Các cơ chế phản ứng của EU

Cơ chế phản ứng của EU đối với dịch bệnh toàn cầu được xem xét theo hai khía cạnh: cơ chế pháp lý và cơ chế hoạt động.

Về cơ chế pháp lý

Các quốc gia thành viên của EU đều đã tham gia Quy định Y tế quốc tế (IHR) được Tổ chức Y tế thế giới (WHO) công bố vào năm 2005 và thông qua năm 2007. Đây được coi là công cụ pháp lý quốc tế quan trọng nhằm ngăn chặn, phòng ngừa và kiểm soát bệnh dịch lây lan; đồng thời, đưa ra những phản ứng chung cho y tế cộng đồng, hỗ trợ các nước ngăn chặn sự lây lan của dịch bệnh và tránh những sự can thiệp không cần thiết đối với thương mại và du lịch quốc tế (1). Về mặt pháp lý, mặc dù IHR công nhận vai trò của các thể chế đa quốc gia như EU, song những bên ký kết IHR là các quốc gia thành viên, trong khi trách nhiệm thực hiện các điều khoản của IHR lại là các quốc gia riêng lẻ mà không phải trong một thể chế như EU. Do đó, quyền quyết định và thực thi các vấn đề liên quan đến y tế thuộc về chính phủ quốc gia.

Từ góc độ EU, cơ sở pháp lý cho các hoạt động y tế cộng đồng đều dựa trên Hiệp ước về chức năng của EU. Theo Điều 168 về bảo vệ sức khỏe cộng đồng, Điều 114 và Điều 153 về chính sách xã hội của Hiệp ước này, các lĩnh vực y tế có tính pháp lý của EU, bao gồm quyền lợi của bệnh nhân được chăm sóc sức khỏe xuyên biên giới; dược phẩm và các thiết bị y tế; các mối đe dọa sức khỏe xuyên biên giới nghiêm trọng; việc sử dụng thuốc lá ảnh hưởng đến sức khỏe cộng đồng; các vấn đề về thay thế cơ quan nội tạng trong y khoa (2). Trước tình hình dịch bệnh nghiêm trọng lây lan ngày càng gia tăng, các nước EU càng nhận rõ vai trò của việc đề ra các quy định chung, từ đó tiến đến xây dựng một bộ luật chung về y tế. Sự cần thiết của chính sách y tế cấp EU đã thúc đẩy sự ra đời Chương trình hành động cộng đồng giai đoạn 2003 - 2008 trong lĩnh vực y tế công cộng. Chương trình này là nền tảng của chiến lược y tế cộng đồng, tập trung vào thông tin y tế và khả năng phản ứng của các cộng đồng đối với các mối đe dọa sức khỏe (3).

Năm 2007, một báo cáo về sự chuẩn bị đối phó với đại dịch cúm ở EU đã cho thấy sự tiến bộ đáng kể trong việc chuẩn bị các điều kiện cần thiết nhằm ứng phó với dịch cúm có thể xảy ra, tuy nhiên vẫn chỉ là trường hợp kiểm soát dịch bệnh ở cấp quốc gia. Mặc dù EU khuyến khích các nước thành viên hài hòa hóa các cách tiếp cận, nhưng các quốc gia vẫn có những kế hoạch rất khác nhau về chiến lược liên quan đến y tế công cộng. Để hỗ trợ cho việc nâng cao khả năng ứng phó quốc gia đối với dịch bệnh, EU đã tài trợ cho Dự án PHLawFlu, từ tháng 11-2007 đến tháng 10-2010, tập trung xem xét vai trò của pháp luật trong lĩnh vực sức khỏe cộng đồng, đặc biệt là vai trò của luật pháp quốc gia trong việc hỗ trợ, kiểm soát và hạn chế dịch cúm ở người tại 32 quốc gia châu Âu. Dự án đã rút ra kết luận rằng, luật pháp là một công cụ thiết yếu để chống lại và kiểm soát các bệnh truyền nhiễm và không lây nhiễm (4). Tuy nhiên, cho đến nay, EU vẫn chưa đạt được bước tiến nào đáng kể về luật pháp trong lĩnh vực y tế công cộng. Như vậy, các nước thành viên EU vẫn chịu trách nhiệm chính trong việc tổ chức, cung cấp dịch vụ y tế và chăm sóc y tế. Do đó, chính sách y tế của EU chỉ phục vụ cho việc bổ sung cho các chính sách quốc gia và bảo đảm các vấn đề về y tế được xem xét, cũng như bảo vệ trong tương quan với tất cả các chính sách khác của EU.

Về cơ chế hoạt động

Hội đồng châu Âu - cơ quan đầu não của EU - có nhiệm vụ đưa ra thảo luận về các khuyến nghị liên quan đến y tế cộng đồng cho các nước thành viên. Ủy ban châu Âu (EC) - cơ quan điều hành của EU - có trách nhiệm hỗ trợ những nỗ lực của các nước thành viên trong việc bảo vệ, cải thiện sức khỏe của công dân, bảo đảm khả năng tiếp cận hiệu quả và khả năng phục hồi của hệ thống y tế các quốc gia thành viên. Ban An toàn thực phẩm và Y tế của EC (European Commission’s Directorate for Health and Food Safety - DG SANTE) chịu trách nhiệm giám sát những hoạt động hỗ trợ này thông qua các công cụ, như đề xuất về pháp lý, cung cấp hỗ trợ tài chính; phối hợp và tạo điều kiện trao đổi hoạt động tốt nhất giữa các chuyên gia y tế và các nước thành viên; thúc đẩy các hoạt động tăng cường sức khỏe.

Trong bối cảnh kiểm soát dịch bệnh, EC chịu trách nhiệm điều phối giám sát dịch tễ giữa các quốc gia thành viên và điều chỉnh các vấn đề, như xác định tình huống, thông báo về sự phát triển của dịch bệnh ở châu Âu. EC được Trung tâm Kiểm soát và phòng, chống dịch bệnh châu Âu (ECDC) hỗ trợ. Đây là cơ quan được thành lập vào năm 2005, nhằm tăng cường khả năng phòng, chống dịch bệnh của EU. Nhiệm vụ chính của ECDC là xác định, đánh giá và thông báo về các nguy cơ mới xuất hiện đối với sức khỏe con người do các bệnh truyền nhiễm gây ra. Để thực hiện sứ mệnh này, ECDC hợp tác với cơ quan y tế của các quốc gia thành viên nhằm tăng cường và phát triển những hệ thống cảnh báo, giám sát dịch bệnh trên toàn lục địa. Bằng cách làm việc với các chuyên gia trên khắp châu Âu, ECDC tập hợp những kiến ​​thức y tế để đề xuất các ý kiến ​​khoa học có giá trị về những rủi ro do các bệnh truyền nhiễm gây ra (5). Như vậy, vai trò chính của ECDC cũng chủ yếu tập trung vào nghiên cứu và cung cấp thông tin kịp thời cho EC, các quốc gia thành viên, các cơ quan cộng đồng và các tổ chức quốc tế hoạt động trong lĩnh vực y tế công cộng, từ đó tư vấn cho các cơ sở y tế của các nước thành viên trao đổi thông tin, chuyên môn và thực tiễn tốt nhất, tạo điều kiện cho sự phát triển, cũng như thực hiện các hành động chung.

Tóm lại, EC và ECDC chỉ có thể đề xuất các biện pháp kiểm soát bệnh dịch thích hợp cho các quốc gia thành viên và không chịu trách nhiệm quản lý bảo vệ và kiểm soát bệnh tật ở từng quốc gia riêng lẻ.

EU trước đại dịch COVID-19

Trên cơ sở xem xét cơ chế pháp lý và cơ chế hoạt động của EU, có thể thấy cơ chế phản ứng của EU đối với đại dịch COVID-19 chủ yếu mang tính cảnh báo, định hướng và phối hợp hành động. Ở khía cạnh này, các chuyên gia nhận định, ECDC đã hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ khi ngày 9-1-2020, ECDC là một trong những trung tâm nghiên cứu đưa ra cảnh báo sớm nhất về những đánh giá thiệt hại đầu tiên, trước cả thời điểm WHO đưa ra tên gọi chính thức đối với dịch bệnh COVID-19 vào ngày 11-2-2020. Thế nhưng, phản ứng của hầu hết các nước thành viên EU đều “khá thờ ơ” với “bệnh cúm lạ” này do hằng năm châu Âu luôn phải đối mặt với những thiệt hại khá đáng kể về người từ bệnh cúm mùa. Ngày 24-1-2020, khi châu Âu ghi nhận 3 ca nhiễm COVID-19 đầu tiên ở Pháp, Chủ tịch Hội đồng châu Âu đã kích hoạt Cơ chế đối phó khủng hoảng chính trị hội nhập (IPRC, ngày 28-1-2020) ở chế độ chia sẻ thông tin và Cơ chế bảo hộ công dân EU nhằm hỗ trợ cho các công dân của mình tại thành phố Vũ Hán (Trung Quốc), cũng như ở các nước đang có dịch bệnh COVID-19 trở về nước. Ngày 31-1-2020, EU quyết định cấp khoản kinh phí 10 triệu euro cho dự án nghiên cứu khẩn cấp về chủng virus mới này. Tiếp đó, ngày 2-3-2020, Chủ tịch Hội đồng châu Âu đã nâng cấp cơ chế IPRC lên cấp độ cao nhất. Ngày 12-3-2020, WHO chính thức tuyên bố dịch bệnh COVID-19 đã trở thành đại dịch toàn cầu và chỉ hai ngày sau (ngày 14-3-2020), WHO tuyên bố châu Âu là tâm dịch mới của đại dịch này.

Tuy nhiên, phản ứng của các nước thành viên EU rất khác nhau. Cuối tháng 2-2020, khi Italia trở thành ổ dịch lớn thứ ba trên thế giới (sau Trung Quốc và Hàn Quốc) với hơn 200 ca nhiễm và 7 ca tử vong, hầu hết các nước EU vẫn chỉ khuyến cáo người dân du lịch trở về từ miền Bắc Italia nên tự cách ly ở nhà nếu có các triệu chứng giống cúm. Chỉ có Pháp là nước châu Âu duy nhất áp dụng biện pháp cách ly người trở về từ miền Bắc Italia. Việc đóng cửa biên giới nhằm ngăn chặn dịch bệnh COVID-19 cũng hoàn toàn do chính phủ các quốc gia quyết định mà không theo bất kỳ một quy trình nào của EU. Ngày 9-3-2020, Thủ tướng Italia  Giuseppe Conte đã buộc phải tuyên bố phong tỏa đất nước khi số ca nhiễm và tử vong vì COVID-19 tại nước này đã tăng vọt, đứng đầu thế giới. Ngày 16-3-2020, Chủ tịch EC Ursula von der Leyen đã đưa ra đề xuất dự luật cấm các hoạt động đi lại không cần thiết yếu trên toàn bộ 27 quốc gia thành viên trong vòng 30 ngày. Song trước đó, nhiều quốc gia thành viên EU, như Đức, Áo, Séc, Slovakia, Hungary, Ba Lan cũng đã chủ động đóng cửa biên giới.

Nhiều chuyên gia cho rằng, không có gì ngạc nhiên khi các phản ứng của EU đối với đại dịch này lại tập trung chủ yếu vào những giải pháp kinh tế nhằm phòng tránh hay giảm thiểu các thiệt hại kinh tế do dịch bệnh gây ra. Bởi lẽ, kinh tế là lĩnh vực hội nhập duy nhất mà EU đã đạt đến quy mô siêu quốc gia. Ngay cả trong gói chính sách hỗ trợ trực tiếp đối với các hệ thống chăm sóc sức khỏe của người dân, EU cũng chỉ tập trung vào liệu pháp kinh tế thông qua việc cung cấp 3 tỷ euro từ ngân sách EU để tài trợ cho Hệ thống ứng phó thiên tai của châu Âu (RescEU). Triển khai từ năm 2017 để ứng phó với hỏa hoạn và các thảm họa thiên nhiên khác, sáng kiến ​​RescEU được kỳ vọng giúp bảo đảm các thiết bị quan trọng, từ máy thở đến thiết bị bảo vệ cá nhân, góp phần huy động các đội y tế hỗ trợ cho những người dễ bị tổn thương nhất, kể cả trong các trại tị nạn. Việc đề xuất sáng kiến này cho phép EC thay mặt các quốc gia thành viên mua sắm trực tiếp, tài trợ và phối hợp vận chuyển thiết bị y tế và bệnh nhân giữa các quốc gia.

Bài học kinh nghiệm của EU từ đại dịch COVID-19

Thứ nhất, khi dịch bệnh COVID-19 bùng phát và lây lan đến EU, dường như EU đã không quyết liệt phản ứng và phản ứng không hiệu quả trong việc tận dụng ngay cả một số năng lực rất tốt mà họ sẵn có trong các lĩnh vực này. Các tổ chức của EU có một số “quyền lực mềm” nhất định để phối hợp, triệu tập và thiết lập chương trình nghị sự. Đây là những quyền lực quan trọng có thể được sử dụng để khuyến khích các quốc gia thực thi quyền lực theo cách thức liên kết. Tuy nhiên, ngày 18-3-2020, Chủ tịch EC Ursula von der Leyen đã thừa nhận việc các chính trị gia châu Âu đánh giá không chính xác về mức độ nguy hiểm của đại dịch mới này. Ngay cả việc các phản ứng hỗ trợ đối với các nước thành viên không kịp thời cũng đã ảnh hưởng không nhỏ tới tinh thần “đoàn kết” của EU. Chẳng hạn như, không có thành viên nào trong EU hồi đáp lời kêu gọi hỗ trợ khẩn cấp thiết bị y tế của Italia khi nước này bị rơi vào tâm dịch. Chủ tịch EC ngày 2-4-2020 đã phải thay mặt EU gửi lời xin lỗi tới chính quyền và người dân Italia vì đã không sớm có biện pháp trợ giúp chống COVID-19 (6). Các chuyên gia cho rằng, nếu như EU có thể gửi đi những thông điệp kịp thời về các nguy cơ và hậu quả của dịch bệnh COVID-19 thì các nước thành viên sẽ sớm nhận ra rằng, không có quốc gia thành viên nào với quy mô nhỏ bé có thể một mình đối phó với đại dịch lây lan vô cùng nguy hiểm này.

Thứ hai, đại dịch COVID-19 cho thấy tầm quan trọng của sức khỏe cộng đồng trên toàn châu Âu, cũng như tầm quan trọng của một chính sách y tế chung của EU. Chính sách này phải được mở rộng và hệ thống y tế cần chặt chẽ hơn, từ quy trình xét nghiệm, chia sẻ mạng lưới thông tin giữa các quốc gia thành viên,… đến việc xây dựng quy trình nhập vắc-xin và thiết bị y tế, cũng như có được một kho dự trữ y tế chung. Hiện nay, việc chia sẻ các thông tin quan trọng khó có thể được thiết lập do các cơ quan điều hành của châu Âu, EC, bị giới hạn quyền lực theo các quy định, cũng như không có ngân sách cụ thể cho an ninh y tế. Thể chế quan trọng nhất trong lĩnh vực này là ECDC mới chỉ có khoảng 300 nhân viên và vai trò chủ yếu vẫn là một trung tâm để chia sẻ chuyên môn (7). Theo đó, EU cần có thêm nhiều nhân sự chuyên ngành, nguồn tài chính, công nghệ nghiên cứu và kể cả nghĩa vụ báo cáo với EC để ECDC có thể hỗ trợ các nước thành viên tốt hơn khi họ xây dựng kết cấu hạ tầng y tế công cộng. Điều này sẽ có lợi cho các quốc gia thành viên nhỏ và có nguồn lực hạn chế trong khối có thể kiểm tra hoặc theo dõi sức khỏe người dân. Việc này cũng có thể giúp các nước lớn hơn không cần đầu tư quá nhiều vào chuyên môn sâu khi các mối đe dọa sức khỏe cộng đồng ngày càng trở nên đa dạng. Đối với việc nhập khẩu dược phẩm và các thiết bị y tế chung, EU có một lợi thế so sánh vô cùng lớn với quy mô thị trường của 27 quốc gia thành viên. Tuy nhiên, nếu các nước thành viên đứng riêng rẽ và không nhất thể hóa về các điều kiện y tế, EU sẽ mất đi lợi thế để đàm phán về giá cả với các công ty dược phẩm và sản xuất thiết bị y tế... Ngoài ra, các nước cũng cần đến EU với tư cách là một thể chế minh bạch trong việc mua bán và phân phối thuốc men cũng như thiết bị y tế.

Trên thực tế, kể từ khi đại dịch cúm A (H1N1) xảy ra vào năm 2009, các nước thành viên EU đã cùng hợp tác để có thể tạo ra lợi thế trong việc mua, bán vắc-xin và thuốc men. Do đó, ngay sau khi đại dịch COVID-19 bùng phát ở châu Âu, EU đã tiến hành các hoạt động thực tiễn theo hướng này với việc RescEU bắt đầu triển khai kho dự trữ các vật tư thiết yếu, như mặt nạ, máy thở, vắc-xin và thiết bị thí nghiệm để xử lý đại dịch.

Thứ ba, có thể thấy các thể chế của EU bị ràng buộc bởi rất nhiều quy định hạn chế trong hoạt động. Trong các lĩnh vực chính sách quan trọng để giải quyết đại dịch COVID-19, như y tế, kiểm soát biên giới và chính sách tài khóa,… các quốc gia thành viên EU lại chưa sẵn sàng chia sẻ quyền quyết định. Một EU đi tiên phong trong phong trào bảo vệ môi trường và biến đổi khí hậu, coi đó như một biện pháp phòng ngừa hữu hiệu giảm thiểu tác hại của các dịch bệnh, có thể nhất trí với nhau một cách dễ dàng khi có các vấn đề dịch bệnh liên quan đến động vật nhưng lại chưa thể đạt được thỏa thuận với vấn đề liên quan đến sức khỏe con người. Các hoạt động và quyết định vì sức khỏe cộng đồng hoàn toàn thuộc trách nhiệm của quốc gia thành viên. Đó chính là một trong những căn nguyên khiến châu Âu chưa chuẩn bị kịp cho một cuộc “khủng hoảng” đang vượt qua biên giới như hiện nay.

Tuy nhiên, các chuyên gia cho rằng, EU và các nước thành viên không thể chỉ dừng lại ở đây bởi hội nhập châu Âu đã đi “quá xa”. Các nền kinh tế châu Âu được gắn kết chặt chẽ với nhau dẫn đến sự phụ thuộc nhất định trong các lĩnh vực khác, đặc biệt là vấn đề y tế, mà đại dịch COVID-19 là một phép thử rõ ràng. Cuộc tranh cãi gần đây về các gói hỗ trợ cho vay phục hồi kinh tế sau khủng hoảng của EU cũng là một minh chứng rõ nét. Khi phân lập về quyền hạn thì các khoản vay này hoàn toàn mang giá trị kinh tế, nhưng các nước thành viên, như Italia, Tây Ban Nha,… vốn vẫn chưa phục hồi hoàn toàn sau cuộc khủng hoảng nợ công châu Âu (2009 - 2014) và chính sách “thắt lưng, buộc bụng”, lại vừa phải gánh chịu thiệt hại nặng nề do đại dịch COVID-19, lại mong muốn các khoản vay phải mang ý nghĩa nhân đạo nhiều hơn; đồng thời, phải là sự tương trợ kinh tế và chia sẻ thiệt hại giữa các thành viên. Các tổ chức của EU sẽ cần phải định hướng cho các nước thành viên thoát khỏi cuộc khủng hoảng sức khỏe cộng đồng chung của họ bằng những biện pháp cho phép các quốc gia thành viên hành động chung.

Có thể nói, 27 nước thành viên EU đã tạo thành một cộng đồng chính trị và kinh tế với những trách nhiệm siêu quốc gia và liên chính phủ. Một trong những thành tựu lớn nhất của EU là đã kiến tạo được một thị trường chung, bảo đảm quyền tự do di chuyển của người dân, hàng hóa, dịch vụ và vốn giữa các quốc gia thành viên. Tuy nhiên, sự xuất hiện của các dịch bệnh lây lan lại khiến những lợi thế này trở thành các vấn đề gây bất lợi. Cơ chế phản ứng của EU trước đại dịch COVID-19 đã cho thấy những bất cập trong tiến trình hội nhập của châu Âu khi còn nhiều lĩnh vực hội nhập mới dừng ở quy chế liên chính phủ. Tuy nhiên, cuộc “khủng hoảng” dịch bệnh COVID-19 được cho là sẽ giúp EU xác định rõ ràng và giải quyết các vấn đề tồn tại của mình, để các nền kinh tế và xã hội có thể tránh được “tình trạng hôn mê” do dịch bệnh lây lan gây ra trong tương lai. Nhiều dấu hiệu cho thấy EU đang tăng cường vai trò của mình, như phối hợp mua các thiết bị y tế, các gói hỗ trợ thành viên, hay kịp thời đưa ra những cơ sở tiêu chí để các nước thành viên làm căn cứ cho việc nới lỏng hay gỡ bỏ phong tỏa khi đại dịch COVID-19 bắt đầu hạ nhiệt. Điều này càng củng cố cơ sở cho các quan điểm ủng hộ mở rộng hội nhập châu Âu nói chung, cũng như tăng cường cơ chế phản ứng chung của EU nói riêng./.

------------------------------
(1) Xem: https://www.who.int/ihr/about/en/, ngày 15-4-2020
(2) Xem: https://ec.europa.eu/health/policies/overview_en, ngày 10-4-2020
(3) R. Martin: The role of law in pandemic influenza preparedness in Europe, https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC7119056/#fn13, ngày 12-4-2020
(4) Xem: https://webgate.ec.europa.eu/chafea_pdb/assets/files/pdb/2006201/2006201_phlawflu_project_conference_summary_pdf.pdf, ngày 15-4-2020
(5) Xem: https://www.ecdc.europa.eu/en/about-uswhat-we-do/ecdcs-mission, ngày 15-4-2020
(6) Xem: https://vietnamnet.vn/vn/the-gioi/eu-xin-loi-vi-khong-som-tro-giup-italia-chong-covid-19-630366.html, ngày 3-4-2020
(7) Xem: https://www.ecdc.europa.eu/en/publications-data/annual-report-director-2018, ngày 19-4-2020