Chính sách an sinh xã hội ở Nhật Bản

Sau Chiến tranh thế giới thứ hai, Chính phủ Nhật Bản nỗ lực duy trì và nâng cao đời sống cho người dân trên cơ sở bảo đảm phúc lợi xã hội và y tế công cộng. Hiến pháp Nhật Bản năm 1946 quy định: Tất cả các công dân đều có quyền được hưởng cuộc sống với mức tối thiểu về văn hóa và sức khỏe (Điều 25)(1). Đây chính là nền tảng pháp lý quan trọng đầu tiên cho sự hình thành hệ thống chính sách an sinh xã hội hiện đại của Nhật Bản.

Về cơ bản, chính sách an sinh xã hội của Nhật Bản trải qua bốn giai đoạn khác nhau: 1- Từ năm 1945 đến 1955: giai đoạn cứu trợ khẩn cấp, hỗ trợ phát triển hạ tầng; 2- Từ năm 1955 đến 1975: phát triển bảo hiểm y tế toàn dân và xây dựng hệ thống lương hưu; Từ năm 1975 đến cuối thập niên 80: phát triển ổn định và chú trọng an sinh xã hội; Từ năm 1989 đến nay: cải cách hệ thống an sinh xã hội nhằm ứng phó với suy thoái kinh tế, thách thức về già hóa dân số và mức sinh thấp.

Trong nhiều thập niên qua, chính sách an sinh xã hội ở Nhật Bản được xây dựng linh hoạt và là động lực cho tăng trưởng kinh tế cũng như tiến bộ xã hội, tạo thành nét độc đáo của mô hình nhà nước phúc lợi riêng biệt. Về cơ bản, đây là mô hình an sinh xã hội có tính phổ cập, dựa vào nguyên tắc phân phối lại thu nhập, trong đó tất cả mọi người dân đều được hưởng trợ giúp tối thiểu nhằm nâng cao mức sống và giảm phân hóa giàu nghèo. Trong mô hình này, nhà nước giữ vai trò chủ đạo trong việc cung cấp an sinh xã hội thông qua hệ thống bảo hiểm và trợ cấp xã hội(2).

Về tổng thể, hệ thống an sinh xã hội của Nhật Bản được cấu thành bởi bốn chính sách cơ bản(3):

Một là, chính sách bảo hiểm xã hội. Ở Nhật Bản, bảo hiểm xã hội luôn là nội dung chủ yếu của hệ thống an sinh xã hội(4). Các chế độ bảo hiểm xã hội, bao gồm: bảo hiểm xã hội (bảo hiểm hưu trí, bảo hiểm y tế) và bảo hiểm lao động (bảo hiểm việc làm, bảo hiểm bồi thường tai nạn cho người lao động).

Chính phủ Nhật Bản quy định các chế độ bảo hiểm bắt buộc nhằm cung cấp tài chính cho người tham gia khi họ bị ốm đau, thương tật, tàn tật, sinh con, chết, tuổi già, thất nghiệp và các sự kiện được bảo hiểm khác. Hiện nay, bảo hiểm hưu trí là chế độ quan trọng nhất trong chính sách bảo hiểm xã hội của Nhật Bản. Đây là chế độ đa tầng, với hai dạng cơ bản là hưu trí nhà nước và hưu trí tư nhân; được phân chia, xác định theo ba dạng khác nhau: 1- Hưu trí cơ bản (cung cấp mức tiền hưu như nhau đối với mọi đối tượng mà không căn cứ vào thu nhập, đóng góp hay quốc tịch); 2- Hưu trí cho người làm công ăn lương (áp dụng đối với tất cả những người làm công ăn lương và mức thanh toán căn cứ vào thu nhập cũng như đóng góp của người đó); 3- Hưu trí tự nguyện (do các công ty tư nhân đóng góp cho công nhân hoặc những quỹ hưu trí tập thể đóng cho những người làm ăn cá thể).

Hai là, chính sách bảo hiểm việc làm. Chức năng cơ bản của chính sách này là hỗ trợ tiền (lợi ích thất nghiệp) cho người làm công ăn lương trong trường hợp bị mất việc làm và giúp duy trì việc làm ổn định trong xã hội.

Quỹ bảo hiểm việc làm ở Nhật Bản được hình thành trên cơ sở đóng góp của người lao động, chủ sử dụng lao động và ngân sách nhà nước. Trong những năm gần đây, do nền kinh tế bị suy thoái, quỹ bảo hiểm việc làm của Nhật Bản gặp nhiều khó khăn do phải đối mặt với tình trạng tỷ lệ thất nghiệp gia tăng, tình trạng mất cân đối giữa người đóng góp và người hưởng lợi, giữa người già thất nghiệp và người trẻ...

Ba là, chính sách bảo hiểm chăm sóc sức khỏe. Chính phủ Nhật Bản thực hiện chính sách này thông qua hai hình thức chủ yếu: Chế độ bảo hiểm y tế phổ cập và chế độ bảo hiểm chăm sóc lâu dài. Nhà nước Nhật Bản quy định người dân phải tham gia một trong hai loại hình bảo hiểm này. Phí bảo hiểm được tính dựa vào mức lương và việc chi trả chế độ phải căn cứ vào từng loại hình bảo hiểm. Mức chi trả chăm sóc sức khỏe bình quân bằng khoảng 22% lương trung bình tháng, cộng thêm 1% chi phí nếu trên mức quy định đối với mỗi người bệnh. Chính phủ Nhật Bản cũng quy định mức đóng bảo hiểm thấp hơn đối với những gia đình có thu nhập thấp và cao hơn đối với những gia đình có thu nhập cao.

Hiện nay, do những thay đổi về cơ cấu dân số, đặc biệt số lượng người cao tuổi ngày càng tăng khiến chi phí hằng năm dành cho bảo hiểm chăm sóc sức khỏe của Nhật Bản tăng mạnh, ảnh hưởng đáng kể đến sự bền vững của hệ thống an sinh xã hội của nhà nước nói chung và sự an toàn của quỹ bảo hiểm y tế Nhật Bản nói riêng.

Bốn là, chính sách trợ giúp xã hội. Chính sách này được hình thành trên cơ sở Luật Bảo đảm cuộc sống hằng ngày của Nhật Bản năm 1946 (sửa đổi năm 1950), với hình thức chủ yếu là trợ giúp công cộng và các dịch vụ xã hội để tương trợ cho những người yếu thế trong xã hội. Đối tượng được hưởng trợ giúp xã hội thường là những người không còn khả năng chống đỡ lại rủi ro trong cuộc sống, như: người nghèo, người già, trẻ em, người bị ảnh hưởng thiên tai, phụ nữ đơn thân nuôi con, người tàn tật... Mức độ trợ giúp được quy định dựa trên mức sống và bảo đảm tuân thủ pháp luật, do đó được Nhà nước điều chỉnh cho phù hợp với sự thay đổi mức sống dân cư. Cũng giống như nhiều quốc gia khác, Nhật Bản rất đề cao phương châm xã hội hóa hoạt động trợ giúp xã hội, đặc biệt là các hoạt động chăm sóc trẻ em, người già, người tàn tật...

Những thành tựu đạt được trong thực hiện chính sách an sinh xã hội dựa vào cộng đồng đã giúp Nhật Bản trở thành một trong những hình mẫu cho nhiều quốc gia trên thế giới. Thành công nổi bật nhất trong thực hiện chính sách an sinh xã hội ở Nhật Bản là góp phần quan trọng vào việc duy trì sự ổn định, thúc đẩy tiến bộ xã hội và qua đó tạo môi trường thuận lợi cho phát triển kinh tế.

Để giải quyết tốt hơn nữa vấn đề an sinh xã hội và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế trong dài hạn, Chính phủ Nhật Bản tiến hành cải cách hệ thống an sinh xã hội, như phát triển chính sách thị trường lao động nhằm khuyến khích tạo việc làm và thu hút người lao động; đổi mới hệ thống hưu trí, sử dụng hệ thống tài khoản cá nhân để giảm bớt gánh nặng ngân sách, quỹ an sinh đồng thời bảo đảm được thu nhập lâu dài cho người nghỉ hưu... Vì thế, chính sách an sinh xã hội của Nhật Bản nhận được phản ứng tích cực của người dân.

Tuy nhiên, bên cạnh những thành công, hệ thống an sinh xã hội của Nhật Bản cũng gặp không ít khó khăn, thách thức. Chi phí để vận hành chính sách an sinh xã hội ở mức cao (năm 2012: tổng chi phí an sinh xã hội của Nhật Bản ước tính khoảng 109,5 nghìn tỷ yên, chiếm 22,8% GDP; năm 2014 là 112,1 nghìn tỷ yên; năm 2017: 32,4 nghìn tỷ yên). Đây vừa là gánh nặng cho ngân sách nhà nước, vừa tạo sức ì trong xã hội, không khuyến khích nâng cao năng suất lao động. Thêm nữa, chính sách an sinh xã hội rộng rãi dựa trên thuế thu nhập lũy tiến mặc dù có nhiều ưu điểm trong thực hiện công bằng xã hội, song cũng khiến một bộ phận chủ doanh nghiệp bất mãn, dẫn đến nhiều nguồn vốn đầu tư được chuyển ra nước ngoài, làm giảm động lực tăng trưởng trong nước... Điều này đã tạo sức ép rất lớn về xã hội đối với Chính phủ Nhật Bản trong quá trình cải cách hệ thống an sinh xã hội.

Một số bài học kinh nghiệm

Thứ nhất, về vai trò chủ đạo và thống nhất quản lý của nhà nước đối với việc thực hiện chính sách an sinh xã hội. Trong mô hình bảo đảm an sinh xã hội của Nhật Bản, nhà nước luôn giữ vai trò quan trọng trong việc hoạch định và thực thi chính sách, can thiệp vào thị trường với những biện pháp khác nhau nhằm khắc phục những khiếm khuyết của thị trường, bảo đảm công bằng xã hội và để người dân được hưởng lợi nhiều hơn từ tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, không chỉ nhà nước mà cả xã hội và thị trường (mô hình hỗn hợp) Nhật Bản đều tham gia việc bảo đảm an sinh xã hội. Việc xác định đúng vai trò và chức năng của nhà nước trong việc thực hiện chính sách an sinh xã hội là rất cần thiết(5).

Từ thực tế Nhật Bản, cho thấy một mặt, cần phải khẳng định vai trò quan trọng của nhà nước trong bảo đảm an sinh xã hội qua các thời kỳ khác nhau. Nhà nước chịu trách nhiệm cao nhất trong việc cung cấp các điều kiện và bảo đảm thực thi các chính sách an sinh xã hội đối với người dân và Nhà nước cần phải can thiệp để khắc phục những hạn chế của cơ chế thị trường tạo ra. Nhưng mặt khác, cũng không tuyệt đối hóa vai trò của nhà nước mà điều quan trọng nhất là nhà nước can thiệp đến mức độ nào để vừa đảm bảo vai trò của nhà nước, vừa thúc đẩy thị trường phát triển. Việc “quá buông lỏng” hay “can thiệp mạnh mẽ” của nhà nước vào thị trường đều làm ảnh hưởng đến việc cung cấp các nguồn lực cho hoạt động bảo đảm an sinh xã hội cả trong ngắn hạn và dài hạn.

Thứ hai, về hoàn thiện thể chế trong thực hiện chính sách an sinh xã hội. Mô hình an sinh xã hội ở Nhật Bản cho thấy, nhà nước luôn thể chế hóa nhiệm vụ bảo đảm an sinh xã hội thành chính sách, pháp luật cụ thể nhằm tạo hành lang pháp lý cho việc giải quyết các vấn đề an sinh xã hội thống nhất, hiệu lực và bảo đảm sự công bằng trong xã hội. Điều này vừa khẳng định tầm quan trọng của hoạt động bảo đảm an sinh xã hội, ghi nhận quyền hưởng an sinh xã hội của người dân, vừa tạo cơ sở pháp lý cho người dân trong việc bảo vệ quyền lợi chính đáng của mình.

Trong điều kiện kinh tế - xã hội hiện nay, Việt Nam có đủ khả năng để hình thành hệ thống an sinh xã hội có tính toàn diện. Theo đó, Nhà nước từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật để thực hiện chính sách an sinh xã hội một cách có hiệu quả, như Luật Bảo hiểm xã hội, Luật Bảo hiểm thất nghiệp, Luật Bảo hiểm y tế, các pháp lệnh và nghị định về chăm sóc sức khỏe và trợ cấp xã hội đối với mọi đối tượng khác nhau. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy Việt Nam cần nhanh chóng hình thành khung pháp luật về an sinh xã hội. Đây là cơ sở pháp lý cho việc thực hiện chính sách an sinh xã hội phù hợp với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta.

Thứ ba, về vai trò trung tâm của chính sách bảo hiểm xã hội và cứu trợ xã hội trong hệ thống an sinh xã hội. Trong tổng thể chính sách an sinh xã hội nói chung, chính sách bảo hiểm xã hội và cứu trợ xã hội là thành tố quan trọng nhất. Bảo hiểm xã hội được thực hiện thông qua sự đóng góp của các cá nhân, sự hỗ trợ của chính phủ và cứu trợ xã hội là việc làm tái phân phối của quốc gia, là chế độ bảo hộ đối với công dân. Trong điều kiện hiện nay và về lâu dài, Việt Nam xác định: bảo hiểm xã hội và bảo hiểm y tế là hai chính sách xã hội quan trọng, là trụ cột chính của hệ thống an sinh xã hội(6); tiếp tục hoàn thiện hệ thống chính sách pháp luật về bảo hiểm xã hội; tập trung mở rộng loại hình, đối tượng tham gia bảo hiểm xã hội hiện hành; thực hiện bảo hiểm xã hội tự nguyện và bảo hiểm thất nghiệp theo đúng quy định của Luật Bảo hiểm xã hội; nghiên cứu xây dựng chính sách bảo hiểm tai nạn lao động và bệnh nghề nghiệp, chính sách bảo hiểm chăm sóc tuổi già, phát triển và tiến tới bảo hiểm y tế toàn dân; xây dựng cơ chế, chính sách khuyến khích hộ, xã thoát nghèo, khuyến khích làm giàu đi đối với tích cực thực hiện giảm nghèo, phá vỡ vòng luẩn quẩn của nghèo và không an toàn trong cuộc sống, thực hiện an sinh xã hội như một quyền của con người(7); xây dựng quỹ dự phòng thiên tai tại địa phương; sửa đổi, bổ sung chế độ trợ cấp xã hội theo mức sống tối thiểu của xã hội thay đổi...

Thứ tư, về bảo đảm sự hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế với vấn đề an sinh xã hội. Chính sách an sinh xã hội của Nhật Bản được xây dựng trong nhiều năm qua nhằm mục đích tạo ra sự hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế với bảo đảm công bằng xã hội. Chính phủ Nhật Bản coi trọng sự kết hợp giữa nguyên tắc cạnh tranh của thị trường với nguyên tắc công bằng xã hội thông qua việc tạo ra mạng lưới bảo đảm an sinh xã hội hiệu quả. Nhờ có sự tăng trưởng kinh tế trong thời gian dài và liên tục đã tạo ra nguồn lực vật chất dồi dào, vững chắc để Nhật Bản có thể thực hiện được các chính sách an sinh xã hội tiến bộ cho người dân và cộng đồng. Ở chiều ngược lại, bảo đảm an sinh xã hội lại là nhân tố sinh lợi, hay nói khác là một dạng đầu tư xã hội.

Qua hơn 30 năm đổi mới, Việt Nam đã đạt nhiều thành tựu về kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, để tránh rơi vào “bẫy tăng trưởng trung bình”, vấn đề đặt ra là Việt Nam cần gắn tăng trưởng kinh tế với thực hiện công bằng xã hội trong từng bước đi và trong suốt quá trình phát triển; coi tăng trưởng kinh tế là cơ sở và điều kiện thuận lợi cho phát triển xã hội cũng như bảo đảm an sinh xã hội, đồng thời tiến bộ xã hội phải là động lực và là mục tiêu cuối cùng của phát triển kinh tế. Muốn làm được như vậy, gắn kết chặt chẽ và bảo đảm mối quan hệ hài hòa giữa chính sách kinh tế với chính sách an sinh xã hội phải trở thành tư tưởng chỉ đạo cơ bản, xuyên suốt trong tiến trình phát triển quốc gia(8).

Thứ năm, hệ thống chính sách an sinh xã hội đa tầng, trong đó Nhà nước giữ vai trò nòng cốt và có biện pháp phù hợp nhằm thực hiện xã hội hóa việc cung ứng các dịch vụ an sinh xã hội. Đặc trưng của hệ thống an sinh xã hội ở Nhật Bản là một hệ thống đa tầng và thiết kế linh hoạt, với nhiều chính sách hỗ trợ và tác động qua lại lẫn nhau. Để hệ thống chính sách an sinh xã hội vận hành lâu dài, ổn định, bảo đảm sự an toàn và phân phối lợi ích công bằng cho người dân, Chính phủ Nhật Bản đã thực hiện chính sách thu hút sự tham gia của nhiều đối tác xã hội, nhất là sự tham gia trực tiếp của người sử dụng lao động, người lao động. Nói cách khác, sự đa dạng về nguồn lực là một trong những yếu tố để thực hiện thành công chính sách an sinh xã hội. Trong nhiều thập niên qua, phương châm xã hội hóa việc thực hiện chính sách an sinh xã hội được Chính phủ Nhật Bản coi là giải pháp giải quyết quan trọng. Nhờ có công tác xã hội hóa, việc thực hiện chính sách an sinh xã hội ở Nhật Bản được thuận lợi và quyền lợi người dân được bảo đảm hơn.

Trong bối cảnh nền kinh tế nước ta đang phát triển và hội nhập quốc tế sâu rộng, một mặt, Nhà nước cần rà soát và tiếp tục hoàn thiện cách thức quản lý nhà nước đối với việc phân bổ và sử dụng ngân sách cho hệ thống chính sách an sinh xã hội, mặt khác, Nhà nước cần đóng vai trò lớn hơn trong công tác xã hội hóa thực hiện chính sách trên. Điều này vừa khắc phục những khiếm khuyết của thị trường, tạo ra sự gắn kết của thị trường và khu vực tư nhân đối với việc phát triển xã hội, vừa giúp người dân nâng cao trách nhiệm hơn với bản thân và cộng đồng trong việc thực hiện chính sách an sinh xã hội. Thực tiễn quá trình thực hiện chính sách an sinh xã hội ở nước ta những năm qua cho thấy, những nơi được các cấp ủy Đảng, chính quyền, cán bộ quan tâm, gần gũi nhân dân, trực tiếp lãnh đạo thực hiện an sinh xã hội, các đoàn thể tham gia tích cực, nơi đó sẽ phát huy được sức mạnh tổng hợp của cộng đồng, tạo được nguồn lực to lớn để thực hiện an sinh xã hội hiệu quả, hướng tới mục tiêu phát triển bền vững ./.

------------------------------------

(1) The Constitution of Japan, http://japan.kantei.go.jp/constitution_and_government_of_japan/constitution_e.html

(2) Phạm Hương Trà (Chủ biên), An sinh xã hội - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb. Lao động - Xã hội, Hà Nội, 2016, tr. 73

(3) Nguyễn Văn Chiều: Chính sách an sinh xã hội và vai trò của nhà nước trong việc thực hiện chính sách an sinh xã hội ở Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội, 2014

(4) Aya K. Abe, “Low-income people in social security systems in Japan”, The Japanese Journalof Social Security Policy2 (2)(2003), p. 59 - 70

(5) Nguyễn Văn Chiều: Chính sách an sinh xã hội và vai trò của nhà nước trong việc thực hiện chính sách an sinh xã hội ở Việt Nam, Sđd, tr. 84

(6) Nghị quyết số 21-NQ/TW ngày 22-11-2012 của Bộ Chính trị về “Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế giai đoạn 2012 - 2020”

(7) Trần Nam: “Chính sách bảo hiểm xã hội ở Việt Nam - Thực trạng và định hướng hoàn thiện”, Những thách thức và giải pháp đối với chính sách an sinh xã hội bền vững cho tất cả mọi người tại Việt Nam và Đức, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 69 – 94

(8) Nguyễn Mai Phương: Thực hiện an sinh xã hội dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam những năm đầu thế kỷ XXI, Nxb. Giáo dục Việt Nam, Hà Nội, 2015, tr. 125