độ khác nhau. Trong mười năm qua, ASEAN đã tiến hành các hoạt động quan trọng đóng góp vào sự phát triển hợp tác ASEAN + 3, đặc biệt là việc thể chế hoá tiến trình này, tổ chức Hội nghị thượng đỉnh Đông Á lần đầu tiên và xây dựng Cộng đồng ASEAN, coi đó như một gợi ý về mô hình liên kết Đông Á.

Thể chế hoá tiến trình ASEAN + 3

Khi mới khởi xướng tiến trình này, các nước thành viên ASEAN + 3 nhất trí đây là một tiến trình phi chính thức, không cần thể chế hóa. Tuy nhiên, sau một thời gian hoạt động, tiến trình đã được mở rộng ra các lĩnh vực như mạng lưới liên lạc khẩn cấp giữa các bộ trưởng năng lượng, hệ thống dự trữ gạo Đông Á, chương trình hành động nhằm ngăn ngừa và kiểm soát dịch bệnh SARS, hệ thống dự trữ dầu đối phó với sự thiếu hụt dầu lửa có thể xảy ra do tình hình bất ổn định ở Trung Đông... Do vậy, việc thể chế hóa tiến trình này trở nên cần thiết.

Để quản lý các hoạt động của ASEAN + 3, cần một bộ phận chuyên trách. Ý tưởng thành lập Ban Thư ký của ASEAN + 3 như một thực thể độc lập với Ban thư ký ASEAN chính thức được đưa ra tại Hội nghị Bộ trưởng ASEAN (AMM) ở Bru-nây (tháng 7- 2002).

Ý tưởng này được Hàn Quốc nhiệt tình ủng hộ, song các nước thành viên khác lại có nhiều ý kiến. Trong khi Thái Lan gợi ý tăng cường năng lực cho Ban thư ký ASEAN, Phi-líp-pin lại cho rằng còn quá sớm để thành lập ban này và đề xuất với Ủy ban thường trực ASEAN ba phương án lựa chọn: Một là, thiết lập một Ban Thư ký ASEAN + 3 riêng do một nước ASEAN chủ trì. Hai là, mở rộng Ban thư ký ASEAN để thực hiện vai trò của Ban Thư ký trên. Ba là, thiết lập một văn phòng ASEAN+ 3 trực thuộc Ban thư ký ASEAN.

Ủy ban thường trực ASEAN quyết định lập bộ phận ASEAN + 3 nằm trong Ban Thư ký ASEAN thay vì thành lập văn phòng ASEAN + 3. Sở dĩ ASEAN lựa chọn phương án trên vì nó giúp duy trì vai trò chèo lái của ASEAN. Với quyết định này, ASEAN vừa bảo vệ được lợi ích của mình, vừa cân bằng được quan điểm của 3 nước Đông - Bắc Á (Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc), đồng thời tạo điều kiện phát triển cho hợp tác ASEAN + 3.

Tổ chức Hội nghị thượng đỉnh Đông Á đầu tiên

Ý tưởng về Hội nghị thượng đỉnh Đông Á được Tổng thống Hàn quốc Kim Đa Ung đưa ra tại Hội nghị thượng đỉnh tổ chức ở Xin-ga-po (tháng 11 - 2000) đã được các nhà lãnh đạo ASEAN + 3 ghi nhận. Để có thể đưa ra quyết định về vấn đề trên, ASEAN đã giao cho Nhóm nghiên cứu Đông Á (EASG) xem xét tính khả thi trong việc tiến triển Hội nghị thượng đỉnh ASEAN + 3 thành Hội nghị thượng đỉnh Đông Á (EAS).

Trong Báo cáo cuối cùng trình Hội nghị thượng đỉnh ASEAN + 3 tại Phnôm-pênh, EASG nhấn mạnh việc chuyển ASEAN + 3 thành Thượng đỉnh Đông Á không nên quá nhanh; và tiến trình này cần hướng tới mục tiêu nuôi dưỡng một ý thức mạnh mẽ về quyền sở hữu giữa tất cả các nước thành viên trong nỗ lực hợp tác Đông Á rộng lớn hơn. Theo EASG, ở giai đoạn này, cách tiếp cận có thể thực hiện là: mở rộng dần việc tổ chức các hội nghị, các nhóm công tác và các mối liên kết hợp tác ở các cấp độ khác nhau; lập ra các ban lãnh đạo chịu trách nhiệm về ASEAN + 3 ở cấp bộ thích hợp trong các lĩnh vực như mậu dịch, giao thông, vận tải, tài chính... Những sự tương tác trong và liên chính phủ cùng với mạng lưới các cơ quan đại diện chính phủ phải được củng cố và là công cụ trong việc nuôi dưỡng ý thức Đông Á chung giữa các lãnh đạo, đặc biệt là trong các thành viên ASEAN.

Về vấn đề này, quan điểm của các nước thành viên ASEAN + 3 rất khác nhau. In-đô-nê-xi-a phản đối và cho rằng không cần có thêm một hội nghị cấp cao như vậy khi đã có hội nghị ASEAN + 3 mỗi năm; hợp tác trong khuôn khổ ASEAN + 3 hữu ích hơn một hội nghị Đông Á mang tính hình thức.

Tuy nhiên, một số nước ASEAN + 3, nhất là Ma-lai-xi-a lại muốn đẩy nhanh việc hiện thực hóa ý tưởng này. Ma-lai-xi-a đã nỗ lực tuyên truyền và vận động cho EAS. Tại diễn đàn Đông Á lần thứ hai họp tại Cu-a-la Lăm-pơ (tháng 12-2004), Thủ tướng Ma-lai-xi-a A-bu-la Ba-da-uy đã nhấn mạnh sự cần thiết thúc đẩy hợp tác Đông Á. Theo ông, không có sự lựa chọn nào khác ngoài thực hiện hành động phối hợp chung dưới các hình thức khác nhau nhằm bảo vệ và thúc đẩy sự thịnh vượng của khu vực, bảo đảm hòa bình tiếp tục trong khu vực Đông Á.

Và cuối cùng, những nỗ lực của Ma-lai-xi-a đã mang lại hiệu quả. Việc triệu tập Hội nghị thượng đỉnh Đông Á đã được đưa ra thảo luận tại Hội nghị thượng đỉnh ASEAN lần thứ 8 và Hội nghị thượng đỉnh ASEAN + 3 tổ chức ở Viêng-chăn vào tháng 11- 2004.

Vấn đề đặt ra ở đây là EAS sẽ là tiến trình được lập ra để thay thế ASEAN + 3 hay là một tiến trình khác hoạt động song song với thượng đỉnh ASEAN + 3? Nếu EAS là tiến trình thay thế thượng đỉnh ASEAN + 3, một số nước ASEAN lo ngại hiệp hội sẽ mất dần vai trò cầm lái. Bởi vì, trong EAS, các nước ASEAN tham gia với tư cách cá thể như trong trường hợp tham gia vào ASEM chứ không phải với tư cách một tổng thể. Như vậy, không một quốc gia ASEAN nào có thể đóng vai trò cầm lái EAS khi tiến trình này còn có sự tham gia của Trung Quốc, Nhật Bản. Do vậy, đối với ASEAN, EAS là cần thiết, nhưng không thể là sự thay thế ASEAN + 3.

Vậy giải pháp nào cho vấn đề này? Các kết quả thảo luận tại các hội nghị trên đã đi tới nhất trí rằng EAS đầu tiên dự tính được tổ chức tại Ma-lai-xi-a vào dịp Hội nghị thượng đỉnh ASEAN (tháng 12-2005). Các nhà lãnh đạo ASEAN + 3 ủng hộ đề nghị của Nhật Bản về việc chủ trì Hội nghị Bộ trưởng ngoại giao ASEAN + 3 ở Ky-ô-tô để thảo luận về tài liệu hướng dẫn và thể thức của một EAS.

Tuy nhiên, cùng với việc thoả thuận về EAS, các nhà lãnh đạo ASEAN+3 cũng nhất trí việc thiết lập Cộng đồng Đông Á là một mục tiêu dài hạn; tái khẳng định vai trò của tiến trình ASEAN + 3 như cỗ xe chính nhằm thiết lập Cộng đồng Đông Á. Các nhà lãnh đạo Trung Quốc, Nhật Bản và Hàn Quốc ủng hộ vai trò của ASEAN với tư cách là lực lượng chèo lái chính trong hợp tác Đông Á.

Như vậy, với quyết định này, câu hỏi về tương lai của Thượng đỉnh ASEAN + 3 đã được trả lời rõ ràng. EAS sẽ không phải là tiến trình thay thế Thượng đỉnh ASEAN + 3 mà chỉ là một cơ chế nữa của hợp tác Đông Á. Trong các cơ chế này, ASEAN + 3 là cơ chế quan trọng nhất.

Để chuẩn bị cho sự ra đời của Hội nghị thượng đỉnh Đông Á, Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN + 3 (AMM + 3) lần thứ 6 đã được nhóm họp tại Viêng-chăn (tháng 7-2005) nhằm trao đổi thể thức và thành phần tham gia Thượng đỉnh Đông Á. Trong khi phần lớn các nước ASEAN và 2 nước Đông - Bắc Á muốn mời Ô-xtrây-li-a, Niu Di-lân và Ấn Độ tham dự hội nghị, thì một số thành viên còn lại muốn thành phần tham gia EAS đầu tiên chỉ bao gồm các thành viên của ASEAN + 3. ASEAN buộc phải đề ra những tiêu chuẩn về thành viên EAS đó là: nước ứng viên phải là đối tác đối thoại của ASEAN; phải thừa nhận Hiệp ước thân thiện và hợp tác (TAC) và ký bản hiệp ước này; phải là đối tác kinh tế quan trọng của ASEAN.

Khi đề ra bộ tiêu chuẩn này, ASEAN không chỉ nhằm tìm ra giải pháp về vấn đề thành viên EAS đầu tiên mà quan trọng hơn là cơ hội buộc các nước lớn thừa nhận TAC và trở thành một bên ký kết bản hiệp ước quan trọng này. Đây chính là mục tiêu mà ASEAN theo đuổi suốt từ năm 1976 cho tới bấy giờ.

Với sự ra đời của EAS, ASEAN đã tạo được một cấu thành mới cho cấu trúc khu vực của mình. Cấu thành này là một vòng đồng tâm lớn, nằm trong Diễn đàn khu vực ASEAN (ARF), nhưng lại nằm ngoài ASEAN + 3 và các ASEAN + 1. Cấu trúc khu vực sắp theo lớp đa phương này sẽ tạo ra nhiều kênh mới, thông qua đó, ASEAN thu hút được các nguồn lực bên ngoài để phát triển. Mặt khác, cấu trúc trên lại tạo thêm một mạng lưới dày đặc, bảo vệ ASEAN trước các mối đe dọa từ bên ngoài. Đây chính là ý đồ ASEAN theo đuổi khi sáng lập cấu trúc khu vực riêng của mình.

Xây dựng Cộng đồng ASEAN

Mục đích cuối cùng của hợp tác ASEAN + 3 và hợp tác Đông Á là xây dựng Cộng đồng Đông Á (EAC). Tuy nhiên, trong bản báo cáo, nhóm các nhà khoa học và nghiên cứu (EAVG) và EASG đều chưa đưa ra được mô hình cụ thể của EAC. Chính điều này đã dẫn tới những tranh luận sôi nổi trong thời gian dài. Trung Quốc cổ vũ cho Khu mậu dịch tự do Đông Á (EAFTA), coi đó như bước đi đầu tiên để tiến tới EAC. Nhật Bản chủ trương xây dựng Hiệp định về quan hệ đối tác kinh tế toàn diện ASEAN - Nhật Bản (EACEP). Hàn Quốc cũng đưa ra mô hình riêng về hội nhập khu vực. Với tư cách là lực lượng cầm lái hợp tác ASEAN + 3 và hợp tác Đông Á, tại Hội nghị cấp cao ASEAN lần thứ 9 tổ chức ở Ba-li (tháng 10-2003), các nước thành viên ASEAN tuyên bố thành lập Cộng đồng ASEAN dựa trên 3 trụ cột chính, đó là: hợp tác chính trị - an ninh, hợp tác kinh tế và hợp tác văn hoá - xã hội.

Ban đầu, gợi ý trên của ASEAN ít gây được sự chú ý của các đối tác ASEAN + 3. Tuy nhiên, trong Tuyên bố tại Hội nghị thượng đỉnh ASEAN + 3 lần thứ 10 tổ chức ở Xê-bu (tháng 1-2007), các nhà lãnh đạo ASEAN + 3 đã khẳng định Cộng đồng ASEAN là trung tâm của định hướng dài hạn về một Cộng đồng Đông Á. Việc đưa ra mô hình về Cộng đồng ASEAN như trên không chỉ nhằm đưa liên kết khu vực ASEAN lên một bình diện mới, giúp hiệp hội duy trì vai trò chủ đạo trong các tiến trình hợp tác khu vực, mà còn nhằm đưa ra một gợi ý về mô hình Cộng đồng Đông Á trong tương lai.

ASEAN và các nước thành viên đã tích cực tham gia vào mọi hoạt động hợp tác của tiến trình trên.

Với Trung Quốc, ASEAN triển khai các hoạt động nhằm xây dựng Khu mậu dịch tự do ASEAN - Trung Quốc. Hai bên đã ký Hiệp định mậu dịch trong dịch vụ tại Hội nghị thượng đỉnh ASEAN - Trung Quốc lần thứ 10.

Trong khuôn khổ ASEAN + 1 với Nhật Bản, ASEAN tiến hành đàm phán ký kết hiệp định về quan hệ đối tác kinh tế toàn diện ASEAN- Nhật Bản. Hai bên đã thảo luận về các thể thức mậu dịch hàng hoá, văn bản, các hiệp định trong các lĩnh vực đầu tư, mậu dịch hàng hoá và dịch vụ. Việc đàm phán để xây dựng khu mậu dịch tự do giữa ASEAN với Hàn Quốc cũng đang được đẩy mạnh.

Ngoài việc thúc đẩy phát triển quan hệ với từng nước Đông - Bắc Á thông qua các tiến trình, ASEAN còn tích cực góp phần thúc đẩy sự phát triển hợp tác của các nước Cộng 3 cũng như khuyến khích Nhật Bản và Trung Quốc cải thiện quan hệ vì lợi ích chung. Phát biểu tại Hội nghị quốc tế lần thứ 11 về “Tương lai của châu Á” tổ chức ở Tô-ky-ô (tháng 5-2005), Thủ tướng Xin-ga-po Lý Hiển Long kêu gọi cả hai nước cần điều hoà các tình cảm dân tộc, giải quyết tranh chấp về lãnh thổ và những xung đột khác đang nảy sinh, tìm ra những phương cách khôn ngoan để hướng tới sự hoà giải.

Vai trò của ASEAN trong hợp tác ASEAN + 3

Những phân tích về vai trò và đóng góp của ASEAN trong quá trình phát triển hợp tác ASEAN+3 cho thấy ASEAN không chỉ khởi xướng mà còn đóng vai trò đáng kể trong việc thúc đẩy sự phát triển của tiến trình này. Tuy nhiên, trong vai trò cầm lái, ASEAN còn nhiều hạn chế; hầu hết các sáng kiến, dự án hợp tác đều do các nước Đông - Bắc Á đề xuất. Trên thực tế, ASEAN chủ yếu đóng vai trò điều phối các hoạt động hợp tác. Nguyên nhân chính là do:

Thứ nhất, trong hợp tác ASEAN + 3, ASEAN là một đối tác khiêm tốn so với Trung Quốc và Nhật Bản nếu xét về cường lực tổng thể. Trong bối cảnh như vậy, ASEAN chưa thể hiện diện ở Đông Á như một tổng thể duy nhất mà chỉ là một hiệp hội của các quốc gia Đông - Nam Á với những khác biệt về chế độ chính trị, trình độ phát triển kinh tế. Không những thế, khi tham gia hợp tác ASEAN + 3, mỗi thành viên của ASEAN lại theo đuổi những mục tiêu khác nhau. Trong khi Xin-ga-po hy vọng hợp tác ASEAN + 3 có thể cung cấp cho họ một công cụ nhằm bảo đảm an ninh quốc gia, thúc đẩy liên kết kinh tế với những quốc gia phát triển hơn, thì In-đô-nê-xi-a, Ma-lai-xi-a, Phi-líp-pin, Thái Lan xem tiến trình này như một sợi dây bảo hiểm trong quan hệ với Trung Quốc, đồng thời khai thác các cơ hội từ sự phát triển kinh tế mạnh mẽ của quốc gia này. Về phần mình, các nước CLMV (Cam-pu-chia, Lào, Mi-an-ma và Việt Nam) lại nhìn thấy ở hợp tác ASEAN + 3 một sự bảo đảm để chung sống hòa bình với Trung Quốc và những nguồn lực to lớn có thể khai thác nhằm sớm thu hẹp khoảng cách phát triển với các nước ASEAN 6.

Thứ hai, cho tới nay hợp tác ASEAN + 3 vẫn chưa có được nguồn lực chung. Việc đề xuất xây dựng Quỹ hợp tác ASEAN + 3 mới chỉ được đưa ra tại AMM + 3 vào tháng 7-2006. Các dự án hợp tác thời gian qua đều được triển khai bằng nguồn tài trợ của các quỹ ASEAN + 1. Trong các quỹ này, phần đóng góp của các đối tác Đông - Bắc Á chiếm ưu thế. Ngoài ra, đối tác nào muốn đề xuất sáng kiến đều phải tự lo kinh phí cho dự án. Nguyên tắc này đã bó tay ASEAN, khiến tổ chức này không thể đề xuất các dự án lớn để thúc đẩy hợp tác đa phương trong khuôn khổ ASEAN + 3 (APT).