Sau gần bốn năm thi hành, Luật Kiểm toán nhà nước bộc lộ một số vướng mắc, bất cập đòi hỏi phải nghiên cứu sửa đổi, bổ sung. Trên cơ sở Nghị quyết số 18-NQ/TW, ngày 25-10-2017, Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương khóa XII và nhiệm vụ được giao theo Kế hoạch số 07-KH/TW, ngày 27-11-2017, của Bộ Chính trị; Kế hoạch số 735-KH/ĐĐQH14 ngày 18-1-2018, của Đảng đoàn Quốc hội; Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 được bổ sung vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2019 theo Nghị quyết số 613/2018/UBTVQH14, ngày 13-12-2018, của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Kiểm toán Nhà nước được giao chủ trì xây dựng, trình Dự án Luật tại hai kỳ họp (Kỳ họp thứ 7, tháng 5-2019; Kỳ họp thứ 8, tháng 10-2019).

Trong quá trình xây dựng Dự án Luật, Kiểm toán Nhà nước đã căn cứ Điều 118 Hiến pháp, quán triệt định hướng và quan điểm chỉ đạo để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, phù hợp với chủ trương của Đảng, Nhà nước; đáp ứng yêu cầu cụ thể hóa theo nguyên tắc hoạt động KTNN là độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật, duy trì trật tự, kỷ cương và tính nghiêm minh của pháp luật; phạm vi sửa đổi, bổ sung hướng tới mục tiêu tháo gỡ vướng mắc phát sinh trong hoạt động KTNN; đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế và phù hợp với khuyến cáo của Tổ chức Quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI), nhất là về kiểm toán trong môi trường công nghệ thông tin, các chế tài trong lĩnh vực KTNN,... phù hợp với tình hình và điều kiện thực tiễn tại Việt Nam.

Dự án Luật được xây dựng theo đúng quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Kiểm toán Nhà nước đã phối hợp với Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội tiếp thu, chỉnh lý Dự thảo Luật trên cơ sở ý kiến của đại biểu Quốc hội tại Kỳ họp thứ 7 và kết luận của Ủy ban Thường vụ Quốc hội tại phiên họp thứ 32, 36, 37. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ 8, tập trung vào các nội dung sau đây:

Một là, quy định rõ cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công

Việc đề xuất sửa đổi, bổ sung quy định về cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan không làm thay đổi phạm vi điều chỉnh của Luật hay mở rộng đối tượng được kiểm toán mà chỉ quy định rõ những chủ thể có liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công của đơn vị được kiểm toán. Theo đó, “Cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán là các cơ quan, tổ chức, cá nhân được xác định trong quá trình kiểm toán tại đơn vị được kiểm toán có liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công của đơn vị được kiểm toán”.

Việc bổ sung quy phạm giải thích thuật ngữ như trên bảo đảm tính chặt chẽ, tránh cách hiểu, cách vận dụng khác nhau, có thể ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Quy định trên nhằm lấp “những khoảng trống” tại Điều 3 Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015. Đồng thời, Dự thảo Luật cũng bổ sung quyền được nhận thông báo kết luận, kiến nghị của KTNN, quyền được khiếu nại kết luận, kiến nghị kiểm toán, khởi kiện quyết định giải quyết khiếu nại của Tổng Kiểm toán Nhà nước.

Kinh nghiệm nước ngoài cho thấy, hầu hết các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới đều thực hiện kiểm tra các đơn vị, tổ chức, cá nhân trong phạm vi hoạt động mà họ sử dụng tiền và tài sản của Nhà nước. Việc kiểm tra này được quy định tại luật KTNN của các nước.

Hai là, bổ sung quy định chế tài đối với các hành vi vi phạm Luật Kiểm toán nhà nước của đơn vị được kiểm toán và của tổ chức, cá nhân có liên quan

Thực tế những năm qua, nhiều trường hợp tổ chức, cá nhân vi phạm Luật Kiểm toán nhà nước, như không cung cấp đầy đủ, kịp thời tài liệu kiểm toán theo yêu cầu của Kiểm toán Nhà nước; không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ, kịp thời kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước,... đã gây khó khăn cho hoạt động kiểm toán. Trong khi đó, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và Luật Kiểm toán nhà nước đều chưa quy định biện pháp xử lý những trường hợp trên.

Thực tế pháp luật của nhiều nước quy định Kiểm toán Nhà nước có quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN (Điều 36, Luật Kiểm toán Nhà nước của Nga; Điều 98, Luật Kiểm toán Nhà nước của Ba Lan; Chương VI, Luật Kiểm toán Nhà nước của Trung Quốc; Điều 51, Luật Kiểm toán Nhà nước của Hàn Quốc; Chương X, Luật Kiểm toán nhà nước của Cam-pu-chia;... Tại Phiên họp thứ 36 Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thống nhất cần có quy định về chế tài xử lý để bảo đảm sự nghiêm minh của pháp luật. Theo đó, Dự thảo Luật Kiểm toán nhà nước quy định mang tính dẫn chiếu theo hướng “xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực Kiểm toán Nhà nước theo quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính”. Các quy định cụ thể về bổ sung lĩnh vực xử phạt vi phạm hành chính, quy định thẩm quyền, mức phạt tối đa trong lĩnh vực KTNN sẽ do Luật Xử lý vi phạm hành chính điều chỉnh.

Ba là, quy định rõ về truy cập dữ liệu điện tử để thực hiện nhiệm vụ kiểm toán

Luật Kiểm toán nhà nước hiện hành không hạn chế phạm vi tiếp cận thông tin, tài liệu có liên quan đến nội dung kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước; cho phép Kiểm toán viên nhà nước có quyền yêu cầu đơn vị được kiểm toán cung cấp các loại thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung kiểm toán và quyền được xem xét tài liệu liên quan đến hoạt động của đơn vị được kiểm toán. Hiện nay, các đơn vị, tổ chức thực hiện dữ liệu số, hóa đơn điện tử, thanh toán điện tử, báo cáo điện tử,... Vì vậy, Dự thảo Luật sửa đổi theo hướng quy định cho phép Kiểm toán Nhà nước truy cập cơ sở dữ liệu quốc gia, dữ liệu điện tử của đơn vị được kiểm toán và các tổ chức, cá nhân có liên quan để thu thập thông tin trực tiếp liên quan đến nội dung kiểm toán; chỉ trưởng đoàn kiểm toán được phép truy cập dưới sự giám sát và thống nhất về nội dung, phạm vi truy cập với đơn vị được kiểm toán hoặc cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán (trưởng đoàn kiểm toán có thể ủy quyền truy cập bằng văn bản theo quy định của pháp luật); đồng thời, Kiểm toán Nhà nước chịu trách nhiệm bảo vệ bí mật, bảo mật, an toàn theo quy định của pháp luật.

Bốn là, bổ sung quy định về trách nhiệm phối hợp trong công tác thanh tra, kiểm toán để hạn chế tình trạng trùng lắp, chồng chéo giữa hoạt động thanh tra với hoạt động KTNN

Những năm gần đây, Kiểm toán Nhà nước và Thanh tra Chính phủ đã chủ động giải quyết chồng chéo trong hoạt động thanh tra và hoạt động kiểm toán thông qua Quy chế phối hợp công tác. Tuy nhiên, để tăng cường hiệu quả hoạt động và trách nhiệm phối hợp xử lý trùng lắp, chồng chéo trong hoạt động giữa Kiểm toán Nhà nước và cơ quan thanh tra trên tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW, ngày 25-10-2017, của Hội nghị Trung ương 6 khóa XII, về một số vấn đề tiếp tục đổi mới sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, Dự thảo Luật đề xuất bổ sung:

“Điều 64a. Cơ quan thanh tra và Kiểm toán Nhà nước

1. Khi xây dựng kế hoạch kiểm toán hằng năm, KTNN trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với Thanh tra Chính phủ để xử lý trùng lắp, chồng chéo.

2. Cơ quan thanh tra, trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm phối hợp với KTNN xử lý trùng lắp, chồng chéo trong hoạt động thanh tra, kiểm toán.

3. Khi tiến hành hoạt động thanh tra, kiểm toán, nếu phát hiện trùng lắp, chồng chéo, KTNN chủ trì, phối hợp với cơ quan thanh tra để xử lý.

Năm là, quy định công tác kiểm soát chất lượng kiểm toán

Công tác kiểm toán là hoạt động mang tính chuyên môn cao, để đưa công tác kiểm soát chất lượng kiểm toán vào nền nếp, Dự thảo Luật xác định việc kiểm soát chất lượng kiểm toán là nhiệm vụ bắt buộc trong hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước. Nhằm tăng cường quản lý, kiểm soát chất lượng kiểm toán và đạo đức nghề nghiệp của kiểm toán viên, với mục tiêu nâng cao chất lượng kiểm toán, đáp ứng ngày càng tốt hơn yêu cầu của thực tiễn, Dự thảo Luật đề xuất bổ sung một điều quy định về kiểm soát chất lượng kiểm toán.

Sáu là, bổ sung quyền khiếu nại, khởi kiện của tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán

Tại Luật Kiểm toán nhà nước hiện hành chỉ quy định quyền khiếu nại của đơn vị được kiểm toán mà chưa quy định việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Trên thực tế, các đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm toán trong báo cáo kiểm toán có tác động đến đơn vị được kiểm toán và cả cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Để tạo cơ sở pháp lý bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của đơn vị được kiểm toán, của các tổ chức, cá nhân liên quan. Dự thảo Luật đã bổ sung đối tượng được thực hiện quyền khiếu nại là các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động kiểm toán, cụ thể: Đơn vị được kiểm toán, tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động kiểm toán được quyền khiếu nại với Tổng Kiểm toán Nhà nước về hành vi của thành viên của Đoàn kiểm toán, về các đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị trong báo cáo kiểm toán;cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán có quyền khiếu nại với Tổng Kiểm toán Nhà nước về kết luận, kiến nghị trong Thông báo kết luận, kiến nghị kiểm toán. Việc các cơ quan, tổ chức được kiểm toán và cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan có quyền khởi kiện quyết định giải quyết khiếu nại của Tổng Kiểm toán Nhà nước là phù hợp với pháp luật hiện hành về khởi kiện hành chính và bảo đảm sự minh bạch, bình đẳng, khách quan, trách nhiệm của kết luận, kiến nghị kiểm toán của KTNN, bảo đảm quyền lợi và trách nhiệm của đơn vị được kiểm toán, các cơ quan, tổ chức liên quan. Theo đó, quy định rõ nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại của Tổng Kiểm toán Nhà nước thì đơn vị được kiểm toán, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán có quyền khởi kiện ra tòa.

Những nội dung đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 trên đây sẽ góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật về KTNN, đáp ứng yêu cầu phát triển và hội nhập quốc tế trong lĩnh vực kiểm toán nhà nước; tạo điều kiện để Kiểm toán Nhà nước thực hiện tốt hơn nhiệm vụ phòng, chống tham nhũng và kiểm soát quyền lực thông qua hoạt động kiểm toán./.