Điều 52 Hiến pháp năm 2013 đã xác định yêu cầu “thúc đẩy liên kết kinh tế vùng”. Đây là khung pháp lý cao nhất cho đến nay mang tính định hướng, nền tảng để xây dựng cơ chế liên kết vùng và đang rất cần được cụ thể hóa bằng những cơ chế pháp lý cụ thể. Việc đưa vấn đề “Cơ chế điều phối liên kết vùng” vào dự thảo Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII là kết quả tổng kết thực tiễn, kiểm nghiệm và phát triển lý luận về phát triển vùng, liên kết vùng thời gian qua, tạo ra một động lực mới, quan trọng cho sự phát triển kinh tế - xã hội đất nước trong giai đoạn mới.

Sự cần thiết xây dựng cơ chế điều phối liên kết vùng

Việt Nam được chia thành 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Việc tổ chức chính quyền, phân bổ ngân sách… được thực hiện theo các cấp hành chính đó. Cấp tỉnh ngày càng được trao quyền nhiều hơn đã giúp chính quyền các địa phương chủ động, sáng tạo hơn trong việc ra quyết định. Song, việc trao quyền nhiều hơn cho cấp tỉnh trên thực tế cũng tạo ra sự phân mảnh, chia cắt “không gian kinh tế vùng”. Yêu cầu khách quan đang đặt ra là cần xem xét đến một “thiết chế vùng” phù hợp. Nhận ra vấn đề này, nhiều văn kiện của Đảng và văn bản của Nhà nước ở cấp độ khác nhau đã từng đề cập về “phát triển vùng lãnh thổ” và “liên kết vùng”.

Liên tục trong các văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII, VIII, IX, X và XI đều có nội dung “phát triển vùng, lãnh thổ”. Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) cũng đã nêu định hướng lớn về phát triển vùng là: “Bảo đảm phát triển hài hòa giữa các vùng, miền; thúc đẩy phát triển nhanh các vùng kinh tế trọng điểm, đồng thời tạo điều kiện phát triển các vùng có nhiều khó khăn”. Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020 cũng có những nội dung định hướng phát triển vùng và liên kết vùng. Trong quy hoạch và đầu tư thời gian qua cũng đã có sự tiếp cận và thực hiện theo vùng.

Cụ thể ở đồng bằng sông Cửu Long đã có Quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội vùng đồng bằng sông Cửu Long được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt (năm 1998 và năm 2012) và các quy hoạch ngành xây dựng, giao thông, điện, đất đai, nông nghiệp, thủy lợi,… Với sự trợ giúp của Chính phủ Hà Lan, một kế hoạch dài hạn - Kế hoạch phát triển đồng bằng sông Cửu Long đến năm 2100 trong điều kiện biến đổi khí hậu và nước biển dâng (MDP) đã hoàn thành và được Thủ tướng Chính phủ Việt Nam tiếp nhận, chỉ đạo các bộ, ban, ngành Trung ương, Ban Chỉ đạo Tây Nam Bộ, các địa phương trong vùng lồng ghép vào nhiệm vụ ứng phó biến đổi khí hậu trong các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hằng năm, 5 năm, trung hạn và dài hạn.

Các Ban Chỉ đạo: Tây Bắc, Tây Nguyên, Tây Nam Bộ đã được thành lập ở 3 địa bàn chiến lược, góp phần quan trọng trong chỉ đạo, phát triển vùng. Từ năm 2002, Ban Chỉ đạo Tây Nam Bộ được thành lập theo Quyết định số 56-QĐ/TW ngày 09-12-2002 của Bộ Chính trị. Tiếp theo là Quy định số 89-QĐ/TW ngày 03-10-2007 và Quy định số 96-QĐ/TW ngày 28-5-2012 của Bộ Chính trị về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy, quan hệ công tác của các Ban Chỉ đạo Tây Bắc, Tây Nguyên, Tây Nam Bộ. Theo đó, Ban Chỉ đạo Tây Nam Bộ là cơ quan trực thuộc Bộ Chính trị, Ban Bí thư, giúp Bộ Chính trị, Ban Bí thư, Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo, kiểm tra, đôn đốc các bộ, ban, ngành trung ương và các địa phương; nghiên cứu, tham mưu, đề xuất cơ chế, chính sách, giải pháp phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an ninh, quốc phòng, công tác dân tộc, tôn giáo, xây dựng hệ thống chính trị; liên kết vùng, ứng phó biến đổi khí hậu; tổ chức sơ kết, tổng kết và định kỳ báo cáo Bộ Chính trị, Ban Bí thư và Thủ tướng Chính phủ về việc thực hiện các nhiệm vụ công tác của Ban Chỉ đạo.

Liên kết vùng là vấn đề lớn, khó, là vấn đề mà nhiều năm qua đã Cơ quan Thường trực Ban Chỉ đạo Tây Nam Bộ đã quan tâm chỉ đạo thực hiện trên cơ sở phối hợp với các bộ, ban, ngành trung ương, các địa phương, các viện, trường. Kết quả bước đầu của sự phối hợp này là đã xây dựng và trình Chính phủ dự thảo “Đề án liên kết vùng đồng bằng sông Cửu Long”, dự thảo “Cơ chế thí điểm điều phối liên kết vùng” và các cơ chế, chính sách có liên quan.

Thời gian qua, Ban Chỉ đạo Tây Nam Bộ cũng đã tích cực triển khai các hoạt động theo chức năng, nhiệm vụ; đặc biệt là phát triển kinh tế vùng, làm đầu mối phối hợp với các lực lượng triển khai thực hiện, kiểm tra, đôn đốc, tham mưu, đề xuất với Trung ương nhiều cơ chế, chính sách như: cơ chế, chính sách liên kết vùng phát triển các sản phẩm chủ lực vùng (lúa gạo, thuỷ sản, trái cây); cơ chế, chính sách phát triển giao thông, thủy lợi, giáo dục - đào tạo, nguồn nhân lực, phát triển đảo Phú Quốc, ứng phó biến đổi khí hậu, nước biển dâng, thông qua nhiều hoạt động liên kết như Diễn đàn hợp tác kinh tế đồng bằng sông Cửu Long (MDEC) tổ chức hằng năm; chương trình xúc tiến đầu tư, thúc đẩy việc liên kết các chuỗi giá trị lúa gạo, thủy sản, trái cây; vận động an sinh xã hội; Quy chế phối hợp về quốc phòng - an ninh, thông tin tuyên truyền;… Tuy nhiên, hoạt động thực tiễn cũng đang đặt ra nhiều vấn đề cần hoàn thiện, đặc biệt là cần có cơ chế pháp lý về liên kết vùng hiệu quả, thiết thực và hình thành tổ chức có thực quyền điều phối liên kết vùng.

Đề xuất thí điểm cơ chế điều phối liên kết vùng đồng bằng sông Cửu Long để vượt qua các thách thức và “điểm nghẽn”

Các kết quả nghiên cứu và thực tiễn thời gian qua ở đồng bằng sông Cửu Long cho thấy, liên kết vùng là yêu cầu khách quan và cần thiết, nhưng cũng chỉ ra các tồn tại và hạn chế hay những thách thức, “điểm nghẽn” cần sớm được khắc phục khi xây dựng cơ chế và tổ chức liên kết vùng. Đó là:

Chưa rõ khái niệm vùng, phân vùng (vùng nằm trong vùng)

Khái niệm và cách phân vùng kinh tế ở nước ta chưa thống nhất, còn mang tính tương đối, chủ yếu phục vụ yêu cầu chỉ đạo, định hướng chính sách và có ý nghĩa thống kê. Phân vùng còn trùng lắp về địa bàn như trường hợp của 2 tỉnh Long An và Tiền Giang - vừa nằm trong vùng đồng bằng sông Cửu Long vừa nằm trong vùng kinh tế trọng điểm phía Nam.

Chưa rõ chủ thể cấp vùng, nguồn lực đầu tư cho vùng

Thể chế hiện hành xác định rõ cấp trung ương và cấp địa phương (tỉnh, huyện, xã); nhưng chưa rõ “chủ thể” cấp vùng. Quy hoạch vùng được phê duyệt, nhưng “chủ thể vùng” không rõ và thực tế là không có, không kèm theo cấp quản lý quy hoạch tương ứng. Vì thế, việc tổ chức thực hiện, giám sát, kiểm tra,... mờ nhạt, hiệu quả kém. Các vùng nói chung và đồng bằng sông Cửu Long nói riêng không phải là một cấp hành chính, việc phân bổ ngân sách, nguồn lực đầu tư cho vùng hoàn toàn do Trung ương đảm nhiệm. Việc đầu tư cho vùng phụ thuộc vào sự đầu tư của Trung ương và các tỉnh, thành.

Thiếu cơ sở dữ liệu vùng

Mặc dù có “Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng” và các quy hoạch chuyên ngành: giao thông, xây dựng, thủy lợi, thủy sản... nhưng vùng không phải là cấp quản lý hành chính, hệ thống thống kê theo vùng “được chăng hay chớ”, không hoàn chỉnh. Thực trạng này đã và đang gây ra nhiều khó khăn cho việc theo dõi, đánh giá, giám sát, dự báo và lập quy hoạch kế hoạch theo vùng.

Sự cạnh tranh giữa các tỉnh, thành có thể phá vỡ quy hoạch vùng

Có 2 vấn đề mà các tỉnh, thành thường quan tâm nhiều: Một là, các nguồn lực (chủ yếu là phân bổ vốn đầu tư ngân sách từ trung ương) được chuyển giao hơn là bản chất chính sách và cơ cấu kinh tế vùng. Hai là, làm thế nào để tăng tính hấp dẫn của môi trường đầu tư bằng cơ chế chính sách của địa phương. Kết quả là, nhiều tỉnh “chạy đua khuyến khích” làm nảy sinh những câu chuyện như “ưu đãi đầu tư vượt rào” hay tỉnh nào cũng “đãi ngộ, thu hút nguồn nhân lực”, dẫn đến việc đãi ngộ không còn ý nghĩa đặc thù, cũng giống như tình trạng tất cả đều có “quyền ưu tiên” nên dẫn đến “không ai có quyền ưu tiên cả”. Trong khi đó, hiện chưa có một cơ chế hành chính theo vùng nào chịu trách nhiệm điều phối sự phát triển vùng và quá trình “chuyển giao quyền” từ trung ương nhiều hơn cho địa phương. Vì thế, một chính sách điều phối vùng là rất cần thiết.

Tổ chức quản trị vùng và cơ chế phối hợp vùng, liên vùng còn nhiều hạn chế

Để phát triển kinh tế vùng, Trung ương Đảng, Chính phủ, các bộ, ban, ngành trung ương đã ban hành và hình thành hệ thống chủ trương, định hướng, chính sách, pháp luật cho phát triển vùng. Tuy nhiên, việc tổ chức thực hiện các chủ trương, định hướng, chính sách, pháp luật này hoàn toàn phụ thuộc vào bộ máy các cơ quan Trung ương và địa phương. Những hoạt động tích cực gần đây của Ban Chỉ đạo Tây Nam Bộ cũng chỉ là sự phối hợp chỉ đạo, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện của các bộ, ban, ngành và các địa phương. Vấn đề đặt ra là cần hoàn thiện mô hình tổ chức chỉ đạo, điều phối vùng, có cơ chế pháp lý điều phối liên kết vùng hợp lý nhằm bảo đảm tính hiệu quả trong việc chỉ đạo, điều phối, phối hợp thực hiện các chủ trương, định hướng, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước về phát triển vùng. Trong đó, nhiều ý kiến đề nghị nên nghiên cứu từ thực tiễn mô hình tổ chức và hoạt động của Ban Chỉ đạo Tây Nam Bộ thời gian qua trong liên kết vùng đồng bằng sông Cửu Long.

Dự thảo Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII có nội dung về “Phát triển kinh tế vùng, liên vùng”, xác định nhiệm vụ “Sớm xây dựng và thể chế hóa cơ chế điều phối liên kết vùng”. Nếu nội dung này được Đại hội nhất trí thông qua sẽ là cơ sở, định hướng quan trọng trong việc thể chế hóa “Cơ chế điều phối liên kết vùng đồng bằng sông Cửu Long” trong thời gian tới. Hoạt động điều phối này cần hướng vào yêu cầu nâng cao thực quyền chỉ đạo, điều phối, giám sát, đánh giá hiệu quả các nhiệm vụ trọng tâm, đột phá, các chương trình, dự án trọng điểm phát triển vùng mà các bộ, ngành trung ương và địa phương triển khai thực hiện trong vùng.

Liên kết vùng là vấn đề lớn, khó, để bảo đảm hiệu quả thực sự từ liên kết vùng, cần tổ chức thí điểm để rút kinh nghiệm. Đề xuất Trung ương chọn đồng bằng sông Cửu Long là vùng tổ chức thực hiện thí điểm “Cơ chế điều phối liên kết vùng, giai đoạn 2016 - 2020”. Vấn đề này Ban Chỉ đạo Tây Nam Bộ đã phối hợp Bộ Kế hoạch và Đầu tư xây dựng, tham vấn góp ý, trình Thủ tướng Chính phủ. Nếu vấn đề này được góp ý hoàn thiện hơn và trở thành một nội dung trong Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII sẽ tạo cơ sở quan trọng cho việc chỉ đạo, triển khai thực hiện có hiệu quả trong nhiệm kỳ tới.

Đề xuất một số lĩnh vực và nội dung ưu tiên cần thực hiện thí điểm điều phối liên kết vùng đồng bằng sông Cửu Long

Để bảo đảm hiệu quả thực sự của hoạt động liên kết và điều phối có trọng tâm, trọng điểm, cần chọn thí điểm thực hiện theo những lĩnh vực đột phá và nội dung ưu tiên. Theo đó, xin đề xuất thí điểm một số lĩnh vực và nội dung ưu tiên cần thực hiện thí điểm điều phối liên kết vùng đồng bằng sông Cửu Long như sau:

- Hai lĩnh vực ưu tiên:

Một là, liên kết trong lĩnh vực nông nghiệp bền vững, bao gồm: Sản xuất, chế biến và tiêu thụ theo chuỗi giá trị các nông sản chủ lực vùng như lúa gạo, trái cây, tôm, cá tra. Liên kết phát triển thị trường; tạo thương hiệu cho các sản phẩm chủ lực. Nâng cao năng lực cho nông dân tham gia các chuỗi giá trị, đa dạng ngành nghề, nâng cao sinh kế, tạo việc làm, tăng thu nhập, nâng cao chất lượng cuộc sống người dân.

Hai là, hỗ trợ đầu tư phát triển hạ tầng, chủ động ứng phó biến đổi khí hậu, bao gồm: Xây dựng, nâng cấp hạ tầng giao thông, thủy lợi, hệ thống đê bảo vệ bờ biển; vành đai rừng ngập mặn ven biển.

- Bốn nội dung ưu tiên:

Một là, điều phối liên kết xây dựng quy hoạch, kế hoạch. Nội dung điều phối này gồm: Xây dựng, rà soát, điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng, quy hoạch ngành, lĩnh vực; quy hoạch của địa phương; kế hoạch 5 năm, hằng năm.

Hai là, điều phối liên kết trong đầu tư. Lập danh mục các chương trình, dự án, công trình cấp Vùng và mang tính chất Vùng cần ưu tiên đầu tư; dự kiến phân bổ nguồn lực, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt và các địa phương phối hợp thực hiện.

Ba là, điều phối liên kết xây dựng cơ chế chính sách. Bao gồm: xây dựng và ban hành cơ chế, chính sách, quy định của chính quyền các địa phương nhằm bảo đảm tính nhất quán, đồng bộ. Xây dựng cơ chế, chính sách phân chia quyền lợi về thuế, đầu tư và các nguồn lực khác (nếu có) cho địa phương không được hưởng lợi trong thời gian thực hiện thí điểm điều phối liên kết vùng. Xây dựng, ban hành bộ tiêu chí theo dõi và đánh giá các hoạt động điều phối liên kết vùng.

Bốn là, thiết lập hệ thống thông tin Vùng. Theo đó, cần xây dựng cơ sở dữ liệu và thông tin Vùng; thông tin về các hoạt động hợp tác đầu tư, cơ chế, chính sách, dự báo thị trường; thông tin về các chương trình liên kết nâng cao sức chống chịu của cư dân do tác động của biến đổi khí hậu, nước biển dâng.

Liên kết và điều phối liên kết vùng chịu sự tác động mạnh mẽ của thể chế hiện tại và đang đòi hỏi cần có sự cải cách thể chế. Cải cách thể chế chính là tiềm năng lớn để có thể khai thác nhằm nâng cao hiệu quả, năng suất và năng lực cạnh tranh của kinh tế vùng. Thực tiễn từ vùng trọng điểm nông nghiệp quốc gia và địa bàn nông thôn rộng lớn như đồng bằng sông Cửu Long cho thấy, việc đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn, xây dựng nông thôn mới cần thiết phải sớm xây dựng và hoàn thiện “Cơ chế điều phối liên kết vùng”./.

-------------------------------------------

Tài liệu tham khảo

Dự thảo Báo cáo Chính trị Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng (Tài liệu sử dụng tại Đại hội Đảng bộ cấp huyện, cấp tỉnh và tương đương, tháng 4-2015).