Những tác động của Brexit đối với quốc phòng, an ninh châu Âu

Mặc dù chịu những tác động tiêu cực không hề nhỏ, song quốc phòng và an ninh vẫn là lĩnh vực mang những yếu tố tích cực hơn cả trong câu chuyện Anh rời khỏi EU. Với vai trò là cường quốc có tầm ảnh hưởng lớn tới quốc phòng và an ninh của châu Âu, những thách thức quốc phòng và an ninh đối với khu vực này cũng được xem là mối lo ngại đối với Anh. Do đó, vấn đề đặt ra là, dù Anh có rời khỏi EU thì phải tìm các giải pháp và chính sách thực tế cho phép các nước thành viên EU và Anh hợp tác cùng nhau vì nền quốc phòng - an ninh bền vững của quốc gia và khu vực.

Trước khi Brexit diễn ra, Anh là cường quốc có tiềm lực quân sự mạnh nhất EU, là một trong hai quốc gia thành viên EU sở hữu khả năng quân sự toàn diện (bao gồm cả răn đe hạt nhân) và là một trong sáu quốc gia thành viên của Tổ chức Hiệp ước Bắc Đại Tây Dương (NATO) đạt mục tiêu chi 2% tổng sản phẩm quốc nội cho quốc phòng. Anh cũng giữ một ghế thường trực trong Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc và có ngân sách quân sự lớn nhất EU. Ngoài ra, Anh là một trong những quốc gia đóng góp ngân sách hàng đầu cho NATO và có quyền phủ quyết đối với sự phát triển của CSDP ⁽¹⁾. Không chỉ có vậy, ngoài vai trò hàng đầu đối với an ninh châu Âu thông qua các khoản đóng góp ngân sách quốc phòng, Anh còn hỗ trợ phân tích thông tin tình báo cho các cơ quan thực thi pháp luật, đặc biệt là trong hoạt động chống khủng bố và hoạt động quân sự. Các lực lượng vũ trang của Anh là một trong những lực lượng mạnh nhất châu Âu về khả năng chiến đấu, khả năng hỗ trợ các lĩnh vực đặc thù cho cộng đồng quốc tế và các lĩnh vực nâng cao năng lực quốc phòng. Chính vì vậy, việc Anh rời khỏi EU có tác động ít nhiều tới tình hình an ninh, quốc phòng của EU cũng như vai trò Anh đối với an ninh khu vực.

Đối với EU, Brexit có những tác động nhất định tới chính sách quốc phòng, an ninh của Khối. Trong lịch sử, Anh là một trong những quốc gia chủ chốt có vai trò thúc đẩy sự phát triển của CSDP. Việc Anh rời EU tác động tới CSDP trên nhiều khía cạnh. Một mặt, EU mất đi một thành viên thường trực của Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc, khiến Pháp trở thành thành viên duy nhất của EU còn lại trong Hội đồng. Trên hết, việc Anh rời EU sẽ làm suy yếu đáng kể khả năng an ninh của EU. Cụ thể, Anh là quốc gia châu Âu có tầm ảnh hưởng khi tích cực thực hiện mục tiêu của NATO chi 2% GDP cho quốc phòng (là nước có ngân sách quốc phòng lớn nhất EU, với 45 tỷ bảng Anh, tương đương 2,15% GDP của Anh năm 2019) và đáp ứng yêu cầu của Liên hợp quốc là phân bổ 0,7% GDP cho viện trợ phát triển. Nếu không có sự hỗ trợ từ Anh, tham vọng về chiến lược “phòng thủ chung của châu Âu” sẽ gặp nhiều trở ngại. Bên cạnh đó, EU cũng mất đi một trong những quân đội hùng mạnh và giàu kinh nghiệm nhất. Điều này khiến nền quốc phòng của EU thêm phần suy yếu ⁽²⁾.

Mặt khác, việc Anh rời khỏi EU cũng khiến Đức và Pháp - hai cường quốc quân sự ở Tây Âu với vũ khí hạt nhân và khả năng triển khai hành động quân sự bên ngoài châu Âu có khả năng đóng vai trò trung tâm hơn trong CSDP về mặt quân sự. Sức mạnh của Pháp và Đức trong EU-27 đang tăng lên đáng kể. Pháp trở thành nhân tố mạnh nhất trong Liên minh, cả về năng lực quân sự và khả năng tiến hành các hoạt động ngoài lãnh thổ với cường độ cao. Đồng thời, với tư cách là quốc gia thường phản đối những đề xuất của các nước thành viên EU, sự vắng mặt của Anh trong quá trình ra quyết định CSDP cũng được coi là cơ hội mà các nước thành viên như Pháp và Đức đẩy mạnh hơn nữa dự án quốc phòng của EU và có khả năng hiện thực hóa mục tiêu cuối cùng của Hiệp ước Maastricht là “phòng thủ chung của châu Âu”.

Đối với Anh, Chính phủ nước này đã có những động thái tích cực nhằm xác định khuôn khổ cho mối quan hệ tương lai với EU hậu Brexit. Thủ tướng Anh Theresa May từng đề xuất một hiệp ước quốc phòng và an ninh giữa hai bên, dựa trên các trụ cột quan hệ đối tác kinh tế, quan hệ đối tác quốc phòng và an ninh. Tháng 9-2017, Chính phủ Anh khẳng định tìm kiếm một mối “quan hệ đối tác sâu sắc và đặc biệt” với EU và các quốc gia thành viên. Chính phủ Anh cũng đề xuất đóng góp trực tiếp cho các nhiệm vụ của CSDP và Thỏa thuận hợp tác cấu trúc thường trực về an ninh và quốc phòng (PESCO), bao gồm Dự án Quân sự cơ động và Quỹ Quốc phòng châu Âu (EDF). Gần đây, Chính phủ Anh đề xuất thành lập các cơ quan tham vấn và điều phối, mong muốn ký kết một thỏa thuận hành chính với Cơ quan Quốc phòng châu Âu ⁽³⁾.

Tuy nhiên, những nỗ lực để đàm phán hiệp ước hợp tác toàn diện về quốc phòng - an ninh Anh - EU đã không đạt được kết quả như mong đợi. Các đề xuất của Chính phủ Anh về quan hệ đối tác với một số quốc gia riêng lẻ đã không nhận được sự nhất trí từ EU. Đề xuất về thỏa thuận hợp tác được Thủ tướng T. May đưa ra vào giữa năm 2018, song người kế nhiệm của bà - ông Boris Johnson - đã gạt bỏ các vấn đề chính sách đối ngoại và an ninh khỏi các cuộc đàm phán vào tháng 3-2020. Kết quả là, Thỏa thuận Thương mại và Hợp tác Anh - EU tạm thời có hiệu lực vào ngày 1-1-2021 đã không có bất cứ nội dung nào liên quan tới sự hợp tác trong chính sách đối ngoại, quốc phòng hay an ninh. Lý giải vấn đề này, một số chuyên gia cho rằng, Brexit sẽ không làm giảm sức mạnh quân sự hoặc vị thế của Anh. Nguyên Bộ trưởng Quốc phòng Anh, Tướng Sir Mike Jackson khẳng định tác động từ việc rời EU “là một vấn đề chính sách và tư pháp hơn là một vấn đề quân sự”. Trong tương lai gần, tác động của Brexit đối với nền quốc phòng của Anh là không đáng kể. Tuy nhiên, về dài hạn, khả năng của Anh đối với việc “ảnh hưởng, định hình chương trình nghị sự CSDP sẽ bị hạn chế”. Tác động lớn hơn sẽ đến với ngành công nghiệp quốc phòng của Anh, bởi ngoài thị trường đơn lẻ, các công ty của Anh sẽ gặp khó khăn hơn khi tham gia các dự án quốc phòng của châu Âu và tiếp cận các nguồn vốn của châu Âu ⁽⁴⁾.

Triển vọng hợp tác quốc phòng - an ninh Anh - EU

Trong nhiều thập niên, tham vọng về việc xây dựng một nền phòng thủ chung của EU chưa trở thành hiện thực. Tuy nhiên, kể từ cuộc trưng cầu ý dân về Brexit, EU đã đưa ra một loạt sáng kiến quốc phòng đột phá, từ PESCO, EDF đến các mục tiêu lớn hơn là quyền tự chủ chiến lược của châu Âu. Do vậy, Anh sẽ phải quyết định xem mức độ tham gia như thế nào và có thể mục tiêu của Anh là tham gia một cách linh hoạt vào chính sách đối ngoại và quốc phòng của châu Âu. Tuyên bố chính trị tháng 10-2019 thể hiện ý định của Anh và EU về việc “hỗ trợ hợp tác chặt chẽ và lâu dài trước các mối đe dọa bên ngoài”. Tuy nhiên, bất kỳ hoạt động hợp tác nào trong tương lai đều phải tôn trọng “lợi ích chiến lược và an ninh cũng như các trật tự pháp lý tương ứng” của cả hai bên. Anh có thể tham gia các nhiệm vụ và dự án quốc phòng của EU trong từng trường hợp cụ thể, mặc dù bất kỳ sự tham gia nào vào các dự án và chương trình của EU đều phải chấp nhận sự giám sát của Tòa án Công lý châu Âu và tuân thủ luật pháp EU. Nếu Anh ngừng hợp tác thông qua các cơ chế CSDP, có nhiều cách khác mà nước này có thể đóng góp và tác động đến các biện pháp quốc phòng và an ninh ở châu Âu, rộng hơn bao gồm cả NATO, Tổ chức An ninh và Hợp tác châu Âu và các thỏa thuận song phương với các quốc gia thành viên. Cụ thể là:

Tiếp tục duy trì quan hệ đối tác an ninh chặt chẽ với EU

Hợp tác an ninh Anh - EU hậu Brexit có thể mang hình thức quan hệ đối tác chặt chẽ và được thể chế hóa cao. Đây là quan điểm của Chính phủ Anh trong các cuộc đàm phán, được nêu trong Sách Trắng quốc phòng của Anh vào tháng 7-2018. Không giống như trong thương mại, nơi lợi ích có thể đối lập nhau, về lý thuyết, mối quan hệ đối tác chặt chẽ trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, là vì lợi ích của cả hai bên. Với năng lực quân sự và tài sản tình báo giá trị của mình, Anh có thể tạo thêm sức nặng và uy tín cho chính sách đối ngoại của EU. Về phần mình, Anh sẽ không còn ghế tại Hội đồng châu Âu hay Hội đồng Đối ngoại châu Âu và sẽ không thể ảnh hưởng trực tiếp đến các quyết định của EU. Anh sẽ cần duy trì liên kết chặt chẽ với các đối tác châu Âu, ngoài việc bắt tay với đồng minh thân thiết là Mỹ ⁽⁵⁾.

Quan hệ đối tác an ninh chặt chẽ thể hiện thông qua việc Anh thường xuyên tham gia các cuộc họp của Hội đồng Đối ngoại châu Âu với tư cách là thành viên không tham gia bỏ phiếu để giúp định hình các quan điểm về chính sách đối ngoại của châu Âu. Mối quan hệ chặt chẽ và được thể chế hóa cũng có thể là cơ sở để Anh tiếp tục gắn bó với EU thông qua CSDP, không có hạn chế đáng kể nào đối với vai trò của nước này trong việc lập kế hoạch và thực hiện các sứ mệnh CSDP. Cuối cùng, Anh cũng có thể tham gia các sáng kiến quốc phòng ban đầu của EU, chẳng hạn như EDF và PESCO, theo các điều khoản có lợi không khác nhiều so với các điều khoản dành cho các quốc gia thành viên. Điều này cho phép Anh tham gia đầy đủ các dự án quốc phòng châu Âu, có khả năng hợp tác ở những dự án lớn tham vọng hơn.

Mặc dù mối quan hệ đối tác chặt chẽ như vậy sẽ cùng có lợi về nhiều mặt và có thể trở thành hiện thực vào một thời điểm nào đó nhưng khó có thể xảy ra trong tương lai gần. Chính phủ Anh thể hiện sự thận trọng trong việc tìm kiếm mối quan hệ chặt chẽ với EU. Ngoại trưởng Anh Dominc Raab khẳng định, bên cạnh việc Anh muốn tạo dựng mối quan hệ an ninh chặt chẽ với EU, thì nước này cũng có các lựa chọn khác. Ngoài ra, trong các cuộc đàm phán, các nước thành viên EU không muốn trao cho Anh tư cách đối tác đặc quyền của mình, phần lớn vì quan ngại các đối tác khác như Mỹ sau đó có thể yêu cầu các bên có cùng mối quan hệ chặt chẽ và cùng mức độ tiếp cận phòng thủ châu Âu. Hơn nữa, nhiều nước thành viên EU cho rằng Anh vốn nghi ngờ về nền quốc phòng châu Âu, ngăn chặn sáng kiến quốc phòng của châu Âu trong nhiều năm. Điều này đồng nghĩa với việc bất kỳ sự tham gia nào của Anh với tư cách là quan sát viên trong Hội đồng Đối ngoại châu Âu có khả năng chỉ dừng lại ở một số nhiệm vụ nhất định. Với quyền ra quyết định bị hạn chế, Anh khó có thể có đóng góp lớn cho các sứ mệnh CSDP. Song, việc duy trì vai trò của Anh trong hợp tác trao đổi vũ khí sẽ mang lại lợi ích đáng kể cho EU. Do đó, các sáng kiến hợp tác quốc phòng châu Âu như PESCO và EDF cần phải xem xét và cân nhắc mở cửa hợp tác đối với Anh. Hội đồng Bảo an Liên minh châu Âu do Pháp và Đức đề xuất, có thể giúp Anh tiếp tục giữ vai trò quan trọng trong EU.

Hợp tác song phương, đa phương và theo nhóm nhỏ bên ngoài khuôn khổ EU

Hợp tác trong khuôn khổ E3 (bao gồm ba nước Anh, Pháp, Đức). Mối quan hệ an ninh sâu sắc được thể chế hóa cao giữa Anh và EU khó có thể dẫn đến sự hạn chế hợp tác giữa các nước thành viên EU và Anh. Thay vào đó, mối quan hệ này càng có nhiều khả năng diễn ra bên ngoài khuôn khổ EU. Hợp tác nhóm nhỏ đặc biệt đóng một vai trò quan trọng, khi Đức, Pháp cùng với Anh hợp tác trong khuôn khổ E3, cùng phối hợp chính sách đối với các vấn đề của Iran. E3 có thể vẫn duy trì vai trò giai đoạn hậu Brexit nếu lập trường chính sách đối ngoại của Anh vẫn phù hợp với Pháp và Đức. Sáng kiến can thiệp châu Âu của Pháp được đưa ra để thúc đẩy chiến lược chung, cũng có khả năng đạt được tầm quan trọng như một diễn đàn để hợp tác với Anh.

Hợp tác trong khuôn khổ Hội đồng An ninh châu Âu (ESC). Các bên đã thảo luận về một số thể chế hoàn toàn mới như một khuôn khổ cho sự hợp tác của các nước thành viên EU với Anh. Pháp và Đức đã nhắc lại ý tưởng thành lập “Hội đồng An ninh châu Âu” để duy trì việc Anh tham gia chặt chẽ vào quá trình ra quyết định chính sách đối ngoại của châu Âu. ESC lúc này cần được định hướng, bổ sung rõ ràng hơn về chức năng, nhiệm vụ. ESC có thể là một cơ quan hoàn toàn mới của EU đóng vai trò như một khuôn khổ cho các cuộc tham vấn giữa EU và Anh; là một diễn đàn được thể chế hóa cho tất cả các quốc gia thành viên hợp tác với Anh bên ngoài khuôn khổ EU hoặc là một cơ chế độc quyền hơn cho phép các quốc gia thành viên chủ chốt tiếp tục phối hợp với Anh. Một ESC rộng lớn, bao gồm các quốc gia chủ chốt, trong đó Anh là thành viên thường trực, các quốc gia thành viên khác tùy thuộc vào vấn đề đang thảo luận, có thể là một bổ sung hữu ích cho an ninh châu Âu, giúp nhân rộng các mối liên hệ thường xuyên và được thể chế hóa của các nước thành viên EU, góp phần thúc đẩy hợp tác phát triển hơn.

Việc thành lập ESC hoặc trao quyền thêm cho nhóm E3 có thể là một biện pháp tối ưu giúp Anh duy trì ảnh hưởng đối với chính sách an ninh và đối ngoại của châu Âu. EU gần đây đã thiết lập các điều kiện chung, trong đó các nước ngoài EU có thể nhận được lời mời đặc biệt tham gia các dự án PESCO riêng lẻ. Sự tham gia đó đòi hỏi sự ủng hộ, nhất trí của các thành viên dự án. Anh muốn bảo đảm rằng họ có một số quyền lực để định hình các dự án này và cần các quốc gia thành viên EU lên tiếng ủng hộ quan điểm của Anh. Pháp và Đức là hai đối thủ nặng ký của Anh trong EU và là đối tác quan trọng nhất trong các vấn đề liên quan tới quốc phòng - an ninh, tiếp theo là Italia và Hà Lan cùng giữ vị trí thứ ba, Ba Lan và Romania giữ vị trí thứ tư.

Hợp tác song phương Pháp - Anh. Anh vẫn là bên đóng vai trò quan trọng trong quân sự và ngoại giao của châu Âu. Hợp tác song phương mới giữa Anh và các đối tác EU có thể sẽ đạt được trạng thái bình thường mới trong trường hợp không thiết lập được các mối quan hệ thể chế sâu sắc hơn trong khuôn khổ EU. Hợp tác an ninh song phương giữa Anh và Pháp sẽ tiếp tục trong khuôn khổ Liên hợp quốc. Và như vậy, điều này có thể giúp ích cho sự hợp tác giữa Anh và EU tại tổ chức này. Anh vẫn là thành viên thường trực của Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc, mặc dù ảnh hưởng có thể giảm một phần do Brexit (6). Có rất ít khả năng về việc Anh tách rời hoàn toàn khỏi EU, đặc biệt là mối quan hệ hợp tác với Pháp. Anh cũng đã nhấn mạnh lợi ích chung trong mối quan hệ quốc phòng và an ninh chặt chẽ với EU.

Hợp tác trong khuôn khổ NATO. Trong trường hợp không có một thỏa thuận nào khả thi cho sự tham gia của Anh vào quốc phòng - an ninh của EU, lựa chọn hợp tác thông qua NATO được xem là một giải pháp thay thế. Anh là một trong số ít thành viên NATO đạt được các mục tiêu về chi tiêu quốc phòng và nắm giữ vai trò, vị thế vượt trội trong NATO với tư cách là quốc gia bảo đảm quốc phòng - an ninh vững mạnh cho EU. Hợp tác quốc phòng - công nghiệp giữa Anh và EU cũng có thể tiếp tục dựa trên cơ chế hợp tác của NATO. Nếu Chính phủ Anh quyết định mở rộng sự tham gia các hoạt động của NATO thì sẽ củng cố vai trò của Anh như một cường quốc ngoại giao và quân sự lớn, vì lợi ích an ninh của toàn châu Âu. Trong bối cảnh hậu Brexit, NATO có thể đóng vai trò như một cầu nối giữa EU và Anh. Cùng với đó, sự hợp tác thông qua NATO và hợp tác song phương với các đối tác châu Âu, đặc biệt là Pháp, có thể là những lựa chọn thực tế nhất trong bối cảnh hiện nay, là cơ sở cho những hợp tác cơ bản để từ đó phát triển sâu rộng hơn thông qua các sáng kiến mà EU theo đuổi.

Như vậy, dù là lĩnh vực mang những yếu tố tích cực hơn cả trong câu chuyện Anh rời khỏi EU, song hợp tác quốc phòng vẫn là một trong nhiều lĩnh vực đối mặt với một tương lai không chắc chắn hậu Brexit. Một số nhà phân tích cho rằng, Anh cần  sắp xếp lại mối quan hệ của mình với EU. Bởi, EU không phải là một liên minh quốc phòng truyền thống, trong khi Anh là một chủ thể quân sự đáng tin cậy và quốc gia này sẽ tiếp tục tham gia nhiều liên minh song phương và đa phương với các nước thành viên EU, đặc biệt là NATO, Lực lượng viễn chinh chung (bao gồm các nước thành viên EU là Đan Mạch, Estonia, Phần Lan, Latvia, Lithuania, Hà Lan và Thụy Điển, cũng như quốc gia không thuộc EU là Na Uy), Lực lượng viễn chinh liên hợp với Pháp. Ngoài ra, Anh và các quốc gia EU sẽ tiếp tục hợp tác trong môi trường chiến lược có nhiều nét tương đồng.

Cuối cùng, hợp tác quốc phòng - an ninh của EU với Anh hậu Brexit sẽ phụ thuộc chủ yếu vào mức độ tham gia của Anh phù hợp với các quan điểm của châu Âu đến đâu. Ngược lại, nếu Anh coi mình như một đồng minh thân thiết hơn của Mỹ và rời xa sự đồng thuận của châu Âu về các vấn đề quốc phòng - an ninh, thì sự hợp tác có thể trở nên khó khăn hơn cho dù thông qua EU hay các thể chế khác./.

--------------------------

(1), (2) Nicole Koenig: “France and Germany: spearheading a European securiry and defence union”,  http://www.institutdelors.eu/wp-content/uploads/2018/01/franceandgermanyspearheadingaeuropeansecurityanddefenceunion-koenigwalter-jdib-july2017.pdf?pdf=ok

(3) Department for exiting the EU: “Framework for the UK-EU Security Partnership”, https://www.gov.uk/government/publications/framework-for-the-uk-eu-security-partnership

(4) Georgina Wright: “UK-EU future relationship: defence and security co-operation”, https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainers/future-relationship-defence-security-cooperation

(5) Luigi Scazzieri: “The UK and European security cooperation, post-Brexit”, https://aspeniaonline.it/the-uk-and-european-security-cooperation-post-brexit/

(6) Gifkins, S. Jarvis và J. Ralph: “Brexit and the UN Security Council: declining British influence?”, International affair, 95(6): 1349-1368, https://academic.oup.com/ia/article-abstract/95/6/1349/5613482?redirectedFrom=fulltext